成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的思考

(四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院，成都 610000)

近年來，秉承生態(tài)為民、生態(tài)利民、生態(tài)惠民理念，自然生態(tài)保護力度持續(xù)增強，已逐步建立生態(tài)保護監(jiān)管體制，在保障生態(tài)安全、保護生物多樣性、維護生態(tài)系統(tǒng)功能等方面成效顯著[1-2]。然而，由于自然生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程的復雜性，部分區(qū)域生態(tài)退化問題依然突出[3]，加之監(jiān)管機制體系尚不健全，自然生態(tài)保護監(jiān)管仍任重道遠[4]。2019 年，時任生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國自然生態(tài)保護工作會議上強調(diào)，要以實現(xiàn)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化為目標，推動形成監(jiān)管更加有力、保護更加嚴格的生態(tài)保護監(jiān)管新格局，監(jiān)管成為自然生態(tài)保護的重要議題。

自然生態(tài)監(jiān)管不僅是職能部門的職責，更關系到社區(qū)的全面可持續(xù)發(fā)展。考慮監(jiān)管體系的全面性和實用性以及社區(qū)生計質(zhì)量和可持續(xù)性，社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管是必要和有意義的。實踐中，當?shù)厣鐓^(qū)作為自然生態(tài)保護的利益相關者，社區(qū)已有的參與管理經(jīng)驗和得天獨厚的位置優(yōu)勢，對自然生態(tài)保護監(jiān)管有著重要的支撐作用，社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管是可行的。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈位于“一帶一路”與長江經(jīng)濟帶交會處，是我國經(jīng)濟發(fā)展水平與綜合競爭力最高的經(jīng)濟體之一[5]，是全球生物多樣性保護熱點地區(qū)，是國家生態(tài)安全屏障“青藏高原生態(tài)屏障”和“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，生態(tài)地位十分突出和重要[6-7]?！肮餐ズ么蟊Ｗo、協(xié)同推進大治理”、筑牢長江上游重要生態(tài)屏障，是保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)安全的重要舉措，更是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的題中之義。考慮自然生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同及可持續(xù)性，借鑒大灣區(qū)、長三角、京津冀等區(qū)域一體化建設經(jīng)驗，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈有必要構建一體化監(jiān)管體系，以開創(chuàng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然生態(tài)保護新局面、促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

1 自然生態(tài)保護成效與問題

1.1 自然生態(tài)保護成效

根據(jù)2018 年四川省生態(tài)環(huán)境狀況公報和重慶市生態(tài)環(huán)境狀況公報數(shù)據(jù)，四川與重慶自然生態(tài)保護成效顯著。在生態(tài)保護紅線方面，2018 年四川與重慶分別印發(fā)生態(tài)紅線辦法方案，劃定生態(tài)保護紅線面積分別占土地面積的30.45%、24.82%。其中四川選擇成都彭州、崇州等5 個縣(市、區(qū))，先行開展生態(tài)保護紅線勘界定標試點。在自然保護地方面，截至2018 年，四川與重慶分別建立各類自然保護地519 處、58 處，自然保護區(qū)面積約占土地面積的23.3%與15.3%。在綠化提升方面，四川實施綠化全川行動、重慶實施長江兩岸大規(guī)模國土綠化提升行動，林地面積有效增加、森林覆蓋率顯著提升，截至2018 年，四川森林覆蓋率38.83%。截至2017 年，重慶森林覆蓋率48.3%。在生態(tài)保護與修復方面，四川加強脆弱區(qū)生態(tài)修復，治理沙化土地34 萬畝、巖溶地區(qū)60 萬畝、旱地生態(tài)1.8 萬畝。重慶選取重慶主城“兩江四山”為試點區(qū)，成功獲得山水林田湖草生態(tài)保護修復工程國家試點。

1.2 自然生態(tài)保護問題

一是生態(tài)退化仍未根本改變，草場退化、水土流失等生態(tài)問題仍然存在。截至2018 年，重慶草地退化面積139.27 萬畝，約占全市草地總面積的27.7%，水土流失面積28707.71 平方千米，占全市土地總面積的34.84%。截至2017 年，四川退化總草原面積15082.1 萬畝，占全省可利用草原面積的56.9%，水土流失總面積112946 平方千米(不含凍融侵蝕)，占土地面積的22.97%。二是行政區(qū)劃隔斷生態(tài)保護的連通性。四川、重慶接壤區(qū)域自南向北有長江干流、武陵山區(qū)、華鎣山區(qū)、大巴山區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)分布，區(qū)域生態(tài)本底相似度高。受行政區(qū)劃影響，自然生態(tài)保護連通性遭受一定阻隔。以自然保護區(qū)為例，川渝接壤區(qū)分布各級自然保護區(qū)14 個，保護區(qū)類型和保護對象較為一致，而在保護區(qū)數(shù)量、保護區(qū)級別、保護區(qū)面積方面存在一定差異，自然保護區(qū)管理效果不盡相同。三是自然生態(tài)保護監(jiān)管能力有待加強。自然生態(tài)監(jiān)管與環(huán)境監(jiān)管均是環(huán)境管理的重要組成部分，自2013 年原環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設“十二五”規(guī)劃》以來，重點圍繞環(huán)境保護“總量減排、質(zhì)量改善、風險防范、均衡發(fā)展”等目標要求，在監(jiān)管能力、監(jiān)測與評估考核能力、預警與應急能力、監(jiān)督管理基礎設施等方面建設成效突出，環(huán)境監(jiān)管已形成一套高效可行的監(jiān)管手段與全方位的監(jiān)管能力。而自然生態(tài)保護監(jiān)管尚處于起步階段，人才隊伍、科技創(chuàng)新、監(jiān)測平臺等多方面自然生態(tài)保護監(jiān)管能力均有待提升。上述問題使得成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然生態(tài)保護的協(xié)同性和聯(lián)動性，難以適應區(qū)域一體化發(fā)展的新特點和新要求，為推進自然生態(tài)保護，需進一步推進一體化自然生態(tài)保護監(jiān)管體系建設。

2 社區(qū)參與自然生態(tài)保護現(xiàn)狀

2.1 社區(qū)參與自然資源開發(fā)利用

作為利益相關者，社區(qū)參與自然資源開發(fā)與利用，以提升社區(qū)生計。特別是以旅游發(fā)展為契機，社區(qū)參與生態(tài)旅游。社區(qū)按照《自然保護區(qū)管理條例》及相關政策要求，轉(zhuǎn)變伐木、采集、種植、放牧等傳統(tǒng)生計方式，從“旅游+”“產(chǎn)業(yè)+”的角度，以農(nóng)家樂、牧家樂、鄉(xiāng)土特產(chǎn)、文化產(chǎn)品、向?qū)У亟印⒎展芾淼软椖孔鲆劳?，提升社區(qū)參與的積極性與參與能力，共建共享自然保護區(qū)保護的生態(tài)紅利，緩解自然保護區(qū)與社區(qū)矛盾和沖突。如哥斯達黎加已將自然保護區(qū)生態(tài)旅游做成國家的一個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；梵凈山自然保護區(qū)在保護區(qū)周邊社區(qū)打造旅游設施景點[8]；九寨溝自然保護區(qū)采用股份制經(jīng)營制度讓社區(qū)參與當?shù)芈糜雾椖縖9]；海棠山自然保護區(qū)積極引導社區(qū)參與生態(tài)旅游[10]。社區(qū)參與自然資源開發(fā)與利用，實現(xiàn)生計多元化轉(zhuǎn)變和生計效益提升，增強資源的利用率和保護率。

2.2 社區(qū)參與自然生態(tài)保護管理

為提升自然生態(tài)保護質(zhì)量，社區(qū)以共管等方式參與自然生態(tài)保護管理。以自然保護區(qū)為例，社區(qū)以契約、平臺、協(xié)議等形式參與自然保護區(qū)監(jiān)督、監(jiān)測、巡護等管理工作。如澳大利亞實施社區(qū)參與保護區(qū)管理，國家設有以當?shù)赝林頌橹鞯暮献鞴芾頇C構。加拿大政府與當?shù)厣鐓^(qū)約定共同保護管理自然保護區(qū)。貴州梵凈山自然保護區(qū)搭建“保護區(qū)林業(yè)干部—護林員隊伍—普通群眾”為主的網(wǎng)絡化監(jiān)督平臺。西藏珠穆朗瑪峰自然保護區(qū)建立以當?shù)厣鐓^(qū)為主的野保員、護林員系統(tǒng)。云南云龍?zhí)斐刈匀槐Ｗo區(qū)開發(fā)巡護APP系統(tǒng)，建立社區(qū)參與巡護體系。世界自然基金會在云南白馬雪山自然保護區(qū)實施了一系列加強自然保護區(qū)管理、減緩自然保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)沖突、增強社區(qū)自我發(fā)展能力的保護區(qū)社區(qū)共管項目[11]。通過多渠道的社區(qū)參與自然生態(tài)管理實踐，保障社區(qū)參與自然保護管理權，提升社區(qū)參與主動性，進一步提升自然生態(tài)保護質(zhì)量。

2.3 社區(qū)參與自然生態(tài)環(huán)境教育

近年，隨著研學等實踐體驗活動項目的推廣，自然環(huán)境教育成為挖掘生態(tài)內(nèi)涵的重要途徑，社區(qū)參與自然環(huán)境教育進一步拓寬宣傳路徑，提升全民行動力。如四川王朗自然保護區(qū)針對不同年齡段人群，設置生態(tài)環(huán)境教育課程。云南云龍?zhí)斐刈匀槐Ｗo區(qū)開展青少年假期自然教育活動，與當?shù)厣鐓^(qū)和護林員互動，激發(fā)孩子對自然的興趣、感悟責任與義務，拓寬地理、生物、生態(tài)等學科知識。同時，借助環(huán)境教育平臺展示當?shù)厣鐓^(qū)傳統(tǒng)文化、特色風土人情，將自然生態(tài)與風俗人文相結合，實現(xiàn)“自然+文化+產(chǎn)業(yè)”的延伸與意識培育，進一步豐富自然生態(tài)保護發(fā)展內(nèi)涵。

3 社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管分析

3.1 社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管可行性分析

以自然保護區(qū)為例，隨著經(jīng)濟社會和自然生態(tài)保護管理的發(fā)展，社區(qū)與自然保護區(qū)經(jīng)歷著“沖突—緩和—和諧”的關系變化，已有的參與管理經(jīng)驗為社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管奠定良好基礎，社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管操作可行性高。

從時間序列來看，當?shù)厣鐓^(qū)居民世代生活于此，與自然生態(tài)資源接觸頻率高，歷代積累大量自然資源利用與保護經(jīng)驗，對自然生態(tài)保護有著得天獨厚的信息優(yōu)勢，這些經(jīng)驗與信息對自然生態(tài)保護監(jiān)管有著非常重要的支撐意義。從空間方面來看，當?shù)厣鐓^(qū)與自然生態(tài)資源稟賦富集的自然保護區(qū)等區(qū)域位置優(yōu)勢突出，采集、放牧、種植、休憩等社區(qū)生產(chǎn)生活行為與自然生態(tài)關系緊密。社區(qū)參與能掌握區(qū)域及其周邊野生動植物與生境變化，并及時采取必要的修復與恢復行動，與儀器監(jiān)測系統(tǒng)相比，社區(qū)參與自然生態(tài)監(jiān)管主觀能動性更強。另外，隨著自然生態(tài)保護要求的提升，野生動植物等自然資源生態(tài)本底的基線調(diào)查和常態(tài)化的巡護管護需求愈加迫切，當?shù)厣鐓^(qū)的信息、位置等優(yōu)勢能進一步凸顯。并且結合精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等發(fā)展戰(zhàn)略，社區(qū)參與自然生態(tài)監(jiān)管作為保護與發(fā)展的協(xié)同手段，將進一步在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮優(yōu)勢作用。

3.2 社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管必要性分析

社區(qū)參與程度、參與方式、參與效益等將直接影響自然生態(tài)保護的質(zhì)量和可持續(xù)性，亦對自然生態(tài)保護監(jiān)管存在一定影響。故而，以問題為導向的社區(qū)參與是有必要的。明確社區(qū)發(fā)展與自然保護的矛盾與沖突，是處理社區(qū)發(fā)展與自然生態(tài)保護建設問題的基礎，更是社區(qū)參與的導向。應根據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》、各級主體功能區(qū)規(guī)劃、“三線一單”(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單)等相關文件規(guī)范，明確社區(qū)對于自然生態(tài)保護“能干什么、不能干什么”。

社區(qū)參與的主動與否，對于矛盾沖突緩解的效果有較為直接的影響，社區(qū)主動參與是必要的。社區(qū)主動參與能及時反映群眾所需，能及時就問題予以針對性的解決，并就當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展問題，積極提升現(xiàn)有資源的利用效率、努力尋求社區(qū)生計的替代方式，主動探索協(xié)調(diào)、保護與扶貧相結合的協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

由于自然生態(tài)保護區(qū)域相對位置的差異化，社區(qū)參與的差異化亦是必要的。以自然保護區(qū)為例，核心區(qū)社區(qū)、緩沖區(qū)社區(qū)、實驗區(qū)社區(qū)以及保護區(qū)周邊社區(qū)與自然保護區(qū)間的矛盾和沖突各不相同。各功能區(qū)發(fā)展定位的差異使得處理社區(qū)發(fā)展矛盾時采取的方式有所差異，如核心區(qū)以生態(tài)效益優(yōu)先，社區(qū)發(fā)展絕對管控；緩沖區(qū)、實驗區(qū)社區(qū)則可在不影響生態(tài)功能的基礎上，適度限制性發(fā)展；而周邊社區(qū)的發(fā)展受自然保護區(qū)管理管控的約束更為減弱。除相對位置外，自然保護類型多樣，社區(qū)特色多樣，自然生態(tài)系統(tǒng)類社區(qū)參與的模式能否推廣到野生動物類和自然遺跡類社區(qū)、森林生態(tài)系統(tǒng)類型的社區(qū)參與路徑能否套用到草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型的社區(qū)參與路徑應用等實踐，均需實地驗證，對于社區(qū)參與有必要做差異化發(fā)展的探討。另外，社區(qū)參與的多元化是必要的。當前提到社區(qū)參與自然生態(tài)保護，首先會想到旅游、管護、環(huán)境教育等，而近來的PPP(Public-Private-Partnership)模式乃至區(qū)塊鏈等新的發(fā)展理念是否也可用于社區(qū)參與自然保護建設中，有待研究驗證嘗試。

4 社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管建議

社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管是一個動態(tài)的、系統(tǒng)的探索過程，應因地制宜、與時俱進。就成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然生態(tài)保護實際情況，社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管具體建議包括如下方面。

4.1 監(jiān)管適應新要求、新定位

社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管應立足于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展新要求和自然生態(tài)保護監(jiān)管新定位，著力于提升自然生態(tài)保護質(zhì)量的目標。結合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化監(jiān)管需求，明確參與監(jiān)管的角色定位，明確參與監(jiān)管的具體程序，明確參與監(jiān)管的途徑路徑和具體對象與范圍。具體來說，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然生態(tài)保護監(jiān)管以生態(tài)環(huán)境職能部門為主，當?shù)厣鐓^(qū)可根據(jù)自然生態(tài)保護的關系以監(jiān)管對象和第三方的角色參與管理。即社區(qū)應監(jiān)督自身是否按照生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)條例、生物多樣性保護等要求，利用和保護自然資源，并根據(jù)職能部門公示信息，監(jiān)督是否切實有效開展自然生態(tài)保護監(jiān)管，是否有重大生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生，是否動態(tài)做好生態(tài)保護與修復等工作。

4.2 注重社區(qū)參與操作與實施

無論是監(jiān)管人類建設活動、監(jiān)管野生動植物生境或是生物多樣性，社區(qū)均是重要的組成部分。社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管是保護與發(fā)展協(xié)同的重要抓手，過程中需關注具體落實與操作實施。根據(jù)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈實際，可從如下幾方面予以落實。一是建設社區(qū)參與平臺，通過開發(fā)微信小程序、公眾號、微博、快手等手段，拓寬公眾了解、參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的渠道。二是建立政府、社會公眾常態(tài)化溝通運行機制。以街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為依托，由政府部門組織，社區(qū)居民和專業(yè)人員共同參與。本著求真務實，注重實效的原則，明確各相關部門的職責分工，加強協(xié)調(diào)配合。

4.3 構建社區(qū)參與流程和辦法

社區(qū)參與自然保護區(qū)監(jiān)管與社區(qū)參與自然保護區(qū)生態(tài)旅游、管護、環(huán)境教育相似，應有一定的流程和具體辦法，過程中有一定的規(guī)范和分工合作。可將社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管納入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃，建立社區(qū)參與監(jiān)管協(xié)作聯(lián)動機制，并就參與內(nèi)容、參與程序、參與辦法以及參與管理進行標準化，推動社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的聯(lián)動貫通，加快實現(xiàn)社區(qū)參與自然生態(tài)保護全過程監(jiān)管的制度化、規(guī)范化。

4.4 系統(tǒng)評價評估社區(qū)參與的成效

為有效分析社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管效果，有必要對社區(qū)參與監(jiān)管進行評價評估。建立適合社區(qū)實際的評估指標體系、評估辦法，出臺成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管評估指南，明確評估標準、評估程序?？紤]社區(qū)角色，一方面將社區(qū)作為監(jiān)管對象進行評估，評價社區(qū)是否切實做好自然生態(tài)保護，是否影響自然生態(tài)質(zhì)量。同時，社區(qū)作為監(jiān)管支撐保障，就支撐實際效果做一定的分析與評價，進而了解當前社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的效果與不足，為下一步監(jiān)管工作的開展提供支撐。

4.5 典型區(qū)社區(qū)參與試點示范

基于社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的可操作性、實效性和可持續(xù)性，可考慮以自然生態(tài)本底好、監(jiān)管成效顯著、接壤區(qū)、城區(qū)、農(nóng)村、流域社區(qū)、山區(qū)社區(qū)等為分類依據(jù)，選取典型區(qū)域開展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)參與自然生態(tài)保護監(jiān)管的長效機制研究，深入探析社區(qū)參與的有效路徑、經(jīng)典模式，做好經(jīng)驗總結與推廣，進而更好地助力社區(qū)與自然生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。