關(guān)于加快完善長江流域生態(tài)文明制度的對策建議

馮丹陽，郝海廣

(中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，要“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。黨的十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)要求、構(gòu)建思路與實(shí)施路徑提出了系統(tǒng)性安排。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)，專門要求加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)、不搞大開發(fā)”是長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的戰(zhàn)略導(dǎo)向和基本原則。深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中、五中全會和《指導(dǎo)意見》精神，加快完善生態(tài)文明制度，構(gòu)建現(xiàn)代長江保護(hù)治理體系，是當(dāng)前重大任務(wù)。

1 生態(tài)文明制度建設(shè)的基本要求

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，從實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度4 個方面，提出了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的努力方向和重點(diǎn)任務(wù)。黨的十九屆五中全會《建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的各項(xiàng)要求。

1.1 實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

《決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持人與自然和諧共生，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度體系?！吨笇?dǎo)意見》指出，要制定修訂固體廢物污染防治、長江保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)，加快排污許可管理?xiàng)l例立法進(jìn)程。《建議》強(qiáng)調(diào)全面實(shí)行排污許可制度，體現(xiàn)了環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系和企業(yè)責(zé)任體系的制度約束，給出了制度體系的實(shí)施方略。實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，將為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供支撐，是實(shí)現(xiàn)美麗中國的重要保障。

1.2 全面建立資源高效利用制度

習(xí)近平總書記指出，“在資源利用上線方面，不僅要考慮人類和當(dāng)代的需要，也要考慮大自然和后人的需要，把握好自然資源開發(fā)利用的度，不要突破自然資源承載能力”。《決定》強(qiáng)調(diào)，要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全自然資源監(jiān)管體制?！督ㄗh》進(jìn)一步提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，建立水資源剛性約束制度。這些制度體系在優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中將起到關(guān)鍵作用?！吨笇?dǎo)意見》為這些制度的建立提出了具體實(shí)施舉措，例如要健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系，積極踐行綠色生產(chǎn)方式，明確了企業(yè)主體需要落實(shí)的資源高效利用措施，為把各項(xiàng)制度要求落實(shí)到企業(yè)責(zé)任層面提供了路徑。

1.3 健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度

黨的十九大報(bào)告提出，要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！稕Q定》提出要“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護(hù)”“加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。《建議》強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化河湖長制，加強(qiáng)長江、黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，實(shí)施好長江十年禁漁。生態(tài)保護(hù)修復(fù)是落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要前提[1]，是維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全的重要任務(wù)。

1.4 嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度

《決定》提出要建立健全和落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等各項(xiàng)責(zé)任制度?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步提出要健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系和環(huán)境治理監(jiān)管體系，推動跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控，把完善各項(xiàng)制度作為環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。只有持續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建起完備的治理體系，形成高效的治理能力，不斷推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系為用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了根本遵循和有力支撐。

2 長江流域生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)展及成效

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略這一重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，在2020 年扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上又提出要把保護(hù)修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在突出位置。國家和長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市陸續(xù)出臺關(guān)于長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度政策，長江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善[2]。

2.1 長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和法治基礎(chǔ)初步建立

國家制定實(shí)施《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃(2018—2035 年)》等，明確長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)，對長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用[3-4]。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，長江經(jīng)濟(jì)帶11 個省市及青海省高級人民法院簽署《長江經(jīng)濟(jì)帶11+1 省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，突出強(qiáng)調(diào)了水環(huán)境與水資源的司法保護(hù)。《中華人民共和國長江保護(hù)法》已于2020 年12 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過，并于2021 年3 月1 日起施行。

2.2 長江水資源和岸線利用制度進(jìn)一步強(qiáng)化

為建立水資源合理配置和高效利用體系，我國確定了“水資源開發(fā)利用量”“納污總量”“用水效率”三個嚴(yán)格的控制指標(biāo)。中國科學(xué)院啟動“長江經(jīng)濟(jì)帶岸線資源調(diào)查與評估”重點(diǎn)項(xiàng)目，首次界定了長江自然岸線的類型，調(diào)查和評估了濱岸水環(huán)境與水生態(tài)狀況，完成劃定長江“三生岸線”。湖北省對省內(nèi)岸線資源高效集約利用做出了規(guī)定，實(shí)施岸線清查、岸線資源整頓、生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)行動，建立長江段和漢江沿線港口岸線資源利用的長效機(jī)制。推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會召開四年來，長江流域統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)，先后組織開展了長江入河排污口排查、長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施整治等系列行動，解決了一批“老大難”問題。

2.3 長江流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)與環(huán)境治理穩(wěn)步推進(jìn)

長江經(jīng)濟(jì)帶11 省市率先完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，形成包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、水土流失控制等6 大類、144 個片區(qū)[5]、三區(qū)十二帶為主的生態(tài)保護(hù)紅線空間格局。四川廣安華鎣山、云南撫仙湖流域、重慶長江上游生態(tài)屏障、湖北長江三峽等區(qū)域被納入國家山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，得到國家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項(xiàng)資金支持。國家將長江保護(hù)修復(fù)作為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)七大標(biāo)志性戰(zhàn)役之一，生態(tài)環(huán)境部成立了國家長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心，積極探索新技術(shù)，開展駐點(diǎn)跟蹤指導(dǎo)，為長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)提供技術(shù)支撐。長江生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，20 年來長江水質(zhì)達(dá)到最優(yōu)，連續(xù)2 年保持在Ⅱ類，優(yōu)于國家Ⅲ類的考核目標(biāo)，劣Ⅴ類國控?cái)嗝嬉褜?shí)現(xiàn)了動態(tài)清零[6-7]。2020 年1 月1 日開始實(shí)施長江十年禁漁令。

2.4 長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度基本形成

長江流域各省、市、縣、鄉(xiāng)建立了河(湖)長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”“綠盾”行動及長江流域生態(tài)問題專項(xiàng)督察整改工作取得成效。長江經(jīng)濟(jì)帶全面推行“三線一單”，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求落實(shí)到每條河流和單元上。生態(tài)環(huán)境部制定實(shí)施《長江流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警辦法(試行)》。最嚴(yán)格水資源管理制度考核、重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃考核制度日益深化，初步形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)硬約束。重慶、貴州、湖南、湖北建立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動協(xié)作機(jī)制和長江上游地區(qū)流域水庫水情信息共享平臺。貴州率先啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)。

3 長江流域生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

雖然國家和地方不斷加大長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，但生態(tài)功能退化、環(huán)境污染、岸線亂占濫用等問題依然突出，綠色發(fā)展水平不平衡性特征明顯[8]，流域管理體制機(jī)制還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制尚未建立，難以適應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，生態(tài)文明制度仍然亟待進(jìn)一步完善[9-11]。

3.1 重要生態(tài)空間被嚴(yán)重?cái)D占，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化明顯

在過去的二十年間，長江流域生態(tài)系統(tǒng)格局變化劇烈，尤其是長三角區(qū)域，近20%的生態(tài)系統(tǒng)類型發(fā)生變化，農(nóng)田、森林、草地、河湖、濕地等生態(tài)系統(tǒng)面積不同程度減少，2000—2019 年因城鎮(zhèn)擴(kuò)張年均侵占農(nóng)田、濕地和森林面積超過1000 平方千米，大致相當(dāng)于我國香港地區(qū)的面積[12]。長江流域水生態(tài)保護(hù)雖取得了一定成效，但岸線開發(fā)過程中亂占濫用、占而不用、多占少用、粗放利用等問題還普遍存在，長江生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級[13]。優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間管控單元還未完善，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制還未健全。

3.2 流域水資源保護(hù)壓力加大，資源高效利用仍待加強(qiáng)

長江流域水質(zhì)雖總體良好，但水資源保障程度、利用效率不高，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境。長江流域5 萬多座水利水電工程，如果不能保持一定的生態(tài)流量下泄，會導(dǎo)致下游生態(tài)環(huán)境惡化[14]。河湖關(guān)系受到干擾和破壞，僅剩洞庭湖、鄱陽湖等少數(shù)湖泊與長江直接相通。水生態(tài)流量和水資源監(jiān)督管理和統(tǒng)籌調(diào)度仍存在不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍待與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，負(fù)面清單管理制度仍需加強(qiáng)。

3.3 水生態(tài)監(jiān)測評價體系不完善，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)聯(lián)動協(xié)調(diào)能力不足

長江流域尚有30 多萬平方千米的水土流失面積，江河源頭區(qū)、重要水源區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的預(yù)防保護(hù)工作才剛剛起步，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成人為水土流失問題依然較嚴(yán)重[15]。生態(tài)保護(hù)和修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還不成熟，具體工作缺少指導(dǎo)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)制約，未能從源頭上系統(tǒng)制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)的整體預(yù)案和行動方案。水生態(tài)監(jiān)測評價體系還不完善，缺乏流域尺度上的整體布局，尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)測方法體系，缺乏定量評價指標(biāo)。

3.4 流域管理體制機(jī)制尚不完善，監(jiān)督執(zhí)法能力不足

長江流域管理雖然取得了一定成效，各部門之間、流域和行政區(qū)域之間、沿江11 省市上下游之間仍缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理機(jī)制。比如生態(tài)環(huán)境與自然資源兩個部門在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的工作規(guī)則尚未真正明晰，生態(tài)環(huán)保責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制難以真正落實(shí)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑還不明確，生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度還在探索之中。對損害社會公共利益，有重大風(fēng)險的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為和污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等行為，還需要進(jìn)一步健全法律法規(guī)和制度政策。

4 推進(jìn)長江流域生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)

長江流域生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)乎長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果。面對當(dāng)前長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的突出問題，應(yīng)按照黨的十九屆四中、五中全會和《指導(dǎo)意見》要求，加快完善長江流域生態(tài)文明制度，保障綠色底色和成色，保持戰(zhàn)略定力，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)長江保護(hù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4.1 以頒布實(shí)施《長江保護(hù)法》為契機(jī)推動完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制度

一方面，以《長江保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法治基礎(chǔ)。作為一部綜合性的法律，《長江保護(hù)法》以水為重點(diǎn)，統(tǒng)籌資源、環(huán)境、生態(tài)等領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)空間管控、保護(hù)修復(fù)、風(fēng)險防控等方向，以生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性作為立法的根本遵循。堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，突出長江生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的壓倒性地位，堅(jiān)決守住生態(tài)保護(hù)紅線，杜絕生態(tài)破壞行為，明確水資源開發(fā)、利用與保護(hù)之間的關(guān)系。另一方面，完善相關(guān)各項(xiàng)法規(guī)制度政策，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)保駕護(hù)航。創(chuàng)新跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理聯(lián)動機(jī)制，以淮河流域、巢湖流域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境綜合治理，加快形成區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)。

4.2 以推進(jìn)“三線一單”編制為基礎(chǔ)建立健全國土空間用途管制制度

一是以“三線一單”為基礎(chǔ)，扎實(shí)有效推進(jìn)長江流域國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。逐步構(gòu)建起“三線一單”為空間管控基礎(chǔ)的管理新框架，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，將長江上游重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等納入保護(hù)范圍，保留重要的自然生態(tài)空間。二是規(guī)范環(huán)境管理，統(tǒng)籌河道開發(fā)利用機(jī)制。綜合整治排查長江沿岸各類排污口，規(guī)范排污口管理；規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理，監(jiān)管沿線工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放；嚴(yán)格控制小水電開發(fā)，強(qiáng)化水電規(guī)劃環(huán)評，避讓重要的生態(tài)敏感區(qū)，確保珍稀物種不因水電梯級開發(fā)而消失；加強(qiáng)航運(yùn)風(fēng)險管控，實(shí)行重點(diǎn)水域全面禁捕。三是推動建立長江經(jīng)濟(jì)帶一體的規(guī)劃實(shí)施管控制度。統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)，采用一致的監(jiān)管尺度和標(biāo)準(zhǔn)，完善綜合決策、協(xié)調(diào)聯(lián)動、整合執(zhí)法、多元共治、責(zé)任追究的制度體系。

4.3 以自然資源資產(chǎn)確權(quán)管理為抓手建立推行資源高效利用制度

一是推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度。長江保護(hù)涉及水資源的合理調(diào)配、開發(fā)利用等，需從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度，關(guān)注水污染防治、水質(zhì)量改善、水生態(tài)保護(hù)、水風(fēng)險防范和水安全保障，對于長江流域沿線的水資源、礦山資源等自然資源統(tǒng)一登記在冊、確權(quán)管理。二是完善資源有償使用制度?？紤]長江流域東、中、西部的不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平、不同利益訴求，處理好流域和行政區(qū)域之間的關(guān)系，保證資源配置的公平性，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給、通過生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。三是要全面實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度。按照國家實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，進(jìn)一步完善長江流域水資源開發(fā)利用總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污的“三條紅線”指標(biāo)體系、監(jiān)督管理體系及指標(biāo)考核機(jī)制。

4.4 以統(tǒng)籌區(qū)域山水林田湖草生命共同體為主線健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度

一是以長江干流、主要支流及重點(diǎn)湖庫為突破口，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，堅(jiān)持污染防治和生態(tài)保護(hù)并重，合力推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)，對長江流域蘊(yùn)含豐富的林、草、河、湖、濕地等自然資源給予充分的生態(tài)保護(hù)。二是加強(qiáng)長江生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，確保對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提升生態(tài)環(huán)境承載能力。對長江、黃河流域重點(diǎn)水域全面禁捕，嚴(yán)禁非法采砂。開展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、航運(yùn)污染“四源同治”。著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，借鑒國外的有效經(jīng)驗(yàn)，確保長江生態(tài)功能和生物多樣性資源逐步恢復(fù)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，最終實(shí)現(xiàn)和諧、健康、清潔、優(yōu)美、安全長江的建設(shè)目標(biāo)。三是進(jìn)一步完善水生態(tài)監(jiān)測評價體系。加強(qiáng)流域尺度上的整體布局，形成統(tǒng)一的評價方法、指標(biāo)和監(jiān)測方法體系，對長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)進(jìn)行定量評價，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。

4.5 以落實(shí)生態(tài)環(huán)境價值為導(dǎo)向推進(jìn)完善生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

一是國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立健全位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)，以及中、下游開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[16]。建立符合我國國情的政府主導(dǎo)、社會參與的長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，推動生態(tài)環(huán)保扶貧。二是針對沿江岸線化工廠和采礦業(yè)密集、管理粗放的問題，強(qiáng)化全流域管理體制機(jī)制，加大對因環(huán)境污染、生態(tài)破壞導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境功能損害的賠償力度，積極開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等，由賠償人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償。搭牢生態(tài)文明體制中源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害賠償、后果嚴(yán)懲的基礎(chǔ)性制度框架。

4.6 以環(huán)境治理體系為保障建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度

一是建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組要統(tǒng)一指導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，各相關(guān)單位要各履其職，及時幫助地方克服困難、解決問題。二是落實(shí)企業(yè)責(zé)任體系。推動綠色產(chǎn)業(yè)合作，推動下游地區(qū)人才、資金、技術(shù)向中上游地區(qū)流動，實(shí)現(xiàn)動力變革、加快動力轉(zhuǎn)換。健全市場機(jī)制，規(guī)范環(huán)境治理市場行為，強(qiáng)化環(huán)境治理誠信建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律。三是完善監(jiān)管體系。嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)管，加快補(bǔ)齊環(huán)境治理體制機(jī)制短板。明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局。