新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究

韓東松 周靜

摘?要：?以國家新型城鎮(zhèn)化第二批試點中的天津市西青區(qū)中北鎮(zhèn)作為案例，對其利用接近主城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢盤活集體經營性資產，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立市民化機制的經驗進行分析和提煉。首先梳理以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內涵以及特征。第二部分總結天津中北鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化試點工作圍繞滿足本地居民和外來人口的需求進行服務供給的主要做法和成效。再提出發(fā)展過程中遇到的土地成本抬升、產業(yè)項目減少、外來人口服務支出不斷提高等問題。針對關鍵問題提出了采取多元化改造模式、轉變土地開發(fā)模式、建立現(xiàn)代化社區(qū)治理模式及建立公共服務支出轉移機制的四條發(fā)展建議。

關鍵詞：?新型城鎮(zhèn)化?以人為本?城鄉(xiāng)一體化?集體經營性資產?

一、引言??

2012年中央經濟工作會議首次正式提出新型城鎮(zhèn)化方針路線，2014年發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，標志著我國城鎮(zhèn)化從高速城鎮(zhèn)化向高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的轉變。從城鎮(zhèn)化率來看，我國城鎮(zhèn)化進程也進入了下半程。2020年末，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，進入了城鎮(zhèn)化深入發(fā)展關鍵時期。人的城鎮(zhèn)化成為我國經濟發(fā)展步入新時期的新要求，是完成全面建成小康社會目標的重要舉措，是經濟社會發(fā)展的重要抓手，是提升現(xiàn)代化治理能力的重要戰(zhàn)場。其中“以人為本、公平共享”是城鎮(zhèn)化的核心要求，從以物為本轉向以人為本，從“要地不要人”的城鎮(zhèn)化轉向促進人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化是促進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的根本途徑。

二、以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征??

（一）以人為本的新型城鎮(zhèn)化內涵??

1.新型城鎮(zhèn)化道路。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，重點是破除城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，協(xié)調城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的目的在于促進城鎮(zhèn)化方式的根本轉型，走城鄉(xiāng)互補協(xié)調、以人為本、生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化道路。

2.新型城鎮(zhèn)化內涵。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，內涵更為豐富深刻，重點體現(xiàn)在以下幾個方面：首先以人為本，人的城鎮(zhèn)化是核心。既要制定差別化的實施政策，以加快農業(yè)轉移人口市民化;另又要使在城鎮(zhèn)居住就業(yè)的人口都能享受同等的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險等城鎮(zhèn)基本公共服務，體現(xiàn)公平公正，真正提升城鎮(zhèn)居民的身份認同感和歸屬感。其次集約高效發(fā)展，綠色低碳生態(tài)友好建設。新型城鎮(zhèn)化建設中要求劃定城市開發(fā)邊界，節(jié)約利用各種能源和資源，降低建設生產能耗和污染物放，減少對自然界的干擾和破壞，提倡綠色、低碳、環(huán)保、生態(tài)的生產方式和生活方式。第三優(yōu)化布局，彰顯城鎮(zhèn)特色。新型城鎮(zhèn)化進程中要根據(jù)自身特色建設城鎮(zhèn)，要根據(jù)各區(qū)域的自然稟賦，深度挖掘文化基因，建設富有歷史文化記憶、極具地域風貌特色的個性化城鎮(zhèn)。

（二）以人為本的新型城鎮(zhèn)化特征??

1.以人為本的新型城鎮(zhèn)化首先著眼于居民的安居和樂業(yè)。以人為本的城鎮(zhèn)化首先是讓居民“住有所居”，同時擴大就業(yè)，確保城鎮(zhèn)居民收入增長與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步，并且促進就業(yè)機會均等。國外研究表明，90%的人留居城市都是為了工作。在城市無業(yè)可就，也就不可能安家。因此，以人為本的城市化必須為居民創(chuàng)造充足的就業(yè)崗位，讓每一個有勞動能力和意愿的人，都能找到滿意的工作。

2.以人為本的新型城鎮(zhèn)化必須滿足居民不同層次的服務需求。我國快速城市化進程，導致住房市場和社會經濟發(fā)展分化嚴重，人們社會生活方式分化、社會距離不斷擴大，不同人群的社會生活異化嚴重。并且居民的社會生活日趨功利化、世俗化、冷漠化。新型城鎮(zhèn)化建設必須提高城鎮(zhèn)建設的“軟實力”和“軟環(huán)境”，以建設“幸福城市”“和諧城市”為目標，為本地居民和外來人口提供滿足不同需求層次的服務，滿足不同人群的公共服務需求。因此，服務居民的生活及交往需求人為本新型城鎮(zhèn)化的重要特點。

3.以人為本的新型城鎮(zhèn)化應關注居民生活的認同感和歸屬感。新型城鎮(zhèn)化建設注重提升居民的生活品質，強化居民對居住城鎮(zhèn)的認同感和歸屬感，尤其是針對農業(yè)轉移人口而外來人口，讓他們對生活的城鎮(zhèn)增強認同感，形成歸屬感，使其不但身有所居，而且心有所屬。因此，認同感和歸屬感是新型城鎮(zhèn)化進程的重要標志，也是新型城鎮(zhèn)化的心理基礎。缺乏對身居城鎮(zhèn)的認同感和歸屬感是造成社會分異以及不平等的重要原因，擁有城市認同感和歸屬感是人的主體性地位的重要體現(xiàn)，是以人為本城市與異化城市的重要衡量標準。

三、天津中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑??

（一）中北鎮(zhèn)簡介??

中北鎮(zhèn)位于天津市西南城郊結合部，是天津市規(guī)劃的“西部新城”核心區(qū)，外環(huán)線、高鐵線將鎮(zhèn)域分為東中西三個片區(qū)，面積39.78平方公里，轄22個村和23個居委會（社區(qū)工作站）。2019年，中北鎮(zhèn)常住人口約為25萬人，其中本鎮(zhèn)戶籍人口6.54萬人，人戶分離人口（本市寄宿人口）約9萬人，外來人口約10萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達到100%，常住人口城鎮(zhèn)化率為92%。截止目前，全鎮(zhèn)共辦理居住證約4萬本，外來人口1500余人實現(xiàn)積分落戶。全鎮(zhèn)完成地區(qū)生產總值104.76億元，三次產業(yè)結構為0：43.9：56.1，一般公共預算收入完成7.66億元。經過近些年的發(fā)展，中北鎮(zhèn)基本已經納入天津市的主城區(qū)。目前發(fā)展中面臨的主要問題是如何適應空間上與主城區(qū)一體化建設和徹底完成當?shù)剞r民自身的城鎮(zhèn)化進程。中北鎮(zhèn)緊緊抓住，“加快推進農業(yè)轉移人口市民化和示范小城鎮(zhèn)建設”以及“本地農民和外來人口的居住和就業(yè)融入”具體工作推進城鎮(zhèn)化。

（二）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化目標與路徑??

新型城鎮(zhèn)化建設的重要目標就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，產城融合發(fā)展，提升居民生活品質和生活水平。城鎮(zhèn)建設的重點是促進人口充分就業(yè)以及實現(xiàn)公共服務均等化，產業(yè)發(fā)展越全面，經濟發(fā)展的支撐能力越強，就業(yè)的崗位就越多，就越能提供更多的就業(yè)機會和吸納更多的農村轉移人口。中北鎮(zhèn)結合自身靠近中心城區(qū)的獨特區(qū)位條件，通過發(fā)展服務城區(qū)產業(yè)發(fā)展，整合自身土地、自然以及市場資源條件，全面促進以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

（三）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化成效與做法??

1.盤活集體建設用地促進本地農民安居樂業(yè)。中北鎮(zhèn)作為天津市第四批宅基地換房建設示范小城鎮(zhèn)試點，重點工作之一是解決宅基地換房過程中，如何實現(xiàn)近郊區(qū)農民進城后的市民化問題。中北鎮(zhèn)開展了跨區(qū)域的集體建設用地置換，借助土地指標的“增減掛鉤”、“占補平衡”政策，鎮(zhèn)政府投資30億元與靜海、薊州區(qū)以及周邊王穩(wěn)莊進行置換，將全鎮(zhèn)域土地均調整為城市建設用地。同時，在宅基地換房之后，中北鎮(zhèn)實施了進城農民一次性轉換為職工養(yǎng)老保險的相關政策，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌。通過實施宅基地換房與集體建設用地的置換，啟動房地產開發(fā)建設，因此具有了足夠的資金改善農民居住條件。中北鎮(zhèn)先后建設完成了東馬、西馬還遷小區(qū)，累計建成280萬㎡的村民住宅和320萬㎡的商品房小區(qū)，實現(xiàn)全鎮(zhèn)21個村搬入現(xiàn)代化還遷小區(qū)。同時加快完善配套設施建設，大力實施綠化美化工程。圍繞南運河提升改造打造了運河新景區(qū)，高標準實施街景立面、景觀綠化和主要道路路口設計景觀工程，新建了城市棧道公園、運河文化廣場等一批群眾休閑健身公園和小型社區(qū)公園，人均公共綠地面積達20.3平方米，全鎮(zhèn)綠化美化率達到30%以上，提升了居民的幸福感。

2.建立了本地和外來人口統(tǒng)一的就業(yè)服務制度。一是每月召開公益性招聘會。不斷強化“中北招聘會”和樂才招聘網(wǎng)為主的就業(yè)服務體系，舉辦高端人才交流活動，全力促進外來務工人員和本地人員就業(yè)。目前登記的就業(yè)人員4000人，每人保證推薦就業(yè)3次。旺季招聘會參加人次達到1000以上，企業(yè)200多家。此外，還開展網(wǎng)絡招聘就業(yè)服務，設置24小時求職公寓，面向企業(yè)和就業(yè)人員服務。二是開展各類就業(yè)培訓服務。依托鎮(zhèn)勞服中心、成校、智達學校、天軟學院等單位機構，持續(xù)加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和職業(yè)技能培訓，根據(jù)求職人員、招聘企業(yè)的具體要求，為需求雙方提供“訂單式”崗前培訓等服務，外來務工人員達到培訓總人數(shù)的30%以上，同時，對有求職意愿的本鎮(zhèn)村民100%安排就業(yè)，有職業(yè)培訓需求的本鎮(zhèn)村民100%提供專業(yè)培訓。

3.加快推進農業(yè)轉移人口市民化，實現(xiàn)公共服務均等化。學前教育穩(wěn)步提升。按照學前教育“2+2”工程要求，加快推進公辦園、私立普惠園建設，目前已實現(xiàn)第一中心幼兒園投入使用，第二幼兒園具備使用條件，3所民辦普惠園正式運營，全鎮(zhèn)幼兒園學位達到6000余個，基本滿足外來務工人員和本地人員子女入園需求。今年完成標準化建設60個，大部分是公辦幼兒園，同時降低收費標準，每月960元，其中鎮(zhèn)里補貼480（只針對當?shù)剞r業(yè)人口）。成規(guī)模的幼兒園共14所，可容納3800多幼兒，有47個托幼點，2000個幼兒?；A教育不斷完善。規(guī)劃建設7所小學，滿足所有適齡兒童就近免試入學。持有天津市居住證，五證齊全的外來人口隨遷子女均享受同等待遇。對所有外來人員的子女學生一律免收學雜費，與本地生實行統(tǒng)一編班、同班授課、統(tǒng)一管理，享受與本地生相同數(shù)額的政府財政補貼。統(tǒng)一享受兩免一補，統(tǒng)一標準撥發(fā)經費。

4.用活政府和集體經營性資產，促進產城融合發(fā)展。首先，集體經濟組織通過股權確立保障農民在集體經營性資產中獲得長期收益的制度。堅持規(guī)劃引領，不斷完善開發(fā)區(qū)城市功能，服務現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)，提供服務設施配套，促進產城融合發(fā)展。依托中北鎮(zhèn)政府通過招商局持有的120萬平方米物業(yè)和集體經濟組織持有的140萬平方米物業(yè)。積極導入綜合菜市場、大型超市、休閑娛樂場所等新業(yè)態(tài)，完善了“吃、住、行、游、購、娛”一體化的綜合配套，打造了“15分鐘便民生活圈”;建成了滿足7000名職工住宿需求的藍領公寓，居住2100名的高級人才公寓項目，確實保障了外來務工人員的居住需要、生活需要、以及交往需求。同時，西青市民中心（北區(qū)）落戶中北鎮(zhèn)，電力、社保等25個單位和部門集中進駐中北社會事務服務中心，企業(yè)群眾辦事更加方便高效。隨著城市功能不斷完善，快手、愛奇藝、搜狐暢游、網(wǎng)易等相關互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛入駐，產城融合不斷深化。

（四）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題??

1.拆遷成本上升增加了全域集體建設用地改造的難度。中北鎮(zhèn)西部片區(qū)拆遷成本2015年為60元/平方米，2019年是95元/平方米，每平方米上升了35元，同比增長58%。2019年拆遷面積為27263平米，共增加拆遷費95萬元。

2.村辦園區(qū)騰退致使村集體經營性收入下降明顯。大稍直口村園區(qū)整頓以來，導致2017年因廠房無法租賃或不能使用而減少的收入為144萬元，2019年減少租賃收入220萬元，預計2020年園區(qū)拆遷，共減少租賃收入約1200萬元。由于租賃減少，直接造成2020年村民人均減少收入7900元。若將拆遷補償計算在內，清退成本還將進一步提高。

3.商業(yè)地價溢價提升土地出讓價格。運河水街項目用地拍出市中心河西區(qū)的商業(yè)地價，每畝約400萬元，容積率1.8折合樓面價約3500元/平方米，由于緊鄰運河，區(qū)位條件優(yōu)越和環(huán)境品質較高，將片區(qū)整體土地初始出讓價格提高了200萬元/畝，導致周邊公共服務施設用地出讓出現(xiàn)困難，同時提升了產業(yè)投資入駐中北鎮(zhèn)的成本。

4.外來人口大量涌入增加財政公共服務支出。隨著房地產的開發(fā)、捷威動力等汽車配套產業(yè)引入以及宜家、永旺等商業(yè)綜合體的開業(yè)，引入了大量的外來人口。公共服務支出以教育設施為例，由于適齡兒童的增加，出現(xiàn)了學前教育服務設施的不足的問題，隨著學齡兒童年齡的增長，未來義務教育等學位緊張等問題也將現(xiàn)顯出來。同時，教師人員編制還是按照戶籍人口來配比，因此公共服務人員編制缺乏問題較為突出。此外，基礎設施維護費用較高，未來財政支出負擔較重。2019年一般預算內公共財政支出約6億元，其中民生保障類支出占到總支出的90%。

四、結論與建議??

（一）鼓勵采取多元化的改造方式??

改變政府主導的大拆大建改造模式，激發(fā)農民自發(fā)建設的積極性。對改造困難，農民改造積極性較高的區(qū)域可以嘗試“政府引導、專業(yè)機構設計、農民自發(fā)實施”的改造建設模式。同時，政府做好改造片區(qū)的基礎設施和服務配套設施，促進農民就地城鎮(zhèn)化。

（二）加快轉變土地開發(fā)方式??

允許農村集體經濟組織與城市企業(yè)合作。在符合規(guī)劃的前提下，促進集體經營性建設用地同權同價入市，開發(fā)保障性租賃房，或聯(lián)合成立新型集體經營主體，進行產業(yè)項目開發(fā)。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增加集體的長期收益。同時，在規(guī)劃中更多地考慮街區(qū)經濟，進行住房和經營房屋的再利用，增加社區(qū)級的商業(yè)服務業(yè)配套設施，為不同人群提供個性化的服務。關注服務業(yè)發(fā)展的用房以及出租住房的功能，轉變單一的高樓大廈空間建設模式。

（三）加快建立現(xiàn)代化社區(qū)治理和市民化模式??

探索村集體經濟組織向社區(qū)自治組織轉變和過渡的試驗。確保集體經濟組織維持原有經濟組織關系，將原來的社會治理模式平穩(wěn)讓渡到社區(qū)管理。加大對外來人口市民化的支持力度，逐步完成農業(yè)轉移人口市民化過程。加快外來人口積分制落戶的進程。

（四）利用人口數(shù)據(jù)庫建立公共服務支出轉移機制??

在加快推進人口數(shù)據(jù)庫建設的同時，根據(jù)本鎮(zhèn)戶籍人口、本市非本鎮(zhèn)戶籍人口、外來務工人員數(shù)量、結構以及經濟發(fā)展實際情況，逐步理順事權關系，推進權責統(tǒng)一，綜合考慮按現(xiàn)有人口規(guī)模調整財政支出、用地指標、教師編制、行政編制、執(zhí)法力量等比例。

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（韓東松、周靜，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）