新形勢下政府購買社會審計服務(wù)管理研究
——基于L區(qū)審計局固定資產(chǎn)投資審計的實(shí)踐與思考

□ 文| 蔡文霄

目前我國審計機(jī)關(guān)僅有9萬余名審計人員，而用財政資金的單位多達(dá)300萬個，自2008年以來僅有57家中央企業(yè)被審計機(jī)關(guān)審計，而94家中央部委所屬企業(yè)與境外國有資產(chǎn)從未被審計，我國政府審計力量匱乏與審計任務(wù)日益繁重的矛盾日益突出。為實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，消滅監(jiān)督盲區(qū)，政府審計機(jī)關(guān)開始借助購買社會審計力量推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率。

L區(qū)政府投資項目外聘審計服務(wù)管理實(shí)踐

隨著對社會審計參與政府投資項目進(jìn)行的不斷探索與總結(jié)，L區(qū)審計局目前已形成一套較完整的外聘社會審計服務(wù)質(zhì)量控制體系。以下筆者以某竣工結(jié)（決）算審計項目為例。

審計任務(wù)分配

L區(qū)審計局根據(jù)送審金額的大小，嚴(yán)格按照政府采購法以及項目復(fù)雜程度和專業(yè)特點(diǎn)隨機(jī)抽取，重大且應(yīng)急送審項目還需局黨組會議集體研究通過；政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大應(yīng)急結(jié)（決）項目，為盡快啟動項目審計，局法規(guī)與審理科根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的人員配置、執(zhí)業(yè)水平和業(yè)內(nèi)評價，提交局黨組會議集體研究分配任務(wù)；全過程跟蹤審計的重大項目，采取發(fā)布《競爭性談判公告》、中介機(jī)構(gòu)投標(biāo)、局評標(biāo)委員會評標(biāo)等方式公開、擇優(yōu)選取。

審前指導(dǎo)

實(shí)行組長負(fù)責(zé)制。中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)取任務(wù)后，L區(qū)審計局任命國家審計人員為項目組長，與中介機(jī)構(gòu)共同組成項目審計組。該組長的職責(zé)是協(xié)調(diào)建施雙方相關(guān)事宜、指導(dǎo)并監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)審計過程和復(fù)核、抽查中介機(jī)構(gòu)審計結(jié)果。

審前會議培訓(xùn)。因社會審計跟國家審計在程序上有差別，一般在項目審計前，由審計組長召開審前指導(dǎo)會，就審計的工作流程、審計重點(diǎn)、匯報機(jī)制、工作紀(jì)律等內(nèi)容向組員作簡要培訓(xùn)。

審中監(jiān)督

審計組成員對資料熟悉后，由審計組長組織建設(shè)、施工、監(jiān)理、協(xié)審中介和局紀(jì)檢組等相關(guān)人員共同現(xiàn)場收方，對現(xiàn)場事項簽字確認(rèn)。同時，要求協(xié)審中介機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場收方記錄計算工程量及工程價款后，須在L區(qū)審計局辦公地點(diǎn)與項目建設(shè)單位、施工單位對其進(jìn)行核對和意見交換，審計全過程必須在審計組長指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行。

審后復(fù)核

1.另聘中介交叉復(fù)核。另聘中介交叉復(fù)核，即重新抽取社會中介機(jī)構(gòu)對之前參與項目審計的社會中介已出具的審核結(jié)果進(jìn)行再把關(guān)、再復(fù)核。當(dāng)協(xié)審中介提交初審結(jié)果后，由L區(qū)審計局抽取其他社會中介對初審結(jié)果進(jìn)行交叉復(fù)核，受托交叉復(fù)核中介須在10個工作日內(nèi)完成項目竣工結(jié)（決）算交叉復(fù)核審計工作，并提交交叉復(fù)核結(jié)果報告。

2.L區(qū)審計局內(nèi)部復(fù)審。L區(qū)審計局根據(jù)送審金額分為限額以上和限額以下審計結(jié)果復(fù)審。

結(jié)算額200萬以下項目。建設(shè)單位向L區(qū)審計局報送審計計劃，L區(qū)審計局在政府投資建設(shè)項目審計庫中選定中介審核機(jī)構(gòu)，受托中介機(jī)構(gòu)將審核報告和項目建設(shè)單位對審計結(jié)果的確認(rèn)函報送投資中心備案，L區(qū)審計局每年根據(jù)項目實(shí)際情況，按30%的抽查比例對中介機(jī)構(gòu)單獨(dú)實(shí)施審計的項目進(jìn)行復(fù)審。

結(jié)算額200萬及以上項目。針對中介機(jī)構(gòu)初核結(jié)果，L區(qū)審計局以“另聘中介機(jī)構(gòu)交叉復(fù)核——審計組長復(fù)核——審計局復(fù)審”模式逐級控制質(zhì)量風(fēng)險。具體內(nèi)容詳見表1：

表1 審計局項目復(fù)審內(nèi)容表

對L區(qū)政府投資項目外聘審計服務(wù)管理實(shí)踐分析

實(shí)踐中的亮點(diǎn)

通過以上對L區(qū)審計局外聘審計服務(wù)質(zhì)量的具體舉措分析，L區(qū)審計局目前已形成了一整套審計風(fēng)險低、審計質(zhì)量高、可操作強(qiáng)并且能夠推廣的控制與管理外聘審計服務(wù)質(zhì)量的審計模式。新形勢下，該套實(shí)踐模式將審計相關(guān)風(fēng)險“禁錮”在制度中，這對我國其他地方審計機(jī)關(guān)開展此項工作有借鑒之處。

1.固定全過程控制風(fēng)險。目前，L區(qū)審計局對購買審計服務(wù)形成了包括“依法采購、合同約束、任務(wù)分配、質(zhì)量復(fù)核”等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程制度化管理模式，積極踐行了“當(dāng)好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”發(fā)展思路。通過制度形成的固定控制模式，全過程對社會中介在開展審計工作中的每一個環(huán)節(jié)予以監(jiān)督和管理，利用“制度”的力量，引導(dǎo)社會中介投身政府審計工作，對抵御潛在風(fēng)險，預(yù)防即將發(fā)生的苗頭性問題充分發(fā)揮了審計的免疫作用。

2.政府審計的主導(dǎo)性。通過外聘社會中介參與政府投資項目審計，在緩解國家審計機(jī)關(guān)工作人員稀缺、專業(yè)技術(shù)能力薄弱的困境上發(fā)揮了重要作用，但是過度依賴社會審計也會增加社會中介消極怠工、相互串謀等審計風(fēng)險。鑒于此，L區(qū)審計局建立一系列質(zhì)量控制制度，對審計人員素質(zhì)以及審計業(yè)務(wù)過程嚴(yán)格要求，始終堅持國家審計人員在審計組中占主導(dǎo)地位。包括：堅持對外聘中介機(jī)構(gòu)人員的審前指導(dǎo)，告知其開展政府審計所應(yīng)遵循的相關(guān)規(guī)定和流程順序；堅持對中介機(jī)構(gòu)審計過程的監(jiān)督，派專人全過程跟進(jìn)工作開展情況；國家審計人員對最后的審計結(jié)果進(jìn)行復(fù)核把關(guān)。

3.對審計質(zhì)量復(fù)核的重視。分級質(zhì)量控制是審計機(jī)關(guān)控制審計質(zhì)量的重要手段之一，L區(qū)審計局根據(jù)“誰審計，誰負(fù)責(zé)”的理念，積極踐行“三級復(fù)核”制度，對審計質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，從制度上落實(shí)責(zé)任，從制度上管理項目，確保審計質(zhì)量過關(guān)。

實(shí)踐中的不足

1.復(fù)核方面的質(zhì)量問題。在審計實(shí)踐中，項目初審由采購庫內(nèi)的社會中介完成，另聘采購庫內(nèi)社會中介進(jìn)行交叉復(fù)核，而項目的審核任務(wù)也是在庫內(nèi)的中介中隨機(jī)產(chǎn)生，由于審核任務(wù)是隨機(jī)性的，時間長了，難免會發(fā)生協(xié)審單位相互交換初審、交叉復(fù)核職能的情況，長此以往可能會導(dǎo)致協(xié)審單位相互之間“放水”。另外，200萬以下項目完全委托審計中介初審，另聘審計中介交叉復(fù)審，審計局僅按一定比例抽查復(fù)核，審計局按年度單體工程計算，結(jié)算項目平均每年有上百個，眾多經(jīng)社會中介交叉復(fù)審的項目積壓在審計機(jī)關(guān)待復(fù)核，而審計機(jī)關(guān)從事價款結(jié)算的復(fù)核人員僅僅是個位數(shù)，由于精力有限，長此以往，易于導(dǎo)致抽查復(fù)審及三級復(fù)核流于形式。

2.協(xié)審單位管理不善的問題。審計機(jī)關(guān)作為購買社會審計服務(wù)的主體，僅能依據(jù)契約關(guān)系，在單個的審計項目中去促進(jìn)協(xié)審單位和協(xié)審人員履職，有時難免牽強(qiáng)。此外，在審計任務(wù)分配或者審計開始前，缺乏對審計中介或?qū)徲嬋藛T與被審項目之間關(guān)聯(lián)性審查，包括協(xié)審中介及人員是否與被審計單位及被審項目所涉及的設(shè)計、施工、財評、檢測等單位有直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這不免增加了協(xié)審人員漏報、瞞報問題的風(fēng)險。最后，審計任務(wù)完成后缺乏對協(xié)審人員專業(yè)水平、溝通能力、工作積極性、工作成績、廉潔自律等方面的綜合評價，未對中介人員建庫并進(jìn)行信息化管理，增加了未實(shí)施審計項目的不確定風(fēng)險。

借鑒L區(qū)審計實(shí)踐對我國政府購買社會審計服務(wù)管理的政策建議

建立健全政府購買社會審計服務(wù)相關(guān)制度

政府購買社會審計服務(wù)的主體是國家審計機(jī)關(guān)，最終消費(fèi)方是公眾，所以從本質(zhì)上說還是購買公共服務(wù)?，F(xiàn)階段審計機(jī)關(guān)購買社會審計服務(wù)所遵循的法律是《政府采購法》，法律條文將政府采購自身需要的所有服務(wù)包含在內(nèi)，由于政府采購服務(wù)的類型與領(lǐng)域較為廣泛，無法詳盡規(guī)范采購的各個環(huán)節(jié)，只能從原則性作一般性規(guī)定。自2015年《政府采購法實(shí)施條例》出臺以來，各省市就政府采購服務(wù)的實(shí)施意見與采購目錄進(jìn)行了積極探索，由于政府審計的特殊性，還需審計署與地方政府在不斷實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，制定更具針對性與適用性的規(guī)章制度，市、州政府要結(jié)合實(shí)際，對本地政府審計購買社會審計服務(wù)所涉及的內(nèi)容對象、服務(wù)條件、權(quán)利義務(wù)、方式程序、法律責(zé)任、合同管理等各個方面逐一細(xì)化，為政府審計購買社會審計服務(wù)提供制度支撐。

利用信息化手段監(jiān)督社會審計服務(wù)全過程

審計機(jī)關(guān)購買社會審計服務(wù)，與社會中介簽訂委托審計合同，雖然審計主體是社會中介，但兩者并未因簽訂合同而將審計責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到社會中介及人員，實(shí)際上審計項目的最終責(zé)任主體還是審計機(jī)關(guān)，出現(xiàn)問題審計機(jī)關(guān)要負(fù)主要責(zé)任，因此審計機(jī)關(guān)應(yīng)建立一套行之有效的對社會中介及人員實(shí)現(xiàn)審計服務(wù)質(zhì)量控制的考評體系。

創(chuàng)新應(yīng)用專業(yè)人才模塊化審計

新形式下，審計全覆蓋需要專業(yè)復(fù)合型人才，因體制機(jī)制問題，準(zhǔn)入的國家審計人員專業(yè)單一、良莠不齊。因此，可以合理利用審計資源，在機(jī)關(guān)內(nèi)部重組審計人員，構(gòu)建人才模塊制度，即分模塊培養(yǎng)，合全力審計。具體做法為：

分模塊培養(yǎng)，即對不同專業(yè)類別的審計人員按專業(yè)培養(yǎng)專業(yè)能力最優(yōu)，其他能力輔助的審計組，如對投資部門的審計人員重點(diǎn)培養(yǎng)工程造價、工程財務(wù)等方面知識技能，達(dá)到最優(yōu)，而對計算機(jī)能力只需要求基本操作能力即可。而對計算機(jī)部門的審計人員，其在計算機(jī)審計方面能力最優(yōu)，要求能夠利用大數(shù)據(jù)審計處理審計過程中數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化、儲存、管理等問題，而對工程造價、資源環(huán)境審計等專業(yè)知識方面只需達(dá)到基本水平即可。

合全力審計，即在審計全覆蓋背景下，如遇國家政策措施落實(shí)跟蹤審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等涉及領(lǐng)域廣泛、過程復(fù)雜的項目審計時，只需調(diào)集各部門的專業(yè)人才，各方協(xié)調(diào)配合、揚(yáng)長避短，便可迅速組成審計人員最優(yōu)的審計組，為提高審計質(zhì)量和審計時效提供保障。