上海大型居住社區(qū)土地儲(chǔ)備工作探討

蒙 涯

（上海市土地儲(chǔ)備中心，上海 200336）

2008年底，以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》的下發(fā)為標(biāo)志，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程的重要戰(zhàn)略部署。加快保障性安居工程建設(shè)，是上海市貫徹落實(shí)中央保障性住房建設(shè)的重要舉措，是建立健全上?！胺謱哟?、多渠道、成系統(tǒng)”的住房保障體系[1]的重要內(nèi)容。

2009年以來(lái)，上海市積極開(kāi)展保障性住房建設(shè)，依托于郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)的大型居住社區(qū)是保障性住房建設(shè)的主要載體。大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址結(jié)合了上海市上一輪城市總體規(guī)劃提出的“1966”城鎮(zhèn)體系[2]，以“聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合、便于啟動(dòng)”的規(guī)劃原則，以期構(gòu)建與上?，F(xiàn)代化大都市發(fā)展相適應(yīng)的住房總體格局，推進(jìn)郊區(qū)城市化和中心城區(qū)舊區(qū)改造進(jìn)程。

大型居住社區(qū)建設(shè)已十年有余，在逐步解決社會(huì)中低收入群體住房問(wèn)題的同時(shí)，大型居住社區(qū)自身建設(shè)仍存在著不少問(wèn)題。大型居住社區(qū)的未來(lái)建設(shè)應(yīng)突出社會(huì)和諧和以人為本的理念，借鑒優(yōu)秀案例經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”總規(guī)）發(fā)展目標(biāo)，在加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化人居環(huán)境和高質(zhì)量土地儲(chǔ)備[3]等方面不斷進(jìn)行探索。

1 上海保障性住房社區(qū)建設(shè)及土地儲(chǔ)備模式回顧

早在2003年和2005年，上海就已經(jīng)開(kāi)始了保障性住房社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，在政策文本中被稱為“原選址基地”。主要包括寶山顧村、嘉定江橋、青浦華新、閔行浦江和君蓮、浦東三林、曹路北和原南匯的周康航等，規(guī)劃總用地面積約19 km2，規(guī)劃住宅用地基本為保障性住房。根據(jù)2005年出臺(tái)的《上海市配套商品房和中低價(jià)普通商品房管理試行辦法》，該輪基地內(nèi)的住宅主要用于被拆遷居民和中低收入家庭申請(qǐng)購(gòu)買或租賃配套商品房和中低價(jià)普通商品房。該階段的基地土地儲(chǔ)備主要由上海地產(chǎn)集團(tuán)等地方國(guó)企作為實(shí)施主體，主要用于閘北區(qū)北廣場(chǎng)、楊浦區(qū)平?jīng)鑫鲏K的舊區(qū)改造項(xiàng)目的動(dòng)遷安置，是突破中心城區(qū)成片舊改工作“難度大、費(fèi)用少”瓶頸做出的全新嘗試。通過(guò)地方國(guó)企負(fù)責(zé)實(shí)施的方式進(jìn)行保障房基地建設(shè)和舊區(qū)改造，不僅改善了城市面貌，解決民生困難，而且對(duì)當(dāng)時(shí)的上海房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定的優(yōu)化作用。但在這一時(shí)期，由于市、區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、城投公司等均可參與土地儲(chǔ)備，各自為政的現(xiàn)象比較突出，土地儲(chǔ)備模式較為粗放，出現(xiàn)供地?zé)o序、總量失控的情況。2006年受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)影響，導(dǎo)致近半數(shù)的已建配套商品房轉(zhuǎn)化為普通商品房，基地建設(shè)曾經(jīng)一度停滯。

在總結(jié)了以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，面對(duì)當(dāng)時(shí)商品房市場(chǎng)持續(xù)快速發(fā)展而住房保障體系建設(shè)薄弱的現(xiàn)實(shí)，上海準(zhǔn)備實(shí)施新一輪以“大基地建設(shè)”保障性住房計(jì)劃工作。2009年初，市政府充分肯定上海地產(chǎn)集團(tuán)等大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)國(guó)企在融資能力、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，提出了“大企業(yè)集團(tuán)對(duì)口建設(shè)大型保障性住房基地”的新思路。由地產(chǎn)、綠地、城建、城投、建工等五大集團(tuán)對(duì)口建設(shè)嘉定云翔、江橋拓展、青浦諸光路、松江泗涇北、閔行魯匯、淡家港、浦東周康航拓展、曹路南等8個(gè)基地（在政策文本中被稱為“第一批大型居住社區(qū)”），建設(shè)用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2。該階段的基地提供了包括征收安置房和共有產(chǎn)權(quán)房的大量保障性住房，是初步構(gòu)建上海市住房保障體系的主要力量，同時(shí)由于發(fā)揮了地方國(guó)企在土地儲(chǔ)備和前期開(kāi)發(fā)的效率優(yōu)勢(shì)，使得大量市屬保障房得以在必要時(shí)間投入住房市場(chǎng)，有助于穩(wěn)定和調(diào)節(jié)上海住房市場(chǎng)，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度。

2009年下半年，市政府在肯定“大型居住社區(qū)”這一建設(shè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出由“大基地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笊鐓^(qū)”，且在規(guī)劃上更為突出城市社區(qū)的整體發(fā)展理念[4]。共確定浦東惠南民樂(lè)、奉賢南橋等23個(gè)大型居住社區(qū)，涉及9個(gè)區(qū)（稱為“第二批大型居住社區(qū)”），建設(shè)用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2。這一批大型居住社區(qū)采用“以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手”的聯(lián)合儲(chǔ)備模式，土地儲(chǔ)備由區(qū)負(fù)責(zé)，資金投入由市區(qū)共擔(dān)。規(guī)劃住宅用地可用于：基地范圍內(nèi)的農(nóng)民回遷房、市重大工程和舊改項(xiàng)目的征收安置房、可供中低收入居民申請(qǐng)的共有產(chǎn)權(quán)房和普通商品房。土地儲(chǔ)備方面，該批次的大型居住社區(qū)重點(diǎn)考慮資金平衡，不僅在儲(chǔ)備成本投入上與區(qū)共擔(dān)，在土地收益上也規(guī)劃了約25%的商品房用于平衡成本，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。但由于該批次大型居住社區(qū)體量大、位置遠(yuǎn)、保障房比重大等特點(diǎn)，需要大量依賴于區(qū)級(jí)政府的各方面力量，尤其依賴于遠(yuǎn)郊新城的發(fā)展，對(duì)未來(lái)的社區(qū)運(yùn)行和治理提出了大的挑戰(zhàn)。

隨著上海市保障性住房由動(dòng)遷安置房為主向廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房、征收安置房的“四位一體”的轉(zhuǎn)變，保障性住房社區(qū)的土地儲(chǔ)備模式也由原來(lái)的地方國(guó)企建設(shè)配套商品房基地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿?guó)企實(shí)施收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)的大基地，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)槭袇^(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備的大社區(qū)，土地儲(chǔ)備模式逐漸規(guī)范，資金來(lái)源也將企業(yè)融資平臺(tái)規(guī)范為財(cái)政資金支出，為土地供應(yīng)提供了保障。

2 大型居住社區(qū)土地儲(chǔ)備及建設(shè)現(xiàn)狀

2009年初，上海啟動(dòng)第一批大型居住社區(qū)共8個(gè)基地，分布于6個(gè)郊區(qū)，建設(shè)用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2，以“大集團(tuán)對(duì)口大基地”的模式實(shí)施土地儲(chǔ)備。2009年下半年，第二批大型居住社區(qū)選址23個(gè)基地，涉及9個(gè)郊區(qū)，建設(shè)用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2[4]，以“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手”的模式實(shí)施土地儲(chǔ)備（圖1）。本文將主要對(duì)由上海市土地儲(chǔ)備中心與各區(qū)土地儲(chǔ)備中心實(shí)施聯(lián)合儲(chǔ)備的第二批大型居住社區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)分析和討論。

按照“全面鎖定、先儲(chǔ)后建、合理配比、適時(shí)投放”的原則，第二批大型居住社區(qū)目前已啟動(dòng)16個(gè)基地的土地儲(chǔ)備工作，社區(qū)建設(shè)也初具規(guī)模。通過(guò)有關(guān)政策的引導(dǎo)，大型居住社區(qū)保障性住房建設(shè)成效顯著，尤其是保障了市重大工程和舊區(qū)改造項(xiàng)目的安置補(bǔ)償，同時(shí)疏解中心城區(qū)人口，改善老舊小區(qū)的居住環(huán)境，釋放優(yōu)質(zhì)土地資源，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)。而另一方面，由于規(guī)模大、保障房占比高、位置偏遠(yuǎn)等自身特點(diǎn)，在大型居住社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中也面臨各種困難和問(wèn)題。

圖1 上海市大型居住社區(qū)分布圖Fig.1 The layout of large-scale residential communities in Shanghai

2.1 新城發(fā)展緩慢，人口導(dǎo)入質(zhì)量不高

除閔行、松江、寶山等少數(shù)近郊地區(qū)發(fā)展較快以外，其它郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)發(fā)展滯后，人口集聚度有限，就業(yè)空間不足。大型居住社區(qū)是定位于新上海人初次置業(yè)、老上海人改善居住的地方，受制于新城、新市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，實(shí)際入住人口以老齡人口、外來(lái)租戶、低收入人群為主，人口結(jié)構(gòu)同質(zhì)化較高[5]，社區(qū)活力不足。

2.2 公共交通出行困難，配套建設(shè)普遍滯后

由于新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，大型居住社區(qū)居民的就業(yè)地點(diǎn)仍較多在市區(qū)，軌交出行比例近50%，出行方向以上海市區(qū)方向?yàn)橹?，平均單次出行耗時(shí)62分鐘[6]，公共交通配套設(shè)施建設(shè)難以滿足居民出行需求。早期保障性住房建設(shè)任務(wù)較大，優(yōu)先啟動(dòng)保障房地塊的收儲(chǔ)和供應(yīng)，房屋交付后卻缺乏公交站點(diǎn)、社區(qū)商業(yè)等生活服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致居民難以實(shí)際入住，空置率較高。而另一方面，受資金、土地指標(biāo)、招商等條件制約，公建配套設(shè)施建設(shè)進(jìn)度較慢，建設(shè)時(shí)序與實(shí)際需求不匹配。

2.3 政策約束收緊，土地供應(yīng)周期延長(zhǎng)，資金壓力增大

近幾年出臺(tái)的各項(xiàng)政策，包括水系平衡[7]、土壤污染調(diào)查[8]、建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)范資金籌措方式[9]等，使得土地儲(chǔ)備─供應(yīng)周期延長(zhǎng)，財(cái)政資金回籠變慢，資金壓力增大。另一方面，由于舊區(qū)改造的居民補(bǔ)償由早期的實(shí)物安置為主，如今轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿虐仓脼橹?，?duì)征收安置房（即動(dòng)遷安置房）的需求逐年減少。綜合兩方面原因，大型居住社區(qū)的住宅用地供應(yīng)速度逐漸放緩。

受多方面因素影響，第二批大型居住社區(qū)土地供應(yīng)量逐年減少（圖2）。特別自2017年來(lái)，隨著市屬保障性用房土地供應(yīng)量的減少，轉(zhuǎn)向?qū)貎?nèi)部配套建設(shè)的關(guān)注，有助于實(shí)現(xiàn)大型居住社區(qū)的環(huán)境改善和整體提升。

圖2 第二批大型居住社區(qū)土地供應(yīng)面積（2010-2019）Fig.2 The graph of large-scale residential communities (the second batch)land supply area (2010-2019)

3 新加坡保障性住房社區(qū)的土地儲(chǔ)備模式及其借鑒意義

新加坡保障性住房建設(shè)一直是世界各國(guó)學(xué)習(xí)對(duì)象，特別是與我國(guó)相似的國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主、政府力量較大、初期經(jīng)濟(jì)弱小等特征，一般認(rèn)為，我國(guó)住房公積金制度是學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗(yàn)[10]。上海所處階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度較高、土地資源稀少等特點(diǎn)，與新加坡十分相似，其保障性住房社區(qū)建設(shè)模式具有一定借鑒意義。

在不同的歷史時(shí)期，新加坡政府曾推出過(guò)不同的保障性住房發(fā)展政策[11]。在1960年代住宅嚴(yán)重短缺時(shí)期，推出為中低收入人群提供的廉租房；在初步解決房屋荒后，1964年開(kāi)始推行“居者有其屋”計(jì)劃，提供保障性住房售賣，并關(guān)注配套設(shè)施情況；到20世紀(jì)80年代后，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社區(qū)營(yíng)造、新市鎮(zhèn)建設(shè)和城市更新等方面，有效改善了社區(qū)生活環(huán)境，培養(yǎng)了居民對(duì)社區(qū)鄰里的歸屬感，增加了社區(qū)活力。

新加坡的保障性住房社區(qū)建設(shè)以榜鵝新城（Punggol）為例，始建于1996年，位于新加坡東北沿海地區(qū)，曾是相對(duì)偏遠(yuǎn)的地段。榜鵝新城規(guī)劃總面積9.57 km2，其中住宅面積3.74 km2，占總面積的30%，早期以養(yǎng)殖種植業(yè)為主。榜鵝新城在開(kāi)發(fā)時(shí)序上有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是軌道交通先行[12]。早期為了將中央城區(qū)的商業(yè)與服務(wù)功能疏解到新城，以TOD的規(guī)劃理念，解決居住與交通的矛盾，1991年大力構(gòu)建全國(guó)MRT地鐵系統(tǒng)，2011年在偏遠(yuǎn)的新城MRT站點(diǎn)附近設(shè)置接駁公交站點(diǎn)、小汽車換乘停車場(chǎng)以及2條LRT輕軌環(huán)線[13]。二是土地綜合開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)TOD區(qū)域職住平衡。為了滿足人口就業(yè)，專門(mén)規(guī)劃了榜鵝智能數(shù)碼園，占地面積50公頃，預(yù)計(jì)可新增就業(yè)崗位2.8萬(wàn)個(gè)，進(jìn)一步吸引前來(lái)定居的居民。

結(jié)合以上發(fā)展特點(diǎn)，可從以下兩方面進(jìn)行借鑒：一是，從保障性住房政策發(fā)展來(lái)看，其供應(yīng)政策變遷依次為：面向中低收入人群的房屋租賃→面向中低收入人群的房屋售賣→面向80%人口的房屋售賣，受眾面的逐步擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)了廣大市民的住有所居。上?？山梃b新加坡公共政策的及時(shí)響應(yīng)和調(diào)整機(jī)制，分階段、有重點(diǎn)地逐步放寬市屬保障房申請(qǐng)條件，使大型居住社區(qū)內(nèi)的保障房房源更快更準(zhǔn)確地被市場(chǎng)所消化，更好地發(fā)揮其社會(huì)保障效益。同時(shí)，在制定保障房申購(gòu)和流通機(jī)制時(shí)，考慮建立健康的保障房交易市場(chǎng)，既杜絕投機(jī)行為，又能讓申請(qǐng)者根據(jù)自身情況合理退出，將資源轉(zhuǎn)讓給其他有需求的居民。

二是，從保障性住房社區(qū)儲(chǔ)備和建設(shè)時(shí)序來(lái)看，針對(duì)上海大型居住社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、基礎(chǔ)配套設(shè)施薄弱的特點(diǎn)，軌道交通站點(diǎn)先行落地的模式有利于加強(qiáng)遠(yuǎn)郊社區(qū)與中心城區(qū)的聯(lián)系，滿足上海大型居住社區(qū)建設(shè)初期導(dǎo)入人口的就業(yè)問(wèn)題；土地綜合開(kāi)發(fā)利用模式則可從源頭上解決大型居住社區(qū)職住平衡問(wèn)題。落實(shí)到土地儲(chǔ)備工作上，建議對(duì)大型居住社區(qū)實(shí)施整體儲(chǔ)備，供地時(shí)序以“配套先行”或“同步建設(shè)”模式，滿足導(dǎo)入人口的基本生活需求。

4 上海大型居住社區(qū)土地儲(chǔ)備的優(yōu)化策略探討

截至2020年上半年，第二批大型居住社區(qū)23個(gè)基地已啟動(dòng)16個(gè)，剩余7個(gè)基地（閔行梅隴、浦東川沙、滬通鐵路惠南站、臨港南匯城、青浦新城四站、松江葉榭、金山北站）和2個(gè)二期基地（黃渡二期、亭林二期），規(guī)劃建設(shè)用地約25 km2。結(jié)合“上海2035”總規(guī)，借鑒新加坡保障性住房社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正在儲(chǔ)備過(guò)程中和未啟動(dòng)儲(chǔ)備的基地進(jìn)行優(yōu)化策略探討。

4.1 在全市層面，科學(xué)確定住房總量，優(yōu)化上海保障性住房空間布局

根據(jù)“上海2035”總規(guī)以2500萬(wàn)人的規(guī)模作為2035年常住人口調(diào)控目標(biāo)，全市城鎮(zhèn)住宅用地面積應(yīng)控制在600-700 km2為宜，適度控制上海規(guī)劃住宅用地總量，除已規(guī)劃基地外，不宜再新選址大型居住社區(qū)。結(jié)合《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化上海保障性住房空間布局結(jié)構(gòu)，一方面堅(jiān)持集中建設(shè)和分散配建相結(jié)合的保障性住房建設(shè)方式，適當(dāng)增加新建住宅中保障房的配建比重；另一方面完善大型居住社區(qū)配套，降低住房空置率。同時(shí)豐富大型居住社區(qū)的保障房類型，根據(jù)不同人群的需求，可嘗試在未啟動(dòng)和部分已啟動(dòng)基地提供養(yǎng)老住宅、人才公寓、社會(huì)租賃房等多樣化的保障性住房，打造具有社區(qū)活力的大型居住社區(qū)。

4.2 在大型居住社區(qū)層面，應(yīng)確保充足的后備土地資源，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，完善政策支持體系

根據(jù)“上海2035”總規(guī)要求，至2035年，全市保障性住房套數(shù)占全市住房總套數(shù)的比例達(dá)到8%-10%，應(yīng)確保未啟動(dòng)基地儲(chǔ)備范圍不被“挪用”，為住房保障體系建設(shè)保證充足的后備土地資源。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)的作用，以土地綜合開(kāi)發(fā)利用的理念，對(duì)基地內(nèi)部或周邊的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，或適當(dāng)增加產(chǎn)業(yè)辦公用地，滿足大型居住社區(qū)的就業(yè)需求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。在現(xiàn)有的法律法規(guī)層面上，對(duì)大型居住社區(qū)提供一定的政策優(yōu)惠。例如，優(yōu)先為大型居住社區(qū)配備農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和新增建設(shè)用地指標(biāo)；也可對(duì)于區(qū)級(jí)財(cái)政資金緊張的基地，有針對(duì)性地為市屬保障房及其配套用地提供財(cái)政資金上的支持。

4.3 向高質(zhì)量模式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化大型居住社區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)序

按照2017年以來(lái)的年均土地供應(yīng)量，已啟動(dòng)基地的市屬保障性住房剩余土地面積仍能滿足約四年的需求。對(duì)于區(qū)位條件較好的已啟動(dòng)基地（如顧村拓展）和未啟動(dòng)基地（如梅隴、川沙），現(xiàn)階段重點(diǎn)完善公共配套設(shè)施建設(shè)，提升環(huán)境品質(zhì)和社區(qū)活力，優(yōu)先收儲(chǔ)，適時(shí)供應(yīng)。對(duì)位于遠(yuǎn)郊區(qū)的未啟動(dòng)基地，根據(jù)“上海2035”總規(guī)的城市開(kāi)發(fā)邊界劃示調(diào)整基地范圍，并結(jié)合軌道交通的站點(diǎn)建設(shè)和新城、新市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，量力而行，適時(shí)安排開(kāi)發(fā)時(shí)序，優(yōu)先啟動(dòng)具備軌交站點(diǎn)的基地，避免出現(xiàn)以往基地職住分離明顯、城市空間分異等問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備是落實(shí)城市總體規(guī)劃的重要抓手，土地儲(chǔ)備和供應(yīng)的時(shí)序安排在很大程度上影響著片區(qū)發(fā)展建設(shè)進(jìn)程和居民生活環(huán)境。保障性住房和普通商品房土地儲(chǔ)備的最大區(qū)別就是非盈利性或低盈利性，政府讓利于民，建立有效的土地儲(chǔ)備機(jī)制是大型居住社區(qū)成功建設(shè)的關(guān)鍵。本文通過(guò)分析第二批大型居住社區(qū)過(guò)去十年快速發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題，在借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合“上海2035”總規(guī)，提出了若干優(yōu)化策略建議。在資源環(huán)境緊約束下，為更好地落實(shí)“上海2035”總規(guī)，如何做到規(guī)劃先行、統(tǒng)籌創(chuàng)新，進(jìn)一步提升服務(wù)城市發(fā)展的能力，既是上海高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的要求，也是大型居住社區(qū)未來(lái)建設(shè)發(fā)展值得探討的重要課題。