以標準化促進均等化的制度創(chuàng)新
——基本公共文化服務(wù)標準制度的確立、貢獻與經(jīng)驗

李 斯

0 引言

2012年11 月，黨的十八大報告首次正式提出全面建成小康社會，指出我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，形成了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的全面建成小康社會總布局。習近平總書記指出，全面建成小康社會是“國家物質(zhì)力量和精神力量都增強，全國各族人民物質(zhì)生活和精神生活都改善”的全面小康。因此，與人民精神文化生活密切相關(guān)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)成為全面建成小康社會的重要內(nèi)容。十八大報告明確提出2020年“公共文化服務(wù)體系基本建成”的戰(zhàn)略目標。

十八大后，公共文化領(lǐng)域的各項改革措施和制度建設(shè)都向全面建成小康社會的目標聚焦。其中，基本公共文化服務(wù)標準制度是服務(wù)于這一目標的重要制度創(chuàng)新。該制度制定了對公共文化服務(wù)的內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平做出明確承諾和規(guī)定的標準指標體系，旨在促進公共文化服務(wù)均等化，是一項鮮明體現(xiàn)公共文化服務(wù)中國特色的制度。在全面建成小康社會的歷史時刻，本文梳理基本公共文化服務(wù)標準制度的建立過程，總結(jié)該制度對全面建成小康社會的歷史貢獻和基本經(jīng)驗，并以此為基礎(chǔ)，提出新時期該制度促進公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議。

1 基本公共文化服務(wù)標準制度的建立過程和落實情況

隨著一系列重要法律政策文件的發(fā)布施行，我國構(gòu)建起上下銜接、既有共性又有特色的基本公共文化服務(wù)標準體系，經(jīng)費保障得以落實，以標準化促進均等化逐步走向法制化和制度化。

1.1 基本公共文化服務(wù)標準制度建立和發(fā)展歷程

十八屆三中全會后，以標準化促進均等化的理念逐步得到落實，基本公共文化服務(wù)標準制度不斷走向完善。

2013年11 月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》將“推進基本公共文化服務(wù)標準化、均等化”作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的首要任務(wù)。

2015年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》及其附件《國家基本公共文化服務(wù)指導標準(2015-2020)》(以下簡稱《國家指導標準》)，要求各省級地方政府根據(jù)《國家指導標準》建立地方實施標準，初步建立了基本公共文化服務(wù)標準制度。

2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(以下簡稱《公共文化服務(wù)保障法》)第5條和第28條以法律形式確立了基本公共文化服務(wù)標準制度。規(guī)定國務(wù)院制定并調(diào)整國家基本公共文化服務(wù)指導標準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國家標準，結(jié)合當?shù)貙嶋H需求、財政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實施標準。還規(guī)定了設(shè)區(qū)的市級、縣級地方人民政府根據(jù)國家和省級標準，結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定公布本行政區(qū)域基本公共文化服務(wù)目錄并組織實施。在落實標準的經(jīng)費保障方面，第45條建立了落實基本公共文化服務(wù)標準制度的經(jīng)費保障機制。

2018年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》，強調(diào)中央政府和地方政府在標準實施中的財政保障責任，要求明確劃分中央與地方政府的支出責任。

2020年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，落實了《公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》有關(guān)經(jīng)費保障的原則規(guī)定，明確劃分了中央與地方在公共文化服務(wù)提供方面的事權(quán)與支出責任，各級政府的基本公共文化服務(wù)事權(quán)和支出責任朝著精細化、清晰化的方向邁出了一大步[1]。

1.2 基本公共文化服務(wù)標準制度的落實情況

自2015年《國家指導標準》發(fā)布后，各級政府均按照要求出臺了相應(yīng)的基本公共文化服務(wù)標準，保障標準落地的經(jīng)費投入也呈穩(wěn)定增長態(tài)勢。總體上看，基本公共文化標準制度落實較好。

1.2.1 上下銜接、既有共性又有特色的基本公共文化服務(wù)標準體系初步形成

目前《國家指導標準》和省級實施標準均已出臺，絕大多數(shù)地(市)縣(市)級政府也出臺了“基本公共文化服務(wù)目錄”，并在制定相關(guān)標準時因地制宜，體現(xiàn)出地方特色，上下銜接、既有共性又有特色的基本公共文化服務(wù)標準體系初步形成。

2015年初，《國家指導標準》公布并施行，從基本服務(wù)項目、硬件設(shè)施、人員配備3個大類規(guī)定了基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容，共包含14項內(nèi)容、22條標準。隨后，31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團依據(jù)《國家指導標準》，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定“實施標準”，于2016年底全部完成。在地(市)縣(市)“服務(wù)目錄”的制定上，截至2020年底，全國93.7%的市(地)級政府和98.7%的縣級政府出臺基本公共文化服務(wù)目錄[2]。

各省區(qū)的“實施標準”和地(市)縣(市)“服務(wù)目錄”除了在框架結(jié)構(gòu)上與上級標準基本保持一致外，還因地制宜，根據(jù)自身的實際情況和保障能力，新增和細化了部分項目和指標，提升了一些具體指標的保障水平。比如，上海市嘉定區(qū)“基本公共文化服務(wù)目錄”在落實國家和上海市標準的基礎(chǔ)上，增加了文化嘉定云、我嘉書房、百姓系列、文化議事會等特色指標，在人均藏書量等具體的指標值上，對標國際和國內(nèi)同類城市的保障水平，制定了高于國家標準和上海市“實施標準”的指標值。

1.2.2 保障標準落實的經(jīng)費投入穩(wěn)定增長

隨著各級基本公共文化服務(wù)標準的出臺，保障標準落實的經(jīng)費投入呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長態(tài)勢。

總體上看，近年來基本公共文化服務(wù)經(jīng)費投入穩(wěn)定增長，為標準的落實提供了堅實保障。2015年全國文化事業(yè)費為682.97億元[3]，到2019年增 長到1，065.02億元[4]，4年間增長55.94%。文化事業(yè)費占國家財政支出的比重，由2015年的0.39%上升到2019年0.45%。人均文化事業(yè)費由2015年的49.68元增加到2019年的76.07元[4]，4年間增長53.12%。根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》的要求，財政部于2016年設(shè)立“中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金”，按年下?lián)芙?jīng)費，用于保障地方落實《國家指導標準》和地方“實施標準”。

在中央專項補助資金的帶動下，一些地方政府設(shè)立地方性補助公共文化服務(wù)體系建設(shè)的專項資金。截至2021年5月，河北、江蘇、浙江、安徽等近20個省區(qū)設(shè)立主要用于支持地方落實《國家指導標準》和地方“實施標準”的專項資金。為促進均衡發(fā)展，各省區(qū)還特別針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)設(shè)立專項資金，保障這些地區(qū)的基本公共文化服務(wù)提供達到標準要求。比如，江西省財政廳2018～2020年共計安排2.4億元資金，對全省革命老區(qū)、貧困地區(qū)的村級基層綜合性文化服務(wù)中心進行獎補；寧夏回族自治區(qū)2016-2020年投入文化扶貧領(lǐng)域的資金累計超過4.9億元，解決貧困地區(qū)公共文化設(shè)施“短板”問題①。

2 基本公共文化服務(wù)標準制度對全面建成小康社會的歷史貢獻

我國地域遼闊，人口總量大，地區(qū)間的經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，二元結(jié)構(gòu)特征突出，使得公共文化服務(wù)供給存在地域不均衡、城鄉(xiāng)不均衡和人群不均衡等問題。另外，2011年12月，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國全面建成小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告(2011)》顯示，2010年我國全面建設(shè)小康社會的總體實現(xiàn)程度為80.1%，而文化教育方面的實現(xiàn)程度僅68%[5]，是全面建成小康社會的突出短板。十八大以后，為解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題，基本公共文化服務(wù)標準制度通過標準化手段對政府形成制度化約束，有效解決了基本公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給和發(fā)展不平衡的問題，促進了公共文化服務(wù)均等化，對全面建成小康社會做出了不可磨滅的歷史貢獻。

2.1 補齊貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)短板

長期以來，貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，服務(wù)能力和水平更是與發(fā)達地區(qū)存在巨大差距，人民群眾的基本文化權(quán)益難以得到保障。2015年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》均要求根據(jù)《國家指導標準》，加大對貧困地區(qū)資金、項目和政策的傾斜力度。截至2020年7月，全國839個貧困縣中有803個(95.71%)制定并公布基本公共文化服務(wù)目錄②。通過落實基本公共文化服務(wù)標準和相關(guān)措施，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)短板基本補齊，部分地區(qū)還實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

2.1.1 設(shè)施體系基本建成

截至2020年8月，7成左右的縣級圖書館和文化館的建筑面積達到800平方米的國家標準。在流動文化服務(wù)設(shè)施配置上，共配備縣級文化館流動文化車913輛，縣級公共圖書館流動文化車813輛，基本配齊流動文化服務(wù)設(shè)施。基層綜合性文化服務(wù)中心的建設(shè)也取得突破，貧困省區(qū)共完成303，746個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村(社區(qū))綜合性文化服務(wù)中心的建設(shè)，完成率達97.35%③。

2.1.2 廣播電視服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本實現(xiàn)全覆蓋

各省通過實行“廣播電視村村通”“中央廣播電視節(jié)目無線(數(shù)字)覆蓋”等工程，持續(xù)推進貧困地區(qū)縣級廣播電視播出機構(gòu)制播能力建設(shè)等惠民工程，基本實現(xiàn)廣播電視網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋?！?020年全國廣播電視行業(yè)統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年底，全國廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率99.38%，電視節(jié)目綜合人口覆蓋率99.59%，農(nóng)村廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率99.17%，農(nóng)村電視節(jié)目綜合人口覆蓋率99.45%[6]，這些數(shù)據(jù)亦表明貧困地區(qū)廣播電視服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也基本實現(xiàn)了全覆蓋。

2.1.3 群眾文化活動廣泛開展

通過實施基本公共文化服務(wù)標準，貧困地區(qū)的群眾文化活動的數(shù)量和內(nèi)容日益豐富?！笆濉逼陂g，貧困省區(qū)共計開展全民閱讀活動近30萬場，全民參與度和閱讀能力明顯提升。比如，甘肅省共計開展全民閱讀活11，485場，參與群眾1，723萬人次；云南省國民綜合閱讀率由2016年的75.5%提升到2020年的80.5%④。全民藝術(shù)普及工作得以大力推進，各省區(qū)市積極依托文化館(群藝館)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村(社區(qū))基層綜合性文化服務(wù)中心及社會藝術(shù)培訓等機構(gòu)，通過機構(gòu)聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、線上線下相結(jié)合等方式面向群眾廣泛開展演出、培訓、講座、展覽展示等多元文藝普及活動，培養(yǎng)群眾積極向上的文藝愛好?！笆濉逼陂g，貧困省區(qū)共計開展全民藝術(shù)普及活動86萬余場，其中河北、河南、廣西、甘肅等均達到10萬場以上⑤。

2.2 公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)差距逐步縮小

全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是貧困地區(qū)[7]。長期以來，二元體制和經(jīng)濟社會發(fā)展程度的不同，導致城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)嚴重不均衡[8]，在財政投入、內(nèi)容品質(zhì)和專業(yè)人才保障上存在明顯的差距。十八大以后，通過以縣域為單位組織實施統(tǒng)一的基本公共文化服務(wù)標準，統(tǒng)籌資源配置，促進了公共文化服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，減少了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在公共文化服務(wù)上的影響，城鄉(xiāng)差距得以縮小。

2.2.1 鄉(xiāng)村兩級公共文化基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)全覆蓋

各級政府在基本公共文化服務(wù)標準中明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農(nóng)家書屋等農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容和標準，使得農(nóng)村公共文化設(shè)施的建設(shè)有據(jù)可依。比如，湖南省長沙市對標國家標準，落實地方標準，對市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級公共文化服務(wù)單位各項標準進行具體量化和分解，全面完善和升級四級設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建成超過國家標準的示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合性文化服務(wù)中心184個、示范性村(社區(qū))綜合性文化服務(wù)中心900個。再如，安徽省銅陵市的“基本公共文化服務(wù)目錄”將構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的圖書館總分館體系納入其中，要求以市圖書館為中心館，縣(區(qū))圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站(服務(wù)中心)為分館，村農(nóng)家書屋、社區(qū)圖書室為基層服務(wù)點，實現(xiàn)統(tǒng)一檢索、通借通還[9]。

總體上看，全國鄉(xiāng)村兩級公共文化基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋[10]。2019年底全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站40，747個[4]；2020年底，共建成57萬余個行政村(社區(qū))基層綜合性文化服務(wù)中心[11]。

2.2.2 經(jīng)費保障力度加大

為解決農(nóng)村地區(qū)經(jīng)費投入不穩(wěn)定和不持續(xù)的問題，各級政府將經(jīng)費保障納入基本公共文化服務(wù)標準中，對農(nóng)村公共文化的經(jīng)費投入力度不斷加大。2015～2020年，中央財政累計安排該項補助資金820.49億元，支持實施公共數(shù)字文化建設(shè)等項目，為2.3萬個村文化活動室配置基本文化服務(wù)設(shè)備，為1.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配送以戲曲為主的演出約7.8萬場，為200個基層國有院團更新流動舞臺車，開展了廣場舞展演等群眾文化活動和“村晚”等民俗節(jié)慶活動[12]。

地方政府的資金保障逐漸得以實現(xiàn)。比如，成都市結(jié)合自身財力情況，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級經(jīng)費保障標準，并實現(xiàn)逐步遞增；湖北省襄陽市針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務(wù)經(jīng)費不足的問題，創(chuàng)造性提出按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)常住人口3萬人以下的每人每年5元、3萬～5萬人的每人每年4元、5萬人以上的每人每年3元”的硬性標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)公共文化服務(wù)經(jīng)費納入縣級財政[9]。

2.2.3 人員隊伍得到保障

《國家指導標準》專門對農(nóng)村基層公共文化服務(wù)人員設(shè)立保障指標，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站每站配備有編制人員1～2人，規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當增加；村(社區(qū))公共服務(wù)中心設(shè)有由政府購買的公益文化崗位。作為底線標準，該指標在全國得到了較好落實。一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)在國家標準的基礎(chǔ)上，適當提高人員配置標準。比如，上海市嘉定區(qū)的“基本公共文化服務(wù)目錄”除要求村(居)委會綜合文化活動室配備政府購買的公益文化崗位以外，還要求至少配置1名公共財政補貼的工作人員。得益于基本公共文化服務(wù)標準中有關(guān)農(nóng)村地區(qū)人員隊伍指標的落實，2019年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站從業(yè)人員達109，630人，其中專職人員63，141人[4]。

2.3 切實保障了特殊群體的基本文化權(quán)益

加強特殊群體的基本文化權(quán)益保障有利于促進社會公平正義與和諧穩(wěn)定。各級政府的基本公共文化服務(wù)標準均明確規(guī)定對特殊群體文化權(quán)益的保障內(nèi)容。《國家指導標準》規(guī)定了公共文化設(shè)施配備無障礙設(shè)施以及特殊群體免費參觀文物遺址類博物館等內(nèi)容。相應(yīng)地，地方政府的標準也納入《國家指導標準》中的指標，還根據(jù)自身保障能力，設(shè)置了特色化指標。比如，四川省攀枝花市的“基本公共服務(wù)目錄”設(shè)置了對特定群體免收主終端有線數(shù)字電視基本收視維護費的指標。

標準指標的落實有力保障了特殊群體的基本文化權(quán)益，據(jù)統(tǒng)計，北京市在“主要出入口設(shè)有無障礙通道”“無障礙通道暢通”“無障礙通道有顯著標識”等涉及殘疾人的主要指標的達標率已達80%以上，“從綜合文化中心門口到各功能廳室均可無障礙到達”也有較大幅度提升[13]。2019年安徽省各公共文化場館共計開展老年人專項活動1，682場、未成年人專場活動1，198場、殘障人士專項活動262場、農(nóng)民工專場活動468場⑤。

2.4 基本滿足了人民群眾文化生活需要

總體上看，通過落實各級政府的基本公共文化服務(wù)標準，我國的一些公共文化服務(wù)指標數(shù)據(jù)進步明顯，基本滿足了人民群眾文化生活需要。

在讀書看報上，全國所有的公共圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)文化站等公共閱讀場所全都實現(xiàn)了“零門檻”開放，降低了公眾進入公共文化場館的成本和門檻。2015年全國各級公共圖書館藏書總量為8.38億冊，到2019增長到11.12億冊；2015年全國各級公共圖書館共發(fā)放借書證5，721萬個，2019年增長到8，627萬個；總流通人次2015年時為58，892萬人次，2019年增長到90，135萬人次[3-4]。我國成年國民各媒介綜合閱讀率也從2015年的79.6%[14]，上升到2020年的81.3%[15]。

在群眾文化活動方面，2015年全國文化館(站)群眾文藝活動公眾參與人次為54，826萬人次，2019年增長到60，137萬人次[3-4]。

3 基本公共文化服務(wù)標準制度助力全面建成小康社會的基本經(jīng)驗

基本公共文化服務(wù)標準制度在助力全面建成小康社會探索中，形成了一些普遍性的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對指導我國公共文化服務(wù)邁向更深層次的均等化和更高質(zhì)量的發(fā)展具有指導意義。

3.1 以標準化手段促進基本公共文化服務(wù)均等化

全面建成小康社會要求全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。在公共文化領(lǐng)域，就是要消除公共文化服務(wù)供給的地區(qū)不平等、城鄉(xiāng)不平等和人群不平等，實現(xiàn)普遍均等。經(jīng)過多年探索，采用標準化的手段促進公共文化服務(wù)均等化的有效性已被實踐證明。其作用機制在于通過對服務(wù)內(nèi)容的標準化，并對政府形成制度化的約束，依托我國自上而下的行政體制和相應(yīng)的財政保障機制得以落實，實現(xiàn)了公共文化設(shè)施快速布局和服務(wù)的有效提供，解決了地區(qū)、城鄉(xiāng)和人群的公共文化資源分配不均衡的問題。

基本公共文化服務(wù)標準對政府提供的公共文化服務(wù)具體內(nèi)容進行了界定，作為政府承諾的內(nèi)容。公共文化服務(wù)內(nèi)容可標準化的原因在于人民群眾的基本文化需求具有共同性和普遍性，服務(wù)和產(chǎn)品的供給具有重復性。基于現(xiàn)階段人民群眾的文化需求，標準將政府所提供的基本公共文化服務(wù)內(nèi)容界定為觀看電視、收聽廣播、讀書看報等項目。同時，基本公共文化服務(wù)標準制度對服務(wù)內(nèi)容和保障水平設(shè)置了彈性機制，在國家制定基本服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，地方“實施標準”和縣級“服務(wù)目錄”可根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和地方特色，制定特色化指標，保障水平亦可適當提高。

基本公共文化服務(wù)標準制度促進均等化的作用還體現(xiàn)在以標準手段對政府形成了制度化約束，依托我國自上而下的行政體制得以快速推行，確保公共文化服務(wù)提供的有效性和全面性。首先，基本公共文化服務(wù)標準在基本服務(wù)項目、硬件設(shè)施和人員配備等方面給出了具體的量綱值，成為政府工作的目標和動力。其次，我國自上而下的行政體制使得政令可以快速深入基層，為標準的快速推行提供了有利條件。再次，作為政府承諾，標準的公開是重要的工作，這就可以讓社會公眾對政府部門對標準的落實情況進行監(jiān)督評價，成為政府部門改善公共文化服務(wù)的動力，確保政府能夠不斷滿足公眾需求。

3.2 強化了政府的事權(quán)責任和支出責任

政府事權(quán)即政府做事的權(quán)利，可理解為政府擁有的提供某種公共服務(wù)的責任[16]?；竟参幕?wù)標準制度中強化了政府的事權(quán)責任和支出責任，明確了政府保障公民基本文化權(quán)益的主體責任，并與支出責任相掛鉤，改變了長期以來政府在公共文化服務(wù)提供上職能和責任混亂、甩包袱的現(xiàn)象，確保政府對人民基本文化權(quán)益保障的主體責任落實到位。

一直以來，我國公共文化服務(wù)提供存在政府失靈問題，表現(xiàn)為政府服務(wù)職責履行不到位，文化和服務(wù)觀念淡漠、規(guī)則制定與行為監(jiān)督缺位等[17]。由于沒有制度依據(jù)，公共文化服務(wù)供給沒有成為對政府的硬性約束，更多帶有一種主觀號召的色彩，在發(fā)展任務(wù)很重，面臨紛繁復雜問題的轉(zhuǎn)型時期，文化職能的履行往往被很多地方政府所忽視[17]。

基本公共文化服務(wù)標準制度明確規(guī)定了中央政府、省級政府、地(市)、縣(市)政府均對公共文化服務(wù)的提供具有相應(yīng)的事權(quán)責任和支出責任。其中，設(shè)區(qū)的市級、縣級地方人民政府擔負著具體的組織實施責任。與基本公共文化服務(wù)標準制度相配套，2020年6月發(fā)布的《公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》對中央和地方的在提供基本公共文化方面的事權(quán)責任和支出責任進行了明確劃分，隨后，部分地方政府出臺的配套文件也逐漸清晰劃分了各級政府事權(quán)責任和支出責任?；竟参幕?wù)標準制度通過強化中央和各級地方政府的事權(quán)責任和支出責任，使得政府提供公共文化服務(wù)的職責和財政保障職責得以明確化和指標化，壓緊壓實了政府的主體責任。

3.3 為保障公民的基本文化權(quán)益兜住了底線

按照需求層次，可將公共文化服務(wù)分為基本公共文化服務(wù)和非基本公共文化服務(wù)?；竟参幕?wù)在于滿足廣大消費者最基本的公共文化產(chǎn)品及服務(wù)的消費需要，非基本公共文化服務(wù)則是在于滿足廣大消費者個性化、多樣化產(chǎn)品及服務(wù)消費需求[18]?；竟参幕?wù)標準制度的功能就在于提供公民的基本公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，滿足基本公共文化服務(wù)需求，發(fā)揮兜底的作用，消除公民特別是弱勢群體的不公平感，推動公共文化服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

基本公共文化服務(wù)標準制度保障基本文化權(quán)益，發(fā)揮兜底作用，現(xiàn)實的考慮是要與我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)。目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平有限，保障的內(nèi)容和水平要根據(jù)公民的需求以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平確定，不應(yīng)作出高于實際發(fā)展水平的承諾。

然而，標準的保障內(nèi)容和保障水平并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和公民需求動態(tài)變化的。從橫向來看，國家制定的指導標準是全國的最低標準，地方標準/目錄是要求不低于國家標準，一些地方可以根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平適當提高標準。從縱向來看，基本公共文化服務(wù)標準設(shè)置了動態(tài)調(diào)整機制，國家指導標準的調(diào)整期限為五年，各地方政府也依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民需求的變化來動態(tài)調(diào)整保障的內(nèi)容和水平。

4 以基本公共文化服務(wù)標準制度促進公共文化高質(zhì)量發(fā)展的建議

在全面建成小康社會之際，我國在新的歷史起點上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，國家進入新發(fā)展階段。在助力實現(xiàn)全面建成小康社會后，基本公共文化服務(wù)標準制度在新時期的任務(wù)是促進公共文化的高質(zhì)量發(fā)展?！秶一竟卜?wù)標準(2021年版)》于2021年4月出臺，新一輪的地方“實施標準”“服務(wù)目錄”的制定工作將陸續(xù)展開。為促進公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，對標準的制定和落實提出建議。

4.1 標準指標向城鄉(xiāng)一體發(fā)展傾斜

從整體上看，公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題依然是當前的突出矛盾和短板。服務(wù)內(nèi)容品質(zhì)不均衡、經(jīng)費投入不均衡和專業(yè)人才配置不均衡現(xiàn)象仍然存在。與城市豐富多彩的優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)供給相比，農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式陳舊單一、供給粗放。農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)費投入還存在較大缺口。據(jù)北京大學國家現(xiàn)代公共文化研究中心的抽樣調(diào)查顯示，貧困地區(qū)仍有3成鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的免費開放補助經(jīng)費不能及時足額撥付。除免費開放補助經(jīng)費以外，超過4成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未從各級政府獲得過經(jīng)費支持⑥。因此，各地方政府要抓住新一輪地方“實施標準”和“服務(wù)目錄”制定的契機，將標準指標的制定向城鄉(xiāng)一體發(fā)展傾斜。具體地，各級政府首先應(yīng)總結(jié)公共文化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題，提煉解決這些問題的核心指標，明確保障的內(nèi)容、數(shù)量、水平和支出責任等事項，如可以將推進城鄉(xiāng)一體的圖文兩館總分館制、農(nóng)村文化志愿隊伍建設(shè)工作納入指標，深入推進優(yōu)質(zhì)資源和服務(wù)向鄉(xiāng)村下沉。結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平，對公共圖書館服務(wù)、送戲下鄉(xiāng)數(shù)量和質(zhì)量、人員配備等指標進行科學測算，適當提升新一輪標準中主要服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量。

4.2 進一步深化政府的主體責任

目前，基本公共文化服務(wù)標準的實施中依然存在政府主體責任落實不到位的情況，推動公共文化服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，需要深化政府主體責任，壓緊壓實縣級政府的組織實施責任，確?！俺兄Z必達”。一方面，《國家基本公共服務(wù)標準(2021年版)》中有關(guān)公共文化服務(wù)的所有指標都已明確了對象、內(nèi)容、水平、支出責任和牽頭單位。地方政府在依據(jù)國家標準制定“實施標準”和“服務(wù)目錄”時應(yīng)改變宏觀要求、定性承諾的現(xiàn)象，建立健全基本服務(wù)項目可測可比的具體指標，進一步明確指標的服務(wù)對象、保障水平等基本事項[19]。另一方面，要完善監(jiān)督評價機制，建立基本公共文化服務(wù)標準達標評價機制，制定均等化水平評價標準，及時對標準落實及達標情況進行評估，并將評估結(jié)果與政府考核掛鉤，確保服務(wù)標準和責任落實落細。

4.3 強化各級政府落實標準的支出責任

《公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》明確劃分了中央和地方的支出責任，但一些地方的各級政府之間的支出責任沒有具體化、精細化和清晰化。因此，地方政府應(yīng)加快出臺各級政府事權(quán)責任和支出責任的劃分的配套性文件，進一步明確基本公共文化服務(wù)在地方各級政府的支出責任及承擔方式。此外，對于中央與地方共同財政事權(quán)的服務(wù)，應(yīng)抓緊制定共同事權(quán)責任的國家基礎(chǔ)標準，規(guī)范中央與地方支出責任分擔方式，防止因事權(quán)責任和支出責任不清晰帶來的不作為、責任錯位等現(xiàn)象[19]。

注釋

①②③④⑤⑥數(shù)據(jù)均來自北京大學國家現(xiàn)代公共文化研究中心2020年11月研制的《〈“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要〉落實情況終期評估報告》?！柏毨^(qū)”數(shù)據(jù)指《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》中提及的839個貧困縣所在省區(qū)的整體數(shù)據(jù)。