推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設的思考
——以曲靖市陸良縣“中三馬”一體化發(fā)展為例

■董婕妍，郭凱峰

（1.云南大學滇池學院，云南 昆明 650228；2.云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會，云南 昆明 650032）

習近平總書記指出，標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量。黨的十九屆五中全會明確提出了推動高質量發(fā)展的目標任務，同時明確推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。因此，推進新型城鎮(zhèn)化建設必須順應現(xiàn)代城市發(fā)展新趨勢，找準現(xiàn)代化城市建設新方向，適應城鄉(xiāng)居民對生產生活生態(tài)改善新需求，科學確定城市發(fā)展模式，創(chuàng)新城市規(guī)劃、建設和管理的理念，突出城市群主體形態(tài)，合理布局城市空間，加快推進縣城建設，更好推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。在當前認真編制“十四五”規(guī)劃的重要時期，陸良縣委、縣政府認真貫徹落實黨的十九屆五中全會精神和中央、省市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展系列部署要求，及時提出了推進“中三馬”（中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)）一體化發(fā)展的新時代新命題，對高質量推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、高水平推動陸良縣城及“中三馬”區(qū)域一體化建設具有重大意義。

一、“中三馬”一體化發(fā)展的緊迫性和必要性

（一）積極構筑“中三馬”一體化發(fā)展是有效提升陸良城市定位和城市能級的重要舉措

當前，全省主要壩區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和城市能級逐步清晰，作用日趨顯著，作為擁有云南第一壩的陸良縣，與昆明、蒙自、昭魯、曲靖、祥云等壩子內的城市相比較，受多種因素影響目前城市定位相對不高、城市能級總體偏低、區(qū)域輻射引領的帶動能力偏弱，尚未發(fā)育成為全省重要的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間板塊。積極構筑陸良“中三馬”一體化發(fā)展，有利于在壩區(qū)層面更好地明晰資源承載力的分區(qū)、優(yōu)化生產力的布局、集約城鎮(zhèn)化的格局，進一步明確陸良城市發(fā)展新定位和提升壩區(qū)城市綜合能級。因此，探索和走出一條符合陸良實際的壩區(qū)“中三馬”一體化高質量發(fā)展新路子顯得尤為緊迫和重要。

（二）科學推進“中三馬”一體化發(fā)展是全面增強陸良新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動能的重要支撐

2019年陸良縣常住人口城鎮(zhèn)化水平達到49.86%，略高于全省48.91%的城鎮(zhèn)化平均水平，在全省95個縣中排名第10，2020年底將突破50%，突破50%的城鎮(zhèn)化關口意味著“十四五”期間將是陸良縣正式從“鄉(xiāng)村陸良”走進“城市陸良”的關鍵過渡期。陸良縣城建成區(qū)面積僅為17.85平方公里，雖略高于全省縣級建成區(qū)平均15平方公里的規(guī)模，但僅僅是除昆明以外最大單體城市建成區(qū)規(guī)模的22%（最大約81平方公里）。當前，陸良縣入圍了全省2019年度縣域經(jīng)濟發(fā)展“10強縣”，是唯一一座非設市城市。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進程中不可逾越的歷史階段，十九屆五中全會提出到2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，無論從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、發(fā)展空間和轉型升級等角度看，陸良都需要從完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度，切實把“中三馬”一體化發(fā)展作為支撐陸良高質量推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅動力。

（三）持續(xù)鞏固“中三馬”一體化發(fā)展是落實推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設保障

中共中央在“十四五”規(guī)劃建議中明確指出，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。習近平總書記指出，在城市快速發(fā)展過程中，能否形成符合當?shù)貙嶋H、體現(xiàn)資源稟賦、文化特色的城市發(fā)展空間結構、規(guī)模結構、產業(yè)結構，直接關系城市發(fā)展全局?！爸腥R”一體化發(fā)展是新時代陸良促進縣城精明增長、“以水定城”、積極實施城市更新、避免“攤大餅式”蔓延的重要舉措，是以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化和以縣域為單元促進城鄉(xiāng)融合、產城融合發(fā)展的機制創(chuàng)新，通過“中三馬”一體化發(fā)展可以有效強化縣城發(fā)展資源的優(yōu)化配置能力，進而提升綜合服務和承載能力，使縣城真正成為新型城鎮(zhèn)化建設不可或缺的中堅力量和重要載體，是貫徹落實五中全會精神的生動實踐。

二、“中三馬”一體化發(fā)展需要關注的幾個問題

（一）人口集聚與吸引轉化問題

“十三五”時期的前4年，受出生率下降的影響，全縣人口自然增長率呈現(xiàn)下降趨勢，2016年6.95‰、2017年7.68‰、2018年6.74‰、2019年4.32‰。常規(guī)來看，城鎮(zhèn)人口增量主要來自自然增長、區(qū)劃變動和鄉(xiāng)城遷移，根據(jù)大致推算，預計2035年陸良城鎮(zhèn)化率達到65%左右，意味著在今后的15年里，陸良縣每增加5個城鎮(zhèn)人口，其中自然增長只有1個人，其余4個人都是區(qū)劃變動或城鄉(xiāng)遷移而來。因此，在“中三馬”一體化發(fā)展中，需要特別重視一體化區(qū)域的人口集聚、吸引和轉化能力。

（二）經(jīng)濟發(fā)展與轉型升級問題

判斷一體化發(fā)展水平高低的一個很重要的指標就是經(jīng)濟和產業(yè)一體化發(fā)展能力。“十三五”期間，陸良縣地區(qū)生產總值穩(wěn)步增長，而且陸良縣的GDP占曲靖全市的GDP比重同步逐年增長，從2016—2019年占比分別達到 8.49%、8.66%、8.73%、8.85%，2020年有望達到9%左右。在陸良縣占曲靖市域經(jīng)濟比重逐年增長的前提下，在陸良縣第一產業(yè)比重仍然相對較大、農業(yè)產業(yè)具有很強的比較優(yōu)勢的產業(yè)結構框架下，如何與全縣城鎮(zhèn)化率突破50%以后的現(xiàn)代化中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)、村莊建設需求相得益彰，實現(xiàn)產城融合發(fā)展，積極推動一二三產業(yè)轉型升級，同時還要增加足夠的就業(yè)崗位，也將是“十四五”及今后一段時期“中三馬”一體化發(fā)展進程中需要重點完善和解決的問題。

（三）空間結構與品質提升問題

“中三馬”一體化的發(fā)展基礎是具備的，與跨州市、跨省區(qū)的一體化發(fā)展比較有更大、更強的縣域統(tǒng)籌能力，而且從“中三馬”空間的交通連接、人口流向、產業(yè)黏性、居民點分布格局等來看，已經(jīng)具有一體化發(fā)展的基本雛形，但仍然存在城鄉(xiāng)結合部居民點布局散亂、重點片區(qū)規(guī)劃建設水平不高、建設用地外延擴張的傳統(tǒng)路徑依賴比較突出、土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化等問題，是一種質量相對不高、水平相對偏低的狀態(tài)。從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律看，當城鎮(zhèn)化進入中后期時，中心城市開始將生產要素向周邊地區(qū)擴散，借助現(xiàn)代化綜合運輸網(wǎng)絡和高度發(fā)達的信息網(wǎng)絡，輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，形成經(jīng)濟聯(lián)系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的“城市共同體”。因此，在陸良城鎮(zhèn)化即將進入中后期的關鍵時刻，如何構建和塑造高質量的空間結構和城鎮(zhèn)品質，在客觀認識城鎮(zhèn)地區(qū)間發(fā)展差距中解決不平衡問題，需要在遵循一般規(guī)律的前提下走出一條符合陸良實際的路徑軌跡。

三、“中三馬”一體化發(fā)展的建設路徑

（一）精準定位、鞏固載體，提升區(qū)域一體化人口集聚與發(fā)展動能

“中三馬”一體化區(qū)域應精準謀劃與高質量發(fā)展共鳴的縣城特色發(fā)展定位，高標準制定國土空間總體規(guī)劃、高質量修訂“中三馬”一體化片區(qū)詳細規(guī)劃，全面提升規(guī)劃嚴肅性和可實施性。適時編制《陸良縣“中三馬”一體化發(fā)展總體規(guī)劃（2021—2035年）》。有重點地加強和統(tǒng)籌完善中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)的公共服務設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、市政公用設施、產業(yè)配套設施提級擴能，加快補齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網(wǎng)建設、老舊小區(qū)改造等工作，增強一體化區(qū)域綜合承載能力和治理能力，引導勞動密集型產業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農村二三產業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補強城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)。完善社會治理的重要公共政策，顯著提升縣城居民生活質量，形成吸引匯聚區(qū)域農村人口穩(wěn)定從業(yè)和預期轉移的主要空間載體。

積極推進城鎮(zhèn)化率超過50%后的撤縣設市進程，積極推動符合設鎮(zhèn)標準的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，科學穩(wěn)妥推動鎮(zhèn)改街道工作，進一步發(fā)揮縣城和一體化區(qū)域的帶動作用。同時，創(chuàng)新人口生育服務機制，制定與陸良實際相契合的人口發(fā)展的配套支持服務政策。深入實施外來人口市民化行動，提升外來人口進城落戶的吸引力和積極性。提升“中三馬”區(qū)域居民、農業(yè)轉移人口在就業(yè)培訓、子女教育、醫(yī)療服務、住房保障等方面同等享受更好的服務水平，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

（二）產城聯(lián)動、城鄉(xiāng)協(xié)同，賦能區(qū)域一體化產業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展水平

按照經(jīng)濟高質量發(fā)展要求，加快做大做強城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、消費經(jīng)濟、創(chuàng)新經(jīng)濟，增強城鎮(zhèn)的人口承載力、內需帶動力、發(fā)展競爭力，形成以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉(xiāng)一體的新局面，以此健全和提升“中三馬”一體化區(qū)域經(jīng)濟、交通、社會協(xié)同水平。堅持城市功能、產業(yè)升級與吸納就業(yè)聯(lián)動推進，通過產業(yè)結構升級優(yōu)化，吸納大量就業(yè)人口，帶動農村勞動力轉移，提高“中三馬”一體化區(qū)域人口聚集度，擴大城鄉(xiāng)居民消費，推動城市經(jīng)濟增長和發(fā)展繁榮，為“城市陸良”城鎮(zhèn)化深入推進創(chuàng)造條件。切實把一體化的區(qū)域城鎮(zhèn)化建設構筑在多元合理的產業(yè)支撐的基礎之上，強化就業(yè)產業(yè)支撐，構建產業(yè)支撐有力、就業(yè)充分、人口集聚、充滿活力的城鎮(zhèn)，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展重點由“擴空間”向“提功能”轉變。

著力推進陸良中心城市產業(yè)升級和功能升級，通過產業(yè)鏈分工和技術溢出把一般性的發(fā)展空間讓渡給三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)等周邊區(qū)域，彌補小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展短板。同時，把城鎮(zhèn)作為“四化”的重要融合點，加強對“中三馬”一體化區(qū)域的城、鎮(zhèn)、村產業(yè)聯(lián)動模式研究，增強農產品創(chuàng)新、產業(yè)人才和市場信息支撐、周期性風險預判等農業(yè)產業(yè)配套能力，進一步延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈，不斷壯大發(fā)展經(jīng)濟新動能，分類分區(qū)引導產業(yè)發(fā)展，切實做強城鎮(zhèn)經(jīng)濟，推動產業(yè)高質量發(fā)展，促進就業(yè)與居住、產業(yè)與城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產業(yè)支撐、就業(yè)轉化和人口聚集相統(tǒng)一。

（三）優(yōu)化空間、塑造風貌，彰顯新時代壩區(qū)城市能級與品質魅力

在區(qū)域層面，應持續(xù)加快“中三馬”一體化建設，依托縣域國土空間規(guī)劃編制的契機，優(yōu)化“中三馬”城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村發(fā)展格局，高標準壯大縣城、高質量培育“三岔河、馬街”經(jīng)濟重鎮(zhèn)、高品位推進重點片區(qū)城市更新改造及產業(yè)園區(qū)-特色小鎮(zhèn)和國有農場場部建設與縣城協(xié)調發(fā)展，高效率推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展，合理確定“中三馬”一體化區(qū)域永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，促進“中三馬”一體化區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系和分工愈發(fā)密切，各自比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，最終形成比中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)各自為戰(zhàn)更具乘數(shù)效應的區(qū)域一體化生產力空間布局形態(tài)。有效推進生態(tài)環(huán)境一體化共保聯(lián)治，形成綠色低碳的生產生活方式，共同打造綠色發(fā)展底色，探索城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)境保護相輔相成、相得益彰的新路子。同時，從保護基本農田和打造綜合交通樞紐城市的角度出發(fā)，優(yōu)化統(tǒng)籌、協(xié)同謀劃深昆高鐵陸良站、昆明羅平城際鐵路陸良站、新建高速公路出入口和“中三馬一體化”城鎮(zhèn)交通連接線的選點和選線工作。

在城市層面，應以建設現(xiàn)代化城區(qū)為目標，加強城鄉(xiāng)風貌營建和精細化管理工作，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌壩區(qū)城鄉(xiāng)居民點布局、建筑布局，協(xié)調城鄉(xiāng)景觀風貌，切實體現(xiàn)壩區(qū)城鄉(xiāng)地域特征和現(xiàn)代化城市風貌，真正提高“中三馬”一體化的城鎮(zhèn)“顏值”。應始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，積極踐行和助推宜居城鎮(zhèn)發(fā)展，切實在民生熱點、難點、痛點上精準施策，對各類用地功能、強度、形態(tài)進行大數(shù)據(jù)實施監(jiān)管，在城鄉(xiāng)道路升級改造、居住社區(qū)整治及相關配套設施建設、景觀燈光照明建設、架空線入地及整治、街區(qū)游園建設及無障礙改造、城市家具設置及翻新等要害處靶向發(fā)力。堅持“硬件”“軟件”建設并重，加強城市生態(tài)修復和景觀建設，加快提升城市公共服務便利化水平，用繡花功夫建設好生活居住的空間和精神家園，讓人民群眾真正享受到現(xiàn)代文明。讓廣大城鄉(xiāng)居民在一體化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發(fā)展和人民共同富裕。

在用地層面，“中三馬”一體化區(qū)域宜優(yōu)化用地收儲和出讓統(tǒng)一管理機制，統(tǒng)籌平衡年度土地收儲和出讓計劃。依法推進農村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，盤活一體化區(qū)域內存量土地。深化土地供給側結構性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設用地供應機制，提高土地利用效益。鼓勵盤活低效存量建設用地，合理確定人均城市建設用地面積，建立健全規(guī)劃城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機制和存量建設用地退出激勵機制，提高建設用地集約化利用水平。全面強化以住房需求為導向配置土地資源，增加住房建設用地供給，優(yōu)化“中三馬”區(qū)域住房供應結構。

（四）強化統(tǒng)籌、創(chuàng)新舉措，全面構筑一體化發(fā)展的機制驅動保障

建議將“中三馬”一體化發(fā)展納入曲靖市“十四五”規(guī)劃綱要，作為陸良新型城鎮(zhèn)化建設重要舉措的實施依據(jù)加以有效落實。在陸良縣“十四五”規(guī)劃綱要中宜設置專門篇章提出總體思路和具體要求，確保將“中三馬”一體化發(fā)展強有力地融入各個政府部門專項規(guī)劃中，凝聚起協(xié)同推進一體化發(fā)展的強大合力。

建議加緊制定“十四五”招商引資項目庫，加強招商引資力度，完善招商引資體系架構，圍繞建設項目的策劃生成、跟蹤落地、組織實施等環(huán)節(jié)，構建城建統(tǒng)領決策、統(tǒng)籌協(xié)調、負責實施的城建管理體系。以最短時間完成項目策劃、征遷和落地，快速盤活土地、回籠資金，把投入產出時間成本降到最低，為加快“中三馬”一體化區(qū)域的建設進程提供強有力的項目空間落地保障。

四、結語

全面推進“中三馬”一體化發(fā)展是“十四五”及今后一段時期陸良縣高質量推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要創(chuàng)新路徑和實施舉措，在政府部門、城鄉(xiāng)居民、市場主體的協(xié)同努力下，陸良縣必將高標準、高質量構筑完成“中三馬”一體化發(fā)展的空間格局、產業(yè)體系、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護、體制機制，以此有效助力陸良以更加開放自信的實力、更加璀璨靚麗的品質，在云南新型城鎮(zhèn)化建設實踐中繪制“云南第一壩”濃墨重彩的曲靖探索樣本。