廣東省排污許可制的實(shí)踐與思考

李新科，余秋良，張司佳

(廣東省生態(tài)環(huán)境廳，廣州 510000)

排污許可制度是我國固定源環(huán)境管理制度改革的重大政策[1]。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，對完善控制污染物排放許可制度，實(shí)施固定污染源排污許可管理做出總體部署安排，明確2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。根據(jù)第二次污染源普查數(shù)據(jù)，廣東省固定污染源數(shù)量達(dá)到60多萬家，居全國首位，同時也是排污許可全覆蓋任務(wù)最重的省份。按照國家工作要求，2017—2019年廣東省核發(fā)排污許可證1.2萬多個，2020年1月—4月完成對7.49萬家污染源的清理整頓工作，共核發(fā)排污許可證1600多個，完成排污登記5.1萬多家。截至2020年7月，廣東全省經(jīng)平臺注冊的排污單位達(dá)到42萬多家，共核發(fā)排污許可證2.2萬多個，完成排污登記36.79萬家。結(jié)合前期的排污許可證管理，廣東省在實(shí)施排污許可制、加快推進(jìn)排污許可發(fā)證登記工作方面，做了大量實(shí)踐探索，為構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)。

1 廣東省排污許可證管理實(shí)踐

2001年廣東省制定了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，開始了排污許可制的探索歷程。2004年9月24日，廣東省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》中規(guī)定了企業(yè)持證排污、按證排污的主體責(zé)任，為推行排污許可制度奠定了法制基礎(chǔ)。2009年原廣東省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布了《廣東省排污許可證實(shí)施細(xì)則》，明確了排污許可證核發(fā)監(jiān)管的基本要求和操作細(xì)則，指導(dǎo)各地市開展污染源摸底調(diào)查和排污許可技術(shù)基礎(chǔ)研究工作。2014年廣東省政府印發(fā)《廣東省排污許可證管理辦法》(省政府令第199號)，進(jìn)一步明確了排污許可證的實(shí)施規(guī)范和相關(guān)要求。2015年《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》修訂，重申和強(qiáng)化了原條例中對排污許可證的管理規(guī)定和罰則。其間，廣東全省發(fā)放排污許可證5萬多個，并以此作為總量控制、落實(shí)企事業(yè)單位減排責(zé)任的重要手段，在污染源監(jiān)管中取得了積極成效，也為深化排污許可制改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

2 廣東省推進(jìn)排污許可制改革情況

2016年12月以來，廣東省按照國家統(tǒng)一部署，全力推進(jìn)排污許可制度改革相關(guān)工作，不斷創(chuàng)新探索，逐步形成了符合地方實(shí)際并行之有效的一套工作方法。

2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立高效工作機(jī)制

認(rèn)識到排污許可制改革是攻堅(jiān)任務(wù)，時間緊任務(wù)重，各級生態(tài)環(huán)境部門成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組，強(qiáng)化對排污許可工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。廣東省生態(tài)環(huán)境廳組建排污許可制實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由廳長任組長，分管環(huán)評與排污許可、執(zhí)法的副廳長任副組長，并細(xì)化內(nèi)部分工，定期召開工作推進(jìn)協(xié)調(diào)會議。各級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一思想，高度重視排污許可制改革，分別成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，上下聯(lián)動，形成合力，集全系統(tǒng)之力統(tǒng)籌推進(jìn)排污許可改革工作。為實(shí)現(xiàn)2020年固定污染源排污許可全覆蓋工作目標(biāo)，廣東省委、省政府將排污許可工作納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，在污染防治攻堅(jiān)指揮部2020年1號令中對排污許可制提出工作要求。廣東省生態(tài)環(huán)境廳建立了排污許可全覆蓋保障工作包保機(jī)制，分成3個工作小組對全省21個地市開展督導(dǎo)幫扶。部分地市的分管市領(lǐng)導(dǎo)定期聽取匯報，親自督戰(zhàn)排污許可全覆蓋攻堅(jiān)，對加快推進(jìn)排污許可制實(shí)施起到了關(guān)鍵作用。

2.2 因地制宜，做實(shí)做細(xì)宣傳培訓(xùn)工作

廣東省生態(tài)環(huán)境廳強(qiáng)化排污許可政策宣傳解讀，先后通過環(huán)保公眾網(wǎng)、微信公眾號、媒體報刊等渠道向社會公開了推進(jìn)排污許可制改革、相關(guān)行業(yè)核發(fā)范圍、固定污染源清理整頓、排污許可全覆蓋要求等事項(xiàng)和要求。與此同時，積極指導(dǎo)各地推進(jìn)相關(guān)宣傳工作，并加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會、商會以及重點(diǎn)企業(yè)的溝通互動。各級生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合地方實(shí)際，采取形式多樣的手段，對推進(jìn)排污許可制改革工作進(jìn)行宣傳報道，旨在樹立排污單位的主體責(zé)任意識。2020年各地更是將宣傳發(fā)動作為加快排污許可清理整頓和相關(guān)行業(yè)發(fā)證登記的頭號工作，也因此取得了非常明顯的成效。另一項(xiàng)納入重點(diǎn)工作的是排污許可培訓(xùn)。廣東省生態(tài)環(huán)境廳結(jié)合國家政策規(guī)范的出臺，適時舉辦全省排污許可管理人員培訓(xùn)。值得指出的是，每一期省級培訓(xùn)班都經(jīng)過充分醞釀、精心組織。如組織專家對相關(guān)技術(shù)規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行提煉重構(gòu)，講解條理清晰、重點(diǎn)突出，參加培訓(xùn)的人員對此評價很高。此外，一些針對排污許可制的法律適用、監(jiān)管執(zhí)法、自行監(jiān)測審核等重點(diǎn)工作進(jìn)行專題解讀的培訓(xùn)課程，也得到了各級生態(tài)環(huán)境部門的廣泛好評。同時，廣東省生態(tài)環(huán)境廳也積極支持各地市根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，分類分批開展培訓(xùn)。各地在推行排污許可制工作中，制定了培訓(xùn)方案計(jì)劃，不遺余力地開展政策宣講、行業(yè)專題培訓(xùn)等工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年1月—4月期間全省各地市培訓(xùn)達(dá)到2.9萬人次，有力地推動了排污許可清理整頓工作的完成。

2.3 充分借力，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)支持

排污許可管理是一項(xiàng)行政工作，但涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)。為此，廣東省生態(tài)環(huán)境廳依托相關(guān)技術(shù)單位，建立專家團(tuán)隊(duì)，為各地市排污許可工作提供長效技術(shù)支持。一是實(shí)行分片負(fù)責(zé)，與各地市對接，持續(xù)跟進(jìn)地方工作進(jìn)展，同時為各地提供審核、培訓(xùn)等技術(shù)支持。二是建立例會機(jī)制，定期集中研討、匯總各地市問題，分析全省工作形勢和研究部署階段工作；三是組織開展質(zhì)量抽查，對排污許可證申請核發(fā)質(zhì)量、排污單位證后執(zhí)行等情況進(jìn)行跟蹤評估。各級生態(tài)環(huán)境部門或依托轄區(qū)內(nèi)的技術(shù)單位，或采取政府購買服務(wù)等方式，委托第三方機(jī)構(gòu)開展排污許可證申請培訓(xùn)、技術(shù)審核等工作，為提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量提供了重要的技術(shù)保障。專家團(tuán)隊(duì)和第三方機(jī)構(gòu)在協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門加快推進(jìn)排污許可制實(shí)施工作中發(fā)揮了重要作用。一些地市組織這些技術(shù)力量進(jìn)行了集中培訓(xùn)輔導(dǎo)、錄制教學(xué)視頻、制作排污許可辦事指南、編制工作模板和填報范本，并上門指導(dǎo)排污單位開展申領(lǐng)登記等。

2.4 先行先試，探索構(gòu)建以排污許可制為核心的監(jiān)管體系

排污許可制改革以建立精簡高效、銜接順暢的管理制度體系，提升環(huán)境管理精細(xì)化水平為目標(biāo)。廣東省政府印發(fā)《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于深化我省環(huán)境影響評價制度改革指導(dǎo)意見的通知》，提出探索環(huán)評與排污許可深度融合，著力構(gòu)建固定污染源環(huán)境管理體系。各地先行先試，加快推進(jìn)制度銜接。如佛山市以排污許可證作為整合環(huán)境影響評價、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理信息的載體，探索“一證式”管理模式，并建立了總量指標(biāo)核算與監(jiān)管相統(tǒng)一的總量指標(biāo)核定與分配方法體系。相關(guān)地市也在積極探索推進(jìn)排污許可與環(huán)評、執(zhí)法、監(jiān)測等相關(guān)制度的聯(lián)動銜接。

3 存在的相關(guān)問題

在三年多的排污許可制實(shí)施過程中，也發(fā)現(xiàn)了如下相關(guān)問題：一是企業(yè)主體責(zé)任意識有待強(qiáng)化。中小微企業(yè)管理水平低、環(huán)保意識薄弱，對排污許可制強(qiáng)調(diào)的主體責(zé)任的認(rèn)識還不到位，在排污許可證申領(lǐng)或開展排污登記時不積極、不主動。二是生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部的工作聯(lián)動銜接亟須加強(qiáng)。主要體現(xiàn)在一些地方的排污許可與監(jiān)測、執(zhí)法等部門尚未形成高效聯(lián)動機(jī)制，部門之間權(quán)責(zé)不清晰、溝通不暢順。三是證后執(zhí)行情況不理想。大多數(shù)持證單位還不能規(guī)范環(huán)境管理要求。一方面是由于目前對不按證排污行為的處罰缺乏法律支撐；另一方面排污單位認(rèn)為證后執(zhí)行的技術(shù)要求太高、管理要求太嚴(yán)、投入成本很大。四是執(zhí)法觀念和方式有待轉(zhuǎn)變。排污許可制對固定污染源監(jiān)管提出了依證執(zhí)法的要求，但是一些地方仍按照以往的工作模式開展監(jiān)管執(zhí)法工作，并且很多基層執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)也不能滿足排污許可執(zhí)法的需要。有的執(zhí)法人員認(rèn)為排污許可證內(nèi)容過于龐雜。

4 相關(guān)思考建議

從上述問題以及實(shí)際工作來看，自2016年底排污許可制度改革實(shí)施以來，各級生態(tài)環(huán)境部門的精力主要集中在固定污染源排污許可全覆蓋的工作上，證后執(zhí)行仍然缺乏必要的剛性約束，證后監(jiān)管執(zhí)法工作尚未進(jìn)入常態(tài)化，這在一定程度上削減了排污許可制度本身的權(quán)威性，也降低了基層管理人員對制度改革的信心。因此，對下一步的排污許可制度改革工作提出以下思考建議。

4.1 加強(qiáng)排污許可制度建設(shè)

一是建議國家層面加快排污許可立法進(jìn)程，確立排污許可制度的法律地位。通過排污許可立法，明確管理體制和部門職責(zé)，強(qiáng)化無證排污、不按證排污的法律責(zé)任，使排污許可證核發(fā)工作有法可依、有章可循，為地方強(qiáng)化排污許可管理提供法律支撐。二是以環(huán)境影響評價與排污許可銜接為突破口，推動相關(guān)制度銜接。各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)積極探索推動環(huán)評與排污許可制度融合，如加強(qiáng)固定污染源類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評和排污許可證內(nèi)容銜接，然后逐步統(tǒng)一管理要求；再者如試點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評和排污許可申請統(tǒng)一受理、同步審查，實(shí)現(xiàn)“一個項(xiàng)目，一次辦理”。

4.2 精簡優(yōu)化排污許可技術(shù)體系

一是建議優(yōu)化排污許可證內(nèi)容。圍繞規(guī)范企事業(yè)單位排污行為這一核心，從對排放口的精細(xì)化管控角度出發(fā)，優(yōu)化排污許可證內(nèi)容。如證載內(nèi)容以許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向和環(huán)境管理要求等為核心，對于產(chǎn)品產(chǎn)能及生產(chǎn)設(shè)備等登記事項(xiàng)，僅存儲于固定污染源環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫備查。二是建議簡化相關(guān)技術(shù)規(guī)范?；诋?dāng)前的企業(yè)環(huán)境管理水平，對名錄、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、可行技術(shù)指南等開展實(shí)施效果綜合評估，對于效益低、成本高、操作性差的內(nèi)容應(yīng)及時優(yōu)化調(diào)整。三是進(jìn)一步明晰管理范圍邊界，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。如對于以排放廢水(或廢氣)為主的單位，應(yīng)簡化其廢氣(或廢水)的環(huán)境管理要求。

4.3 加強(qiáng)部門聯(lián)動和能力建設(shè)

各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)明確權(quán)責(zé)分工，要真正建立起排污許可與環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法等相關(guān)部門聯(lián)動機(jī)制，以形成有效的工作合力。核發(fā)部門應(yīng)及時將持證單位清單移送環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法部門。環(huán)境監(jiān)測部門應(yīng)加強(qiáng)對自行監(jiān)測方案的審查，以及對持證單位自行監(jiān)測開展情況的抽查。執(zhí)法部門要制定執(zhí)法檢查計(jì)劃、執(zhí)法工作手冊等，并按計(jì)劃組織開展排污許可執(zhí)法檢查。同時，以構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系為目標(biāo)，加強(qiáng)相應(yīng)的能力建設(shè)，尤其是要重視排污許可管理隊(duì)伍建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境信息化能力建設(shè)等。

4.4 強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，推動排污單位落實(shí)主體責(zé)任

建議國家層面積極推動排污許可與執(zhí)法工作銜接，明確環(huán)境監(jiān)察部門職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)察人員崗位培訓(xùn)，出臺證后監(jiān)管執(zhí)法指南，明確工作要求，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。同時，各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)將排污許可證檢查納入執(zhí)法監(jiān)管重要內(nèi)容。探索環(huán)境信用評價制度，強(qiáng)化排污許可證的信用約束[2]。將不按證排污或證后執(zhí)行不到位的企業(yè)納入重點(diǎn)監(jiān)管名單，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查頻次。強(qiáng)化社會監(jiān)督作用，通過曝光一批無證排污、不按證排污的典型違法案例，倒逼企業(yè)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識，自覺守法經(jīng)營，認(rèn)真落實(shí)排污許可證的各項(xiàng)環(huán)境管理要求。