關于協(xié)同推進排污許可制與環(huán)境保護稅的思考

王新濤

(陜西省生態(tài)環(huán)境廳，西安 710006)

黨的十九屆四中全會明確提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。黨中央把排污許可制定位為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，為推動出臺排污許可制與各項環(huán)境管理制度銜接融合以及各項法規(guī)制度的協(xié)同執(zhí)法指明了作戰(zhàn)的方向。如何使排污許可制與環(huán)境保護稅(以下簡稱環(huán)境稅)疊加在協(xié)同作戰(zhàn)中發(fā)揮出最大效能，給企事業(yè)單位明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預期、推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序，對減少污染物排放、改善環(huán)境質量、推進生態(tài)文明建設意義重大。筆者結合工作實踐，就兩項制度的發(fā)展現(xiàn)狀和實施情況進行了梳理，對如何健全完善排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同體系作了探索和思考。

1 排污許可制與環(huán)境稅發(fā)展現(xiàn)狀

“十三五”以來，我國高度重視排污許可制與環(huán)境稅頂層設計，在黨中央、國務院的堅強領導下，強化排污許可制與環(huán)境稅綜合監(jiān)管能力，排污許可制改革與環(huán)境保護費改稅成效顯著，兩項制度體系已基本建立，正按行業(yè)、分時有序推進和規(guī)范排污許可證核發(fā)，促使排污許可與環(huán)境稅的配套規(guī)定和技術規(guī)范不斷豐富完善。

1.1 建立了較為完善的排污許可制與環(huán)境稅法規(guī)體系

黨的十八大以來，我國無論是在法律層面還是政策層面，均全力推動排污許可制改革。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，標志著我國排污許可制改革進入了實施階段。先后出臺了《排污許可管理辦法(試行)》(部令48號)、《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》和《排污許可管理條例》等規(guī)章，為實現(xiàn)系統(tǒng)完整、權責清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局奠定了基礎。2018年1月1日起實施《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(中華人民共和國主席令第61號)(以下簡稱《環(huán)境稅法》)后，生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展已逐漸步入正軌并提上日程，充分體現(xiàn)了國家對社會經濟良性發(fā)展的要求和生態(tài)環(huán)境保護的重視。配套實施的《環(huán)境保護稅法實施條例》也對推動排污許可制改革和環(huán)境稅征收發(fā)揮了很好的橋梁紐帶作用。綠色稅制體系下，如何將排污許可制與環(huán)境稅在管理效能上產生“1+1≧2”的效應值得思考。

1.2 排污許可制與環(huán)境稅實施情況

隨著排污許可制改革的持續(xù)推進和《環(huán)境稅法》的施行，排污許可證后管理正在逐步走向正軌，管理理念逐漸深入人心，環(huán)境質量得到持續(xù)改善，排污單位環(huán)保責任主體和企業(yè)稅收責任主體日趨顯現(xiàn)。通過“費改稅”的平穩(wěn)過渡和建立環(huán)境稅征收協(xié)作機制，有效形成生態(tài)環(huán)境“稅”與“證”的有機銜接，經濟發(fā)展與環(huán)境保護共生共促逐漸呈現(xiàn)。截至2020年上半年，生態(tài)環(huán)境部以強化立法為統(tǒng)領、以制度整合銜接為重點、以全面規(guī)范核發(fā)排污許可證為首要任務，實現(xiàn)固定污染源排污許可管理全覆蓋取得了積極進展。以陜西省為例，據(jù)初步統(tǒng)計，全省累計納入排污許可管理的排污單位共7000余家，實施登記管理的共39000余家，為有序實施按證監(jiān)管夯實了基礎。更為重要的是，《環(huán)境稅法》對落實排污許可制改革和主要污染物排放總量控制制度起到了至關重要的作用?！董h(huán)境稅法》實施以來，陜西省已將4700余戶企業(yè)納入環(huán)境稅征管范圍，通過“多排多征、少排少征、不排不征”的稅制設計，引導排污單位加大治理力度，加快轉型升級，減少污染物排放；鼓勵排污單位清潔生產、集中處理、循環(huán)利用，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，其促進污染減排的導向效果初步顯現(xiàn)。

2 排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同推進面臨的挑戰(zhàn)

當前，排污許可制與環(huán)境稅定位明晰度還不夠、聯(lián)動機制監(jiān)管不到位；依證監(jiān)管力度不足，處罰結果不足以形成有力震懾；排污單位治理責任落實不到位，缺乏履行生態(tài)環(huán)境保護責任的主動性和自覺性，更缺乏依法經營的敬畏意識。

2.1 排污許可制與環(huán)境稅聯(lián)動管理需要進一步強化

目前，排污許可制改革和環(huán)境稅實施已取得階段性成效，但在具體操作層面，仍然存在聯(lián)動效率不高、實施效果有限、政策目標難以全面實現(xiàn)的現(xiàn)象。一方面，由于缺乏配套政策，排污許可證后管理與環(huán)境稅征管協(xié)同推進困難，排污單位通過清潔生產、提標改造等方式實現(xiàn)的污染減排效益難以落實，挫傷了企業(yè)積極減排的主動性和能動性。另一方面，排污許可對各項污染物的管理與環(huán)境稅中的污染物分類不完全一致。比如，排污許可將石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)納入其管理范圍，并對揮發(fā)性有機物(VOCs)實施控制管理，但環(huán)境稅尚未將其納入征收范圍，兩項制度在管理口徑上的銜接仍需加強。此外，排污許可制對固定污染源的管理與環(huán)境稅對納稅人的征管都是動態(tài)的，環(huán)境稅核算方法尚未統(tǒng)一到各行業(yè)排污許可技術規(guī)范上來，導致排污許可管理范圍與環(huán)境稅征管口徑不一致，制約了兩項制度的協(xié)同管理和落地見效。同時，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測中測管聯(lián)動效能發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測數(shù)據(jù)為支撐的排污許可執(zhí)法和環(huán)境稅征管上缺乏有力保障。

2.2 排污許可證后管理監(jiān)督亟待稅務部門的“一體化”作戰(zhàn)

2020年全國“兩會”對部門協(xié)同共治提出了新的要求。環(huán)境的綜合治理是聯(lián)動的，如果不能對排污許可執(zhí)行情況進行實質性監(jiān)管，就會導致排污單位出現(xiàn)“違證排污”等情形，繼而發(fā)生管理部門不掌握真實的排放數(shù)據(jù)和污染治理設施運行情況的問題。事實上，排污單位是否“按證排污、自證守法”，直接影響到企業(yè)的環(huán)境稅申報。目前，以排污許可執(zhí)行報告為核查基礎的環(huán)境稅復核機制還未建立，通過減免清單與排污許可執(zhí)行情況進行比對和減免清單與污染源自動監(jiān)控中心數(shù)據(jù)進行比對等方法確定復核結果還不完善，尚未有法律、法規(guī)就環(huán)境稅復核工作提出明確細化要求，環(huán)境稅復核規(guī)范化推進難度較大。

2.3 排污許可證管理信息平臺與環(huán)境保護稅涉稅信息平臺共享資源有限

隨著排污許可制改革的深入推進，亟須解決現(xiàn)行條件下，環(huán)境數(shù)據(jù)信息存在的“孤島”現(xiàn)象。排污許可證管理信息平臺與環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境執(zhí)法、重點污染源在線監(jiān)測等生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)平臺還未完全實現(xiàn)統(tǒng)一共享的問題，排污許可的執(zhí)行數(shù)據(jù)還不足以作為環(huán)境稅的計稅依據(jù)和確定排污單位污染減排效果的依據(jù)。當然，從排污許可證管理信息平臺與環(huán)境稅涉稅信息共享平臺運行數(shù)據(jù)看，兩者在數(shù)據(jù)信息上集成度還不夠高，共享數(shù)據(jù)準確性和利用率也有待提高，銜接機制還不夠暢通，致使業(yè)務在協(xié)同性上步調不夠一致、信息資源利用效果也不明顯。排污許可管理和環(huán)境稅征管都是基于排污許可證的執(zhí)行來實現(xiàn)的，管理平臺的管理端與客戶端在排污單位執(zhí)行報告的兼容性上仍需增強。

3 健全完善排污許可制與環(huán)境保護稅協(xié)同體系的思考

排污許可管理與環(huán)境稅的征收管理聯(lián)動協(xié)調機制、信息共享平臺、協(xié)同執(zhí)法等方面都需要法律的合理規(guī)制，更需要建立科學的環(huán)境稅復核機制與排污許可執(zhí)行核算體系以及完善的大數(shù)據(jù)共享機制。

3.1 完善法律法規(guī)體系，為排污許可制改革和環(huán)境稅征管有效銜接保駕護航

我國在不斷深度銜接融合生態(tài)環(huán)境制度的過程中，堅持以完善生態(tài)文明制度體系、推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重要內容，以期實現(xiàn)環(huán)境綜合治理目標。完善《環(huán)境保護稅法》《稅收征收管理法》《物權法》等法律在暫免征收機制、許可證產權屬性上的定位，以《排污許可管理條例》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》《環(huán)境信用評價管理條例》等法規(guī)為支撐，探索依照環(huán)境信用等級實施排污許可分級管理以及對應部門的納稅人等級認定后分級管理等政策，研究將排污權交易企業(yè)清單以及環(huán)境信用評價等級作為排污許可專項執(zhí)法檢查的重要條款，通過將相關法規(guī)內容進行耦合并建立聯(lián)動監(jiān)管審查機制，才能規(guī)范治污行為，有效控制污染物排放，不斷提升環(huán)境治理能力和管理水平。

3.2 建立協(xié)同作戰(zhàn)機制，持續(xù)發(fā)力推動排污許可管理與環(huán)境保護稅聚力增效

排污許可制改革提出要“一企一證、分類管理”，環(huán)境稅的征管也根據(jù)排污許可證開展免征、減征等事項。所以，建立排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同監(jiān)管機制非常重要，健全以排污許可為先導的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法檢查與納稅人識別、環(huán)境稅申報復核、稅款追征全流程的常態(tài)化部門協(xié)作機制迫在眉睫。應積極探索排污許可制與環(huán)境稅在管理方式上的有效銜接，比如，建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測與稅務稽查的末端協(xié)作等。監(jiān)管協(xié)作機制應當分階段、分層次實施，強化管理部門依證監(jiān)管能力和排污單位自證守法意識，主要突出以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為依托，以排污許可執(zhí)行情況為基礎，以環(huán)境稅征管為手段的全要素管理。

3.3 建立核算復核機制，科學推進排污許可管理與環(huán)境保護稅精細化管理水平

按照排污許可制改革實施進程，探索建立以排污許可執(zhí)行數(shù)據(jù)為基礎的環(huán)境稅核算機制，逐步統(tǒng)一排污許可管理和稅源管理范圍。在“全覆蓋”前，將排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范納入環(huán)境稅征管體系，稅務部門按照生態(tài)環(huán)境部門所提交的排污單位信息開展納稅人識別。沒有信息的，在排污單位首次辦理環(huán)境稅納稅申報時，由稅務部門對其進行識別，同時把該信息移交至生態(tài)環(huán)境部門；在實現(xiàn)“全覆蓋”后，稅務部門按照排污許可證上的年許可排放限值(總量指標)預征環(huán)境稅，生態(tài)環(huán)境部門分別對排污許可證年度執(zhí)行情況進行核算與評估，稅務機關依照核算與評估結果實施稅款抵扣、補繳、加征，促使企業(yè)按證排污、誠信納稅逐漸成為自覺。分階段實施主要污染物總量減排，統(tǒng)一污染物分類，以污染減排為依托，逐步建立與環(huán)境稅相匹配的排污許可執(zhí)行數(shù)據(jù)全口徑核算體系；研究制定以排污許可證執(zhí)行核算和評估結果為依據(jù)的環(huán)境稅復核方式，建立健全常態(tài)化復核程序并納入日常管理，研究如何做好排污許可證執(zhí)行情況的核實清查工作，建立排污許可管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法共治體系，實現(xiàn)“許可執(zhí)行—監(jiān)測數(shù)據(jù)—全口徑核算—處罰結果”的全流程復核機制，努力提高精細化管理水平。

3.4 建立大數(shù)據(jù)共享機制，有序實現(xiàn)排污許可管理信息與涉稅信息的耦合提質

政簡易從。規(guī)則越簡約透明，監(jiān)管越有力有效。推動證后管理信息化建設，推進“雙隨機、一公開”跨部門協(xié)同共治，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網+監(jiān)管”改革，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與稅務稽查執(zhí)法方式，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。構建排污許可管理信息平臺與涉稅信息平臺實施與監(jiān)管系統(tǒng)，并依托信息平臺建立依證依稅監(jiān)管信息化移動終端，將數(shù)據(jù)的查詢、采集、儲存等功能關聯(lián)整合，讓依證依稅監(jiān)管更便捷、更智能、更精準，有效促進排污許可證后管理與環(huán)境稅征管實現(xiàn)共贏。同時，應當注重監(jiān)測數(shù)據(jù)的權威性，盡快建立起保障污染源自動監(jiān)測運行及使用機制，完善污染源自動監(jiān)測設備的量值溯源，將量值溯源運維監(jiān)管后的數(shù)據(jù)應用到排污許可的執(zhí)行、環(huán)境稅征管核算和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法中，以利于排污許可的有效執(zhí)行和環(huán)境稅征收管理。

4 研究小結

黨的十九屆四中全會明確提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，為推動排污許可制與各項環(huán)境管理制度銜接融合及各項法規(guī)制度的協(xié)同執(zhí)法指明了方向。本文在剖析排污許可制與環(huán)境保護稅發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)基礎上，從完善法律法規(guī)體系、建立協(xié)同作戰(zhàn)機制、建立核算復核機制、建立大數(shù)據(jù)共享機制四個方面構建排污許可制與環(huán)境保護稅銜接耦合機制，使排污許可制與環(huán)境保護稅疊加在協(xié)同作戰(zhàn)中發(fā)揮出最大效能，給企事業(yè)單位明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預期，推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序，減少污染物排放、改善環(huán)境質量、強化綠色體制保障，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。