我國農(nóng)村土地制度與建設(shè)風(fēng)貌問題研究

許金華

珠海市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（519000）

1 土地制度對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的影響分析

1.1 以土地所有制為源頭保持鄉(xiāng)村建設(shè)穩(wěn)定狀態(tài)

我國農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，土地屬于農(nóng)民集體所有。在生產(chǎn)活動(dòng)方面農(nóng)戶享受政策規(guī)定的長(zhǎng)期承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)戶還享受宅基地分配使用權(quán)，具有明顯的社會(huì)保障功能和排他性。通過控制土地的所有權(quán)，農(nóng)戶不具有完整的產(chǎn)權(quán)屬性，并通過集體土地分配的資格權(quán)、戶籍制進(jìn)一步限制交易范圍和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)均具有不可移動(dòng)性，無法轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)并隨著農(nóng)村個(gè)體向城市的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移，保證了農(nóng)村土地資源配置尤其是宅基地利用的長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)。

1.2 以土地用途管制劃定鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的范圍與類型

1.2.1 土地利用規(guī)劃劃定鄉(xiāng)村“三生”空間風(fēng)貌格局

土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制的重要基礎(chǔ)，按照土地利用分類，土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。我國土地用途管制旨在嚴(yán)格保護(hù)耕地，有效地配置土地資源，提高土地利用集約水平，因此，土地利用規(guī)劃在農(nóng)村地區(qū)的用途分類以農(nóng)用地為主，保持農(nóng)村以農(nóng)為主的土地供求格局，確保了連片集中的鄉(xiāng)村田園景致，并成為鄉(xiāng)村土地用途管制的最高價(jià)值追求。

鄉(xiāng)村建設(shè)用地則是作為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活相關(guān)的基本配套，在年度土地利用指標(biāo)分配上比較有限。隨著國家有計(jì)劃引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)向小城鎮(zhèn)、中心村集中，鄉(xiāng)村建設(shè)的活動(dòng)范疇逐步固定而集聚，基本形成了小集中、大分散的空間分布特點(diǎn)，除受城鎮(zhèn)化發(fā)展影響的近郊村外，大部分鄉(xiāng)村的“三生”空間風(fēng)貌格局相對(duì)穩(wěn)定。

1.2.2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地用途管制影響鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)類型

在穩(wěn)定的空間格局之下，土地用途管制進(jìn)一步影響著鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)類型。長(zhǎng)期以來，集體建設(shè)用地不能擁有與國有土地同等的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，能被法律承認(rèn)的合法建設(shè)活動(dòng)只有四類，即興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)。商業(yè)開發(fā)活動(dòng)則是嚴(yán)令禁止的，這使得鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)類型相對(duì)簡(jiǎn)單。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入園，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)逐漸減少，鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)進(jìn)一步單一化，表現(xiàn)為以村民建設(shè)住宅為主的建設(shè)活動(dòng)。

1.2.3 以宅基地為核心影響建設(shè)風(fēng)貌的基礎(chǔ)單元

由于鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)主要表現(xiàn)為村民建房，而村民建房需獲取宅基地使用權(quán)。按照我國《土地管理法》，農(nóng)村村民每戶宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各省市結(jié)合自身情況制定了不同的宅基地分配面積標(biāo)準(zhǔn)，即使各省市之間規(guī)定的宅基地面積差異較大，但在村域范圍內(nèi)，基本執(zhí)行著相同的面積分配標(biāo)準(zhǔn)，使得一定地域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的整體感和序列感較強(qiáng)，鄉(xiāng)村空間機(jī)理較為有序。同時(shí)，由于宅基地分配以戶為單位進(jìn)行細(xì)分，場(chǎng)地范圍較小，加之家庭人口、財(cái)力有限，鄉(xiāng)村較難出現(xiàn)城市小區(qū)、高層住宅的大規(guī)模建設(shè)景觀。

總體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)基本形成了從土地用途、土地分配、建設(shè)活動(dòng)的完整干預(yù)，規(guī)定了鄉(xiāng)村空間邊界、建設(shè)用地范圍、建設(shè)活動(dòng)類型和具體建設(shè)項(xiàng)目的指標(biāo)，初步形成了對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)主體的行為規(guī)制和建設(shè)活動(dòng)的內(nèi)容規(guī)制，深刻影響著鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的基本秩序。

2 鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌問題的制度解釋

2.1 產(chǎn)權(quán)不平等下的鄉(xiāng)村建設(shè)行為在市場(chǎng)沖擊下失衡

在產(chǎn)權(quán)平等的條件下，保障功能和激勵(lì)約束功能共同發(fā)揮作用，土地得到更有效率的配置，從而達(dá)到效率與公平的統(tǒng)一[1]。然而我國農(nóng)村土地所有制具有產(chǎn)權(quán)不平等特性，使得農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)封閉的土地市場(chǎng)，鄉(xiāng)村建設(shè)行為常常不以效率為核心，即使通過征地等形式會(huì)帶來被動(dòng)的資本流動(dòng)，但資本流動(dòng)的利潤卻往往只與房屋面積掛鉤，因此在投入成本有限的情況下，村民越發(fā)傾向造型簡(jiǎn)潔、造價(jià)較低的農(nóng)房樣式和偏大面積的建房追求，與傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌大相徑庭，呈現(xiàn)出新舊建筑風(fēng)貌的明顯差異。

2.2 土地制度的彈性空間成為鄉(xiāng)村建設(shè)的灰色空間

我國土地利用規(guī)劃采取自上而下的規(guī)劃編制流程，上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)的實(shí)際情況了解有限。長(zhǎng)期以來，土地利用規(guī)劃只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受層層傳導(dǎo)過程中的用地偏差和規(guī)劃精度影響，土地用途管制的空間約束在執(zhí)行中只能變成指標(biāo)管控，使得農(nóng)村地區(qū)土地利用擁有巨大的彈性空間，加上用地分類的空間偏差，導(dǎo)致鄉(xiāng)村實(shí)際亂占農(nóng)用地建設(shè)的情況難以追溯，違法違建情況屢禁不止。此外，受農(nóng)村宅基地分配的福利誘導(dǎo)，住房已成為衡量農(nóng)村社會(huì)成員社會(huì)資源占有和社會(huì)機(jī)會(huì)狀況的重要社會(huì)指標(biāo)之一，因此，即使進(jìn)城落戶的村民，愿意退出宅基地的意愿十分有限，也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村大量閑置農(nóng)房的產(chǎn)生。

2.3 缺乏地上管控手段對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的直接約束

土地用途管制是鄉(xiāng)村建設(shè)空間的“二維”管控，2008年國家頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度則可視為是對(duì)“三維”管控的補(bǔ)充，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度是對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用，尤其是農(nóng)村宅基地使用行為的規(guī)制，許可的內(nèi)容包括地塊位置、用地范圍、用地性質(zhì)、建筑面積、建筑高度等的要求。

由于該制度的執(zhí)行依賴個(gè)人或建設(shè)單位的主動(dòng)申請(qǐng)，長(zhǎng)期以來鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)未受到自上而下的監(jiān)督管制，因此該制度執(zhí)行的效果不佳。同時(shí)，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的監(jiān)督檢查必須依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃，這就要求鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和實(shí)施必須前置。鄉(xiāng)村地區(qū)廣袤，加之2008年以來各地市建設(shè)重點(diǎn)在城市和新區(qū)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃的覆蓋工作進(jìn)展十分有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人員的缺乏也使得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可難以落實(shí)和推進(jìn)。

3 提升風(fēng)貌的土地制度變革思考

3.1 改革土地產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)鄉(xiāng)土風(fēng)貌價(jià)值的再度回歸

從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度，需要從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，讓農(nóng)村和城市具有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)。結(jié)合各省市土地制度改革來看，對(duì)缺乏旅游等產(chǎn)業(yè)資源的鄉(xiāng)村，村民可通過建設(shè)用地指標(biāo)以出售、合作、入股等方式獲益。如廣東省開展的農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作，其拆舊復(fù)墾指標(biāo)可在全省公開平臺(tái)進(jìn)行交易，交易價(jià)格扣除成本后按75%的比例分配給土地使用權(quán)人，可極大改善鄉(xiāng)村農(nóng)房閑置問題。對(duì)于擁有良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，可通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)或宅基地“三權(quán)分置”靈活流轉(zhuǎn)宅基地和房屋使用權(quán)，在提升村民收益的同時(shí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、休閑文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、田園綜合體等新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展，以市場(chǎng)化的鄉(xiāng)村審美刺激農(nóng)村建成環(huán)境風(fēng)貌的整治與改善，這一方式在浙江省鄉(xiāng)村建設(shè)中得到實(shí)踐驗(yàn)證。

3.2 依托國土空間規(guī)劃強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)“四維”空間管制體系

在國土空間規(guī)劃體系下，既有的土地利用規(guī)劃在編制層級(jí)、規(guī)劃深度、管控對(duì)象上的問題將得到有效改善。國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)將實(shí)現(xiàn)“管控對(duì)象全域覆蓋、管控措施逐級(jí)細(xì)化、管控層級(jí)呼應(yīng)事權(quán)”的轉(zhuǎn)變。這意味著鄉(xiāng)村地區(qū)由過去的“點(diǎn)”式管控轉(zhuǎn)向“域”式管控，形成“全域管控+空間分區(qū)+微觀許可”的全面管控措施和技術(shù)手段。

同時(shí)，結(jié)合前述農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，為確保規(guī)劃傳導(dǎo)與實(shí)施的可行性，在國土空間用途管制方面還應(yīng)建立用途、平面、立體、權(quán)益“四維”空間管制體系，尤其注重對(duì)既有土地權(quán)利關(guān)系的尊重和必要限制，增強(qiáng)權(quán)益維護(hù)、收益分配、建設(shè)約束制度建設(shè)，在保障農(nóng)民土地資源價(jià)值的同時(shí)，最大化地滿足鄉(xiāng)村整體開發(fā)建設(shè)管控方向。

3.3 健全以風(fēng)貌管控為重點(diǎn)的規(guī)劃許可制度

雖然市場(chǎng)機(jī)制的引入能夠有效刺激鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的改善，但制度干預(yù)對(duì)鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)亦十分關(guān)鍵有效。作為直接管控鄉(xiāng)村建設(shè)行為和干預(yù)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，由于過去兩規(guī)不合一、實(shí)施機(jī)制不完善等原因，執(zhí)行實(shí)施效果欠佳。將隨著國土空間管制制度的施行得到解決，政府需在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度中融入易操作、可執(zhí)行的風(fēng)貌管控機(jī)制，需要從審批內(nèi)容、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收等建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全流程監(jiān)督，以確保風(fēng)貌許可的執(zhí)行效果。

4 結(jié)語

土地制度所具有的強(qiáng)制性能夠?qū)︵l(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的格局、機(jī)理和秩序起到重要管控作用，在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)自治制度消解的背景下，發(fā)揮著十分重要的作用。但制度自身存在的一系列問題，導(dǎo)致土地制度對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的管控十分有限，并間接引發(fā)了不良的建設(shè)行為，需要從制度本身出發(fā)，破解公平與效率、管制深度與精度、管控內(nèi)容局限等問題，以法制性地位和規(guī)范性流程引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)走向正軌，并帶來鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的全面改善。