淺析《動(dòng)物檢疫管理辦法》存在的問(wèn)題及建議

賈廣敏，呂婧玉，班曼曼，李杰如，馬文濤，梁 旭

（河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南 鄭州 450008）

《動(dòng)物檢疫管理辦法》是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)的重要組成部分，對(duì)規(guī)范全國(guó)動(dòng)物檢疫行為起著重要作用。2010 年修訂的《動(dòng)物檢疫管理辦法》，規(guī)定內(nèi)容更加詳細(xì)，動(dòng)物檢疫工作的針對(duì)性和可操作性都得到有效增強(qiáng)。但《動(dòng)物檢疫管理辦法》2010年版自修訂施行已有10年之久，在實(shí)際動(dòng)物檢疫工作中，問(wèn)題不斷凸顯。本文總結(jié)了《動(dòng)物檢疫管理辦法》中存在的問(wèn)題并提出解決建議，以期在今后的修訂工作中能有所借鑒。

1 動(dòng)物檢疫范圍不明確

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四條規(guī)定，動(dòng)物檢疫的范圍、對(duì)象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布。但未見(jiàn)有關(guān)檢疫范圍的規(guī)定，給實(shí)際檢疫工作帶來(lái)困難。一是對(duì)無(wú)檢疫規(guī)程的動(dòng)物是否實(shí)施檢疫。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布了《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》等16個(gè)檢疫規(guī)程，并對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的檢疫監(jiān)管，馬、驢、駱駝、梅花鹿、馬鹿、羊駝等6 種動(dòng)物的屠宰檢疫作出規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2018年春節(jié)期間獸醫(yī)領(lǐng)域有關(guān)工作的通知》（農(nóng)辦醫(yī)〔2018〕3 號(hào)）明確規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)物檢疫規(guī)程，按程序、規(guī)范開(kāi)展工作，不得為無(wú)檢疫規(guī)程動(dòng)物出具檢疫證明。而2018 年修正的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》中第二十七條、第三十三條對(duì)應(yīng)當(dāng)依法附有檢疫證明的情形作出規(guī)定。對(duì)符合上述規(guī)定的野生動(dòng)物，無(wú)相應(yīng)檢疫規(guī)程的，是否出證，如何出證等問(wèn)題亟須解決。另外，“參加展覽、演出和比賽的動(dòng)物”范圍較廣，若申報(bào)檢疫的此類動(dòng)物無(wú)相應(yīng)檢疫規(guī)程，是否受理、出證、如何出證需明確。二是檢疫規(guī)程中的適用范圍概念籠統(tǒng)。如《家禽產(chǎn)地檢疫規(guī)程》中“家禽及合法捕獲的同種野禽”具體包括哪些禽類，一直是困擾基層官方獸醫(yī)的常見(jiàn)問(wèn)題。此類范圍概念籠統(tǒng)，又無(wú)規(guī)范性文件、動(dòng)物學(xué)分類相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可供參考，給實(shí)際工作帶來(lái)不利影響。

建議：明確動(dòng)物檢疫范圍，出臺(tái)與2018 年修正的《野生動(dòng)物保護(hù)法》配套的野生動(dòng)物檢疫規(guī)程，推薦權(quán)威動(dòng)物分類標(biāo)準(zhǔn)。

2 配套制度、標(biāo)準(zhǔn)不完善

2.1 缺少執(zhí)法人員管理制度

一是缺乏官方獸醫(yī)管理制度?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第五條規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指派官方獸醫(yī)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志。全國(guó)一直未出臺(tái)配套的《官方獸醫(yī)管理制度》，對(duì)官方獸醫(yī)的管理、培訓(xùn)、考核等仍處于停滯狀態(tài)，不利于官方獸醫(yī)的職業(yè)發(fā)展。二是缺乏協(xié)檢員管理制度?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第五條規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)檢疫工作需要，可以“指定”獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫。但協(xié)檢員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資質(zhì)條件，協(xié)檢員與官方獸醫(yī)的責(zé)任關(guān)系如何明確，以及協(xié)檢員隊(duì)伍工作性質(zhì)的定性和如何管理等問(wèn)題還沒(méi)有明確的管理辦法出臺(tái)。

2.2 動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人的管理缺乏依據(jù)

一些地方探索對(duì)販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人實(shí)行登記或備案管理的措施，效果很明顯?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)非洲豬瘟防控工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕31 號(hào)）、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于強(qiáng)化生豬收購(gòu)販運(yùn)管理的通知》（農(nóng)辦牧〔2020〕30號(hào)）均對(duì)規(guī)范生豬收購(gòu)販運(yùn)行為作出部署。但是沒(méi)有法律法規(guī)作支撐，實(shí)施起來(lái)難度很大。

2.3 缺乏種用動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第十四條對(duì)非乳用、種用動(dòng)物和寵物產(chǎn)地檢疫作出了明確的要求，但對(duì)種用動(dòng)物、寵物和種用動(dòng)物精液、卵、胚胎、種蛋供體動(dòng)物缺少健康標(biāo)準(zhǔn)，種用動(dòng)物、寵物和種用動(dòng)物精液、卵、胚胎、種蛋檢疫難以操作。

2.4 缺乏動(dòng)物產(chǎn)品保質(zhì)期標(biāo)準(zhǔn)

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十六條對(duì)經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品到達(dá)目的地后直接在當(dāng)?shù)胤咒N換證的條件進(jìn)行了規(guī)定，其中第二款為“在有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的保質(zhì)期內(nèi)，且無(wú)腐敗變質(zhì)”，但未見(jiàn)保質(zhì)期相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

建議：①配套官方獸醫(yī)管理制度。從官方獸醫(yī)的身份確認(rèn)、職責(zé)要求、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等方面制定與動(dòng)物檢疫管理辦法相配套的官方獸醫(yī)管理制度，以便對(duì)官方獸醫(yī)隊(duì)伍的管理。

②明確協(xié)檢員法律地位。一是在修訂的《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確協(xié)檢員的地位，明確采用聘用、雇傭等形式，確定“指定”的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式和方法，以便于基層落實(shí)。二是建議《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確可由協(xié)檢員執(zhí)行產(chǎn)地檢疫現(xiàn)場(chǎng)操作，先行出具《動(dòng)物健康證明》類憑證，貨主憑此憑證在各檢疫申報(bào)點(diǎn)換取《動(dòng)物檢疫合格證明》。

③明確動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人的管理依據(jù)。建議《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確對(duì)經(jīng)紀(jì)人的管理，提出備案制或明確實(shí)施準(zhǔn)入制，違法行為黑名單制等。

④制定種用動(dòng)物、寵物健康標(biāo)準(zhǔn)。

3 動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證不適應(yīng)現(xiàn)階段要求

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十六、二十七條對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證作出了相關(guān)要求，但食品安全實(shí)行分段管理后，動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)歸市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)，按照新的職責(zé)劃分，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)退出流通環(huán)節(jié)，需要國(guó)家出臺(tái)新的政策或規(guī)定。

建議：對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品不再分銷換證，改由經(jīng)營(yíng)者開(kāi)具檢疫信息追溯憑證。

4 動(dòng)物補(bǔ)檢缺乏可操作性

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物的補(bǔ)檢條件進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)際檢疫工作中情況復(fù)雜，對(duì)臨床健康的牲畜未佩戴畜禽標(biāo)識(shí)或佩戴畜禽標(biāo)識(shí)不全的，如何處理并未明確規(guī)定。如一概無(wú)害化處理不現(xiàn)實(shí)，且造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失；如補(bǔ)檢，因未佩戴畜禽標(biāo)識(shí)不符合第四十條規(guī)定的補(bǔ)檢出證條件，對(duì)此類動(dòng)物進(jìn)行隔離觀察、疫病檢測(cè)均無(wú)法定出處，不被執(zhí)法相對(duì)人理解，也容易給官方獸醫(yī)帶來(lái)出證風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，怎樣處罰，《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條中也未明列，現(xiàn)實(shí)操作中，各方觀點(diǎn)不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致同案不同罰現(xiàn)象。

建議對(duì)臨床健康、未佩戴畜禽標(biāo)識(shí)或佩戴畜禽標(biāo)識(shí)不全的動(dòng)物如何處理、處罰進(jìn)行明確。如《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 交通運(yùn)輸部 公安部關(guān)于開(kāi)展違法違規(guī)調(diào)運(yùn)生豬百日專項(xiàng)打擊行動(dòng)的通知》（農(nóng)牧發(fā)〔2020〕20 號(hào)）中，對(duì)無(wú)檢疫證明、無(wú)牲畜耳標(biāo)和運(yùn)輸車輛未備案的生豬，要求在當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，由貨主負(fù)責(zé)就地就近隔離觀察15 d。建議明確此類動(dòng)物的補(bǔ)檢條件、流程，出證條件，降低官方獸醫(yī)出證風(fēng)險(xiǎn)。

5 屠宰環(huán)節(jié)入場(chǎng)查驗(yàn)存在交叉

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十二條要求官方獸醫(yī)查驗(yàn)進(jìn)場(chǎng)動(dòng)物附具的《動(dòng)物檢疫合格證明》和佩戴的畜禽標(biāo)識(shí)?！掇r(nóng)業(yè)部 食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽屠宰檢驗(yàn)檢疫和畜禽產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見(jiàn)》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2015〕18 號(hào)）要求落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。畜禽屠宰企業(yè)對(duì)其屠宰、銷售的畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，要建立畜禽進(jìn)場(chǎng)檢查登記制度，對(duì)進(jìn)場(chǎng)屠宰的畜禽進(jìn)行索證、臨床健康檢查和登記。基層官方獸醫(yī)任務(wù)繁重，要承擔(dān)很多法定職責(zé)之外的工作，將官方獸醫(yī)從屠宰環(huán)節(jié)入場(chǎng)查驗(yàn)中解放出來(lái)，交給企業(yè)來(lái)做，官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)監(jiān)督、抽查，可以提高工作效率，避免人員浪費(fèi)。

建議：取消屠宰環(huán)節(jié)官方獸醫(yī)入場(chǎng)查驗(yàn)制度，由畜禽屠宰企業(yè)對(duì)進(jìn)場(chǎng)屠宰的畜禽進(jìn)行索證、臨床健康檢查和登記，官方獸醫(yī)對(duì)其監(jiān)督、抽查。

6 經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品未按動(dòng)物檢疫合格證明載明信息運(yùn)輸應(yīng)如何處理未明確

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十七條規(guī)定，經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)目的地。如未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)目的地，或者變更目的地運(yùn)輸，應(yīng)如何處理并無(wú)相對(duì)應(yīng)的處罰條款，給基層檢疫執(zhí)法人員帶來(lái)困惑。

建議：明確未按動(dòng)物檢疫合格證明載明信息運(yùn)輸動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的相關(guān)罰則，更好地維護(hù)畜禽調(diào)運(yùn)秩序，有力打擊不法分子。