公共圖書館治理法治化的內(nèi)涵、意義及實現(xiàn)路徑

丁明春

（深圳大學城圖書館 深圳 518055）

自黨的十八大以來，在法治國家、法治政府與法治社會一體化建設不斷加強的背景下，公共圖書館治理法治化成為必然選擇與客觀趨勢。尤其是在《公共圖書館法》正式頒布與實施之后，我國公共圖書館事業(yè)逐漸步入新的發(fā)展階段，公共圖書館事業(yè)法治化發(fā)展已成為社會的基本共識?！豆矆D書館法》在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外公共圖書館事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，“構筑起了我國公共圖書館管理、運行、服務的基本制度與規(guī)范體系”[1]，這部法律的頒布與實施對于推進當代中國公共圖書館法治化進程具有重要意義。然而，有法律并不等于有法治，《公共圖書館法》的頒布與實施也不等于公共圖書館治理完全實現(xiàn)了法治化。現(xiàn)有的關于公共圖書館治理研究的學術文獻集中于討論公共圖書館治理模式、治理結(jié)構、合作治理方式、公共文化服務和政府扶持、治理體制與制度設計等主題[2]，卻較少涉及公共圖書館治理法治化的相關內(nèi)容。與此同時，公共圖書館在社會生活中扮演越來越重要的角色，傳統(tǒng)的“人治”模式越來越難以適應圖書館事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的需要，社會公眾對于公共圖書館治理法治化的要求也不斷提高。因此，如何有效推進公共圖書館治理的法治化進程，如何真正提高公共圖書館治理的法治化水平，都是值得深入思考的重要問題。本研究擬在闡釋公共圖書館治理法治化的基本內(nèi)涵與價值意義的基礎上，分析當前我國公共圖書館治理法治化進程中存在的主要問題，進而探討推進公共圖書館治理法治化的實現(xiàn)路徑。

1 公共圖書館治理法治化的內(nèi)涵

一般而言，“治理”（governance）作為一種實踐與行為機制一直都存在著，其基本含義是控制、引導和操作，并且經(jīng)常與“統(tǒng)治”一詞交替使用。自20世紀90年代以來，隨著治理理論與實踐的發(fā)展，“治理”逐漸被賦予了新的內(nèi)涵，逐漸與“統(tǒng)治”區(qū)別開來，“治理”側(cè)重于強調(diào)一種公共管理活動或過程，即“政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要”[3]。從這個意義上講，治理的主要目的在于聚集多方主體的智慧和力量以實現(xiàn)公共利益的最大化。不同于一元化的集中領導與自上而下的行政控制過程，公共治理更加強調(diào)多元主體共同參與、合作以及平等協(xié)商，并通過持續(xù)聯(lián)合行動的方式來調(diào)和不同利益之間的矛盾或沖突。因此，作為公共文化事業(yè)不可或缺的重要組成部分，公共圖書館自然應當被納入公共治理研究的范疇。如學者所言，作為管理圖書館事業(yè)和機構的兩種基本機制，從“統(tǒng)治”向“治理”的管理范式轉(zhuǎn)變是圖書館事業(yè)發(fā)展的必然趨勢[4]。

根據(jù)相關研究成果，圖書館治理主要是指“各類社會組織機構和個人基于利益關系對圖書館事務的政治參與和管理活動”，其中主要包括“圖書館所有者及其代表對圖書館的管轄與控制”[5]；也有學者通過辨析圖書館治理與圖書館管理這兩個概念之間的關系，認為圖書館治理是“利益相關者在互利合作前提下共同提供圖書館服務的過程”[6]；還有學者將圖書館治理視為一個過程，其中治理主體是圖書館所有者及其代表，治理的客體是圖書館事務[7]。綜合而言，圖書館治理意味著包括政府、社會組織以及圖書館自身在內(nèi)的相關利益主體對圖書館事務實施的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督行為及其過程，其“本質(zhì)是在政府、圖書館以及社會之間做出一種價值最優(yōu)的制度組合”[8]。因此，圖書館治理可以理解為相關利益主體共同參與管理圖書館事務，提供公共文化服務，以實現(xiàn)和保障公民基本文化權益的過程?；谶@一理解方式，圖書館治理主體是多元的，包括直接或間接參與圖書館事務管理的利益主體及其代表，如政府、圖書館、社會組織、個體公民等；圖書館治理對象是客觀的，包括收集、整理、保存文獻信息以及提供公共文化服務等相關事務；圖書館治理目的是既定的，即在保障公民基本文化權利的基礎上，盡可能地實現(xiàn)圖書館社會效益的最大化；圖書館治理過程是連續(xù)的，從圖書館設立、運行、管理到提供服務的全過程都包含在圖書館治理范圍之內(nèi)。

在一定意義上，治理法治化主要是通過法治思維和法治方式解決治理問題，以達成治理目標?；趯D書館治理概念的分析，公共圖書館治理法治化可以理解為將法律化的治理規(guī)則應用于公共圖書館領域，通過法治思維與法治方式管理圖書館事務，依法提供公共文化服務，合理保障公民基本文化權益的過程。走向治理法治化是公共圖書館在法制環(huán)境中遵循規(guī)范機制的理性選擇，即通過法治方式建立和維護公共圖書館秩序，充分發(fā)揮公共圖書館的功能作用，最大限度地實現(xiàn)和維護公民基本文化權益。結(jié)合《公共圖書館法》相關規(guī)定，公共圖書館治理法治化的基本要求在于：根據(jù)法律來調(diào)節(jié)相關利益主體間的權利義務關系，以建立健全法人治理機構為基礎，以提供公共文化服務為重點，以保障公民基本文化權益為目的，將公共圖書館的設立、管理、運行和服務納入制度化和規(guī)范化的治理軌道。具體而言，公共圖書館治理法治化要堅持以下三點原則。第一，堅持保障公民基本文化權益的原則。公共圖書館的主要功能在于為社會公眾提供公共文化服務，在收集、整理與保存文獻信息的基礎上向社會公眾免費開放，提供查詢、借閱及相關服務，以此保障普通公民的信息權利和閱讀權利得到真正實現(xiàn)。公共圖書館治理法治化應當以滿足公民基本文化需求為宗旨，通過充分發(fā)揮公共圖書館功能作用促進公民文化權益實現(xiàn)最大化。第二，堅持推行法人治理的原則。公共圖書館屬于提供基本公共文化服務的社會組織，它既不屬于政府行政機構，也不是營利性企業(yè)組織，其主要任務在于提供優(yōu)質(zhì)高效的公共文化產(chǎn)品和服務。公共圖書館治理法治化應當逐步建立健全法人治理結(jié)構，廣泛吸納社會力量參與公共圖書館治理過程，形成多元共治的治理格局，以保證公共圖書館提供專業(yè)服務的自主性與有效性。第三，堅持依法提供服務的原則。依法提供服務是新公共服務理論的基本要求，它是在法治政府與法治社會建設背景下逐漸發(fā)展而來的一種公共服務理念。從公共圖書館的角度而言，所謂依法提供服務主要就是按照相關法律法規(guī)及圖書館章程的要求提供服務，實現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務產(chǎn)出的制度化與規(guī)范化。公共圖書館治理法治化應當在健全圖書館服務制度與程序規(guī)則的基礎上實現(xiàn)服務標準可操作化，明確規(guī)定開館時間、借閱規(guī)則、服務方式、服務原則以及特殊服務項目等內(nèi)容。

2 公共圖書館治理法治化的重要意義

2.1 促進公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

在一個多元化的現(xiàn)代社會，高質(zhì)量的公共文化服務有利于提高人們的文化生活品質(zhì)，有利于增強社會文化自信，同時也有利于推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。作為公共文化服務體系的重要組成部分，公共圖書館是開展社會教育、傳播科學文化和提供文獻信息資源的重要設施，也是普通公民獲取精神食糧、增長知識技能的有效途徑。促進公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展必然要求推進公共圖書館治理法治化。一方面，公共圖書館治理法治化是提升公共文化服務效能的關鍵環(huán)節(jié)。公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)需要公共圖書館為社會提供充足的精神文化產(chǎn)品和服務，以滿足人們不斷增長的精神文化生活需求，這也是大力發(fā)展公共圖書館事業(yè)的基本目標。公共圖書館治理法治化的制度內(nèi)涵在于它能夠為公共圖書館穩(wěn)定發(fā)展以及公共文化事業(yè)持續(xù)繁榮提供規(guī)范的治理秩序。也就是說，公共圖書館治理法治化有利于構建完善的公共文化服務體系，提供更加豐富的公共文化產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)公共文化資源共享，從而最大限度地滿足公民基本文化需求，保障公民的基本文化權益。另一方面，公共圖書館治理法治化是公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。作為直接向公眾免費開放并提供服務的公共文化設施，公共圖書館治理法治化有助于推動實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，彰顯公民權利至上的民主價值，有助于激發(fā)基層社會文化創(chuàng)新活力，持續(xù)地提升公共文化服務質(zhì)量。進而言之，只有大力推進公共圖書館治理法治化，確保包括《公共圖書館法》 《公共文化服務保障法》在內(nèi)的各項法律法規(guī)落到實處，嚴格遵循依法治館與依法提供服務的原則，才能夠為公共文化事業(yè)持續(xù)繁榮提供可靠的制度支撐，也才能夠保證公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的持久動力。

2.2 改善公共圖書館治理機制的有效方式

從一定意義上講，構建完善的公共圖書館治理機制是推動建立現(xiàn)代公共文化服務體系的重要內(nèi)容，也是深化公共文化體制改革的重要任務。通過法治化的思維與方式改善公共圖書館治理機制，提高公共圖書館依法治理的有效性，對于促進公民基本文化權利的實現(xiàn)具有重要的意義。在大力發(fā)展先進文化的背景下，公共圖書館作為政府主導的公共文化服務機構，只有通過不斷地加強法治建設，構建制度化、規(guī)范化的治理機制才能夠充分發(fā)揮公共圖書館的功能作用，使社會公眾更好地享用圖書館的信息資源與服務設施，并在提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度的過程中合理保障公民基本文化權益。從內(nèi)部治理角度看，通過法治方式管理公共圖書館事務，明確館長及館員的權利、義務與責任關系，建立科學合理的崗位責任制與績效考評制度，并通過積極有效的激勵機制與監(jiān)督約束機制，充分激發(fā)館員的服務熱情，調(diào)動館員自主服務的動力與活力，有利于從根本上提高公共圖書館服務的質(zhì)量與水平，從而提高公共圖書館治理的有效性。從外部治理角度看，公共圖書館必須妥善處理與包括政府組織在內(nèi)的相關利益主體之間的關系，以有效聚集各方力量共同推進圖書館事業(yè)的發(fā)展。公共圖書治理走向法治化是圖書館事業(yè)發(fā)展的需要，同時也是利益相關者的意識自覺，還是實現(xiàn)公共圖書館高效治理的必然選擇。通過法律法規(guī)明確公共圖書館所有者、建設者、管理者、參與者以及監(jiān)督者之間權責關系，合理調(diào)節(jié)各主體之間的利益關系，能夠避免公共圖書館陷入“多頭管理”或“無頭管理”的困境。

2.3 實現(xiàn)圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

目前，公共圖書館在公共文化服務體系中占據(jù)重要地位，對于滿足人們精神文化生活需要具有重要的價值意義。推進公共圖書館治理法治化，不僅有利于構建制度化、規(guī)范化的治理模式，而且有利于形成穩(wěn)定、規(guī)范的治理秩序，有效發(fā)揮公共圖書館的價值與功能，最終有利于達成滿足公民基本文化需求與保障公民基本文化權益的目標。一方面，公共圖書館治理法治化有助于明確公共圖書館的法律地位。在全面推進依法治國的戰(zhàn)略背景下，法律成為處理社會關系的基本準則，通過法律確定公共圖書館的角色與地位，既能夠改善公眾對于公共圖書館的認知與理解，也能夠促使社會更加關注公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。尤其是通過法律明確政府對公共圖書館建設與發(fā)展的支持責任，不僅能夠確保公共圖書館獲得穩(wěn)定的財政經(jīng)費支持，而且能夠保證公共圖書館提供的文化服務的質(zhì)量，以充分彰顯公共圖書館在促進公共文化事業(yè)繁榮發(fā)展中的價值。另一方面，公共圖書館治理法治化有助于確立公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方向?，F(xiàn)代文明的重要特征之一在于社會治理的法治化，普通公民的合法權益能否得到合理保護，在很大程度上取決于社會治理的法治化程度。公共圖書館治理法治化實際上是依法治國理念原則在公共圖書館領域的直接應用。在健全公共圖書館法制體系的基礎上，營造有利于公共圖書館事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的法治環(huán)境，全面推進公共圖書館治理法治化，將公共圖書館事業(yè)發(fā)展納入民主法治的軌道，減少個人意志和專斷權力的恣意干擾，有利于實現(xiàn)圖書館事業(yè)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

3 公共圖書館治理法治化進程中存在的問題

在公共文化事業(yè)建設步伐不斷加快的背景下，我國公共圖書館在建設規(guī)模和服務品質(zhì)等方面持續(xù)改善，已初步建成比較完善的公共圖書館服務體系。如前所述，《公共圖書館法》不僅為公共圖書館實行依法治理提供了基礎性的法律依據(jù)，而且為推進公共圖書館事業(yè)法治化提供了重要的制度支撐。盡管如此，公共圖書館治理依然沒有擺脫傳統(tǒng)的“人治”模式，公共圖書館發(fā)展在很大程度上仍取決于政府分管領導的重視程度，這與真正意義上的法治存在根本的區(qū)別。從目前現(xiàn)狀來看，我國公共圖書館治理法治化進程中還存在一些不容忽視的現(xiàn)實問題。

3.1 依法治理可操作性規(guī)則有待完善

法治的核心要義在于既要有“良法”的存在，“良法”本身也要得到有效實施。隨著《公共圖書館法》的頒布與實施，我國公共圖書館依法治理的制度化與規(guī)范化水平都得到了很大的提升。然而，從這部法律在過去兩三年的實施情況來看，“其立法的象征意義或大于其實際作用”[9]。作為第一部在全國范圍內(nèi)實施的公共圖書館專門法律，《公共圖書館法》必須考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟社會以及公共文化服務事業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，只能從宏觀層面對涉及公共圖書館治理的問題進行規(guī)定，其中部分條款表達抽象模糊甚至存在漏洞，而相關的法律解釋以及地方立法卻未能及時跟進。如《公共圖書館法》第四條規(guī)定“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入”。但這里并未明確公共圖書館事業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位，也沒有規(guī)定政府對公共圖書館財政投入的具體標準，僅僅依靠這種抽象的原則性規(guī)定實際上難以為公共圖書館經(jīng)費投入提供可靠的法律保障。與此同時，公共圖書館地方立法依然滯后，難以彌補國家層面立法的不足，也未能提供具有可操作性的制度規(guī)則。由于公共圖書館長期被納入公共事業(yè)單位管理序列，地方各級政府并未充分意識到公共圖書館立法的意義，或者將公共圖書館定位為公益性文化設施，或者視其為兼具公民文化教育功能的社會組織，卻很少從專業(yè)性角度考慮公共圖書館治理的法治化問題。例如，涉及公共圖書館治理的地方性法規(guī)或規(guī)章大都是《公共圖書館法》出臺之前就已經(jīng)頒布的，它們對于公共圖書館管理機制、功能及服務內(nèi)容的規(guī)定相對模糊且存在較大差異，其中大部分法規(guī)或規(guī)章并沒有得到有效的實施。

3.2 治理主體的法治意識相對淡薄

在公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中，由于受到傳統(tǒng)政治文化及特定體制因素的影響，“政事不分”“權力高度集中”的現(xiàn)象在公共圖書館領域還廣泛存在。公共圖書館“人治”色彩濃厚，治理主體法治觀念與意識相對淡薄，并未能充分認識到公共圖書館治理法治化的價值與意義。尤其是，在一種“自上而下”的行政主導體制下，政府行政部門完全控制著公共圖書館投資、建設、管理及運行全過程，公共圖書館治理缺乏專門法治人才的參與，導致缺乏推進依法治理的基礎條件。因此，公共圖書館發(fā)展取決于政府分管領導的重視程度，無論是館長還是普通館員都沒有真正的話語權。也就是說，公共圖書館發(fā)展幾乎完全依賴各級政府行政部門，缺乏事實上的獨立性與自主性，和“決策、執(zhí)行與監(jiān)督”相對分離的公共治理理念幾乎背道而馳。同時，由于受到行政權力的直接干預，館長和普通館員通常難以針對圖書館治理提出獨立見解或意見，他們甚至主動將自己邊緣化，將自己定位于行政機關意志的執(zhí)行者。在“向上負責”的壓力下，作為公共圖書館最直接的治理主體，他們?nèi)狈φ嬲伎紙D書館法治問題的動力，依法治館意識日漸淡薄，導致逐漸喪失運用法治方式管理圖書館事務的能力。例如，2014年“巢湖市圖書館被評定為國家一級公共圖書館”引起的訴訟行為，以及2018年“深圳大學城圖書館拒絕14歲以下兒童入館”引發(fā)的輿論爭議，在很大程度反映了圖書館治理主體法治觀念淡薄，未能充分依據(jù)法律法規(guī)合理處置圖書館事務，也未能滿足社會公眾對于公共圖書館治理法治化的實際要求。

3.3 法治化進程中社會力量參與不足

治理在本質(zhì)上體現(xiàn)為一種由多主體共同參與以實現(xiàn)治理目標的過程?！豆矆D書館法》第二十三條也明確了社會力量參與公共圖書館治理的基本規(guī)則：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構，吸收有關方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理?！比欢?，從現(xiàn)實的情況來看，社會公眾參與公共圖書館治理基本還停留在實踐探索階段，依法治理過程中社會力量參與嚴重不足。由于缺乏表達利益或訴求的機制與渠道，包括讀者在內(nèi)的大多數(shù)社會公眾實際上未能真正有效地參與圖書館事務管理。究其原因，在行政主導的體制下，公共圖書館治理的話語權集中于政府行政部門，社會組織以及公眾必須在政府控制的范圍內(nèi)參與圖書館事務，必須遵從政府的權威和意志，通常只是被動地執(zhí)行行政指令，否則將失去參與的機會。在這種權力高度集中的環(huán)境下，社會力量參與公共圖書館治理的渠道或途徑是十分有限的，實際上并不享有充分參與公共圖書館治理的權利，也根本無法提出有悖于行政權力與意志的意見或建議。從這個意義上講，由于在公共圖書館治理過程中過于強調(diào)政府對于圖書館機構管理及其資源分配的主導作用，社會力量參與公共圖書館治理嚴重不足，在很大程度上流于形式，甚至常常陷于“口號化”與“空洞化”，從而也就無法改變傳統(tǒng)的“人治”模式。例如，一些地方公共圖書館很早就開始試行理事會制度并探索建立法人治理機構，但這些所謂的理事會、委員會在很大程度上只是徒有虛名，雖然在形式上建立了獨立的機構組織，卻并未能真正參與圖書館管理與決策并發(fā)揮治理作用，而且這些公共圖書館也從未能真正擺脫政府行政部門強力干預的控制模式。

3.4 依法治理監(jiān)督與問責機制有待規(guī)范

法律的有效實施在很大程度上依賴于健全的監(jiān)督與問責機制，否則很難稱得上是真正意義上的法治。從目前來看，盡管我國公共圖書館治理法治化具備了基礎性的法律依據(jù)，但是由于《公共圖書館法》的“軟法”特征較為明顯，絕大多數(shù)的規(guī)范屬于不具備罰則的軟法規(guī)范，使得其本身靈活性有余而強制性和權威性不足?！拔幕瘷嗬母叨茸詻Q性決定《公共圖書館法》不以‘國家強制力保障實施’，而是采用大量軟法進行規(guī)范”[10]。公共圖書館法實際上主要是通過引導、倡議和鼓勵的方式推動各級政府及其職能部門履行公共圖書館治理職責，以保證公民的基本文化權益得到實現(xiàn)。然而，正是由于公共圖書館法的這種非強制性特征使得治理主體在實踐過程中擁有較大的裁量空間，往往難以明確具體的治理責任，從而增加了對公共圖書館實施依法治理進行評估的難度。與此同時，公共圖書館依法治理缺乏明確的問責機制，責任主體不明確，問責程序尚未確立，導致法律實施存在諸多漏洞，極大地限制了依法治理的影響力。例如，《公共圖書館法》第五十二條規(guī)定：“文化主管部門或者其他有關部門及其工作人員在公共圖書館管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！边@里關于法律責任的規(guī)定較為模糊，既未確定追責主體，也未明確依據(jù)何種法律對違法行為進行追責。此外，公共圖書館依法治理缺乏有效的考核評價機制，是否真正實行依法治理以及在多大程度上推進了圖書館法治化進程，這些都缺乏明確的標準，使得公共圖書館法治化難以被評估和衡量，從而降低了各方主體參與推進依法治理的積極性與主動性。

4 推進公共圖書館治理法治化的實現(xiàn)路徑

由于傳統(tǒng)的公共圖書館治理體系不夠完善，治理能力與有效性相對不足，導致人們對公共圖書館服務質(zhì)量與效能還不夠滿意。尤其是在依法治國成為基本治國方略的背景下，公共圖書館治理法治化依然處于較低層次與水平，使得公共圖書館的功能與作用并未得到充分發(fā)揮，難以適應時代發(fā)展的需要，亟須通過加強法治化建設提高治理能力與效能，以保障公共圖書館事業(yè)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。具體而言，我們可以通過以下路徑全面深入地推進公共圖書館治理法治化。

4.1 增強治理主體依法治理的觀念意識

法治的實現(xiàn)在很大程度上依賴于某些共同觀念的滋養(yǎng)與維系。在全面推進依法治國的背景下，隨著公民通過法律維護自身文化權利的意識不斷增強，公共圖書館需要加快轉(zhuǎn)變治理理念，依法提供公共文化產(chǎn)品和服務，最大限度地維護公民的文化權益。目前，我國公共圖書館依然隸屬于公共事業(yè)單位管理序列，公共圖書館法治化需要一定的社會基礎，在這一基礎構建的過程中，依法治理的觀念與責任意識不可或缺，否則公共圖書館治理法治化只能停留于美好理想。在推進公共圖書館治理法治化的過程中，圖書館治理主體的法治觀念意識對于增進和維護公民文化權益具有重要作用，應當采取有效措施增強政府分管領導、圖書館管理層、館員及社會公眾等各方治理主體的法治觀念與意識。一是廣泛開展公共圖書館法治教育，轉(zhuǎn)變治理主體的“人治”觀念。公共圖書館作為提供社會公共文化服務的重要載體，其法治化水平的提升在很大程度上依賴于治理主體的法治責任觀念與意識的增強。在廣泛宣傳公共圖書館價值功能及其所扮演角色的基礎上，深化人們對于公共圖書館法治的認知理解，有利于突破公共圖書館事業(yè)發(fā)展的困境，促進公共圖書館事業(yè)的法治化與規(guī)范化。二是將法治精神融入公共圖書館發(fā)展理念，積極踐行法治精神和原則。在推進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的過程中，治理主體必須遵循法律至上的原則，以《公共圖書館法》及相關法律法規(guī)為基礎，依法履行法定職責和保障讀者合法權益，推動公共圖書館事業(yè)的穩(wěn)定運行和發(fā)展。與此同時，館員特別是圖書館管理層要充分認識到推進公共圖書館治理法治化的重要意義，積極推廣和宣傳公共圖書館法治文化，著力強化依法治理的責任意識，始終堅持以依法治館的原則提供公共文化產(chǎn)品與服務。

4.2 完善依法治理的制度與規(guī)則體系

良法是實現(xiàn)法治的必要前提，公共圖書館治理法治化以健全的法制體系為基礎，并且這個法制體系是由效力層次不同的法律法規(guī)及規(guī)章制度所構成的規(guī)則體系。如前所述，我國公共圖書館領域?qū)嵭幸婪ㄖ卫淼闹饕梢罁?jù)是《公共圖書館法》，雖然也存在一些地方性法規(guī)與規(guī)章，但它們大多是在《公共圖書館法》頒布之前就已經(jīng)制定，與現(xiàn)行法律或多或少存在一些沖突之處。推進公共圖書館治理法治化，要以營造穩(wěn)定有序的法治環(huán)境為目標，構建系統(tǒng)完善、配套協(xié)調(diào)的制度與規(guī)則體系。一方面，各級政府要結(jié)合《公共圖書館法》制定相應的配套制度，構建完善的公共圖書館法制體系。在確保國家層面關于公共圖書館治理的法律法規(guī)及政策措施得到合理落實與執(zhí)行的基礎上，地方各級政府要結(jié)合本地區(qū)實際，適時重新制定或修改完善地方性公共圖書館法規(guī)與行業(yè)規(guī)范，積極完善公共圖書館基礎保障標準、管理評價標準以及業(yè)務服務規(guī)范等配套制度，為《公共圖書館法》的實施提供具有可操作性的制度規(guī)則，從而提高法律實施的針對性與有效性。另一方面，各級公共圖書館要結(jié)合本館實際制定具體的規(guī)章制度，促進法律法規(guī)及行政規(guī)章落到實處。公共圖書館治理法治化的關鍵在于公共圖書館自身嚴格依法管理圖書館事務以及提供公共文化產(chǎn)品與服務。不同的圖書館自身條件與運行情況通常千差萬別，僅僅依靠宏觀的法律法規(guī)推進依法治理是不現(xiàn)實的。每家公共圖書館都應當結(jié)合法律法規(guī)與本館實際制定相應的自治規(guī)則，在國家法律法規(guī)及相關政策范圍內(nèi)，建立符合本館實際運行情況的規(guī)章制度，以充實和完善公共圖書館依法治理的規(guī)則體系。在這一過程中，結(jié)合本館服務重點、運行方式及治理機制特點，積極推行落實公共圖書館章程管理制度具有重要意義。

4.3 基于管辦分離原則推動治理轉(zhuǎn)型

推進公共圖書館治理法治化，要改變傳統(tǒng)的行政主導的管理模式，即在堅持管辦分離原則的基礎上推動圖書館治理模式轉(zhuǎn)型。結(jié)合《公共圖書館法》的相關規(guī)定，所謂管辦分離實際上就是健全法人治理結(jié)構，妥善處理政府行政部門與公共圖書館之間的關系，真正建立分權制衡的理事會管理體制。也就是說，在公共圖書館治理過程中構建決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能相對分離的治理結(jié)構，由理事會、館長分別負責制定圖書館決策和執(zhí)行理事會決策，由專門的監(jiān)督層來監(jiān)督理事會決策和館長權力行使是否合理合法，從而形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相互分離又相互統(tǒng)一的圖書館治理模式[11]。具體而言，基于管辦分離原則推動公共圖書館治理轉(zhuǎn)型，一是要大力推進公共圖書館治理的“去行政化”。在傳統(tǒng)的行政主導模式下，公共圖書館實際上變成了單純的“藏書館”，圖書館員也變成了“圖書保管員”，他們只需聽命于政府行政部門的安排，認真貫徹執(zhí)行上級權威和意志，而無須提出任何具有創(chuàng)新性的管理決策或方案?！叭バ姓笔俏覈幕聵I(yè)管理體制改革的基本方向，公共圖書館治理“去行政化”的關鍵在于最大限度地減少政府行政部門對圖書館具體事務的直接干預，淡化圖書館行政色彩，盡可能地突破行政體制的束縛，通過理事會決策的方式提高圖書館治理的質(zhì)量與水平。二是要提高公共圖書館自治能力。公共圖書館旨在為社會提供基本公共文化產(chǎn)品和服務，其功能作用的發(fā)揮在很大程度上取決于自治能力的高低。在“外行領導內(nèi)行”的管理模式下，公共圖書館實際上變成了政府決策的執(zhí)行機構，而完全脫離了獨立發(fā)展的專業(yè)治理軌道。為有效推進公共圖書館治理法治化，只有盡可能減少行政權力的直接干預，給予圖書館充分的自主權，在廣泛聚集專業(yè)人才的基礎上提高圖書館自主管理與自主服務能力，才能夠充分發(fā)揮圖書館法人治理結(jié)構的優(yōu)勢，才能夠順利推進圖書館治理法治化轉(zhuǎn)型，進而提高公共圖書館的治理效能。

4.4 擴大公民參與法治的渠道與途徑

民主與法治互為存在的基礎，缺乏民主保障就不可能產(chǎn)生真正意義上的法治。從這個意義上講，公民參與是實現(xiàn)公共圖書館治理模式轉(zhuǎn)型的必然要求，也是提高公共圖書館治理能力與水平的應有之義。根據(jù)《公共圖書館法》的相關規(guī)定，在推動建立健全法人治理結(jié)構的基礎上，應當“吸收有關方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理”，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了公民參與對于改善公共圖書館治理的重要意義。目前，無論是從法律法規(guī)規(guī)定，還是從各級政府的公開宣傳來看，對公民參與公共圖書館治理基本上都持有一種支持與鼓勵的態(tài)度。但是，這些支持和鼓勵大多停留在公共宣傳層面，并未明確公民參與公共圖書館治理的法律地位與權利屬性，也并未落實到具體的治理實踐中。推進公共圖書館治理法治化，應當采取積極措施擴大公民參與的渠道與途徑，充分發(fā)揮公民參與在推進圖書館治理法治化方面的價值作用。一方面，明確公民參與公共圖書館治理的法律地位，提高公民參與的積極性與主動性。通過修改完善相應的法律法規(guī)及制度規(guī)則，明確公民參與公共圖書館治理的法律地位與權利屬性，既有利于從根本上改變社會對于公民參與公共圖書館治理模式的認知，也有利于激發(fā)公民參與公共圖書館治理的熱情與動力，從而為改善公共圖書館治理貢獻智慧和力量。另一方面，拓展公民參與公共圖書館治理的渠道，依法保障公民參與形式的多樣性。具體包括：在確立公民參與公共圖書館治理法律地位與權利屬性的基礎上，通過充分發(fā)揮法人治理結(jié)構與理事會制度的優(yōu)勢，深化社會公眾對于公共圖書館價值功能與社會責任的理解，擴大公共圖書館的社會影響力，吸引更多的人關注公共圖書館事業(yè)發(fā)展，廣泛吸收專業(yè)人才參與公共圖書館治理，積極推動公共圖書館治理機制創(chuàng)新。

4.5 健全依法治理的監(jiān)督與問責機制

為提高公共圖書館法治有效性，促進公共圖書館穩(wěn)定運行，還要逐步健全公共圖書館依法治理的監(jiān)督與問責機制。這就要求，以構建完善的法制體系為基礎，在公共圖書館治理過程中逐步建立健全信息公開制度、績效評估制度以及決策失誤責任追究制度，充分發(fā)揮行業(yè)組織以及社會力量的監(jiān)督作用，從根本上提高公共圖書館治理的制度化與規(guī)范化水平。一是健全信息公開制度。公共圖書館應當依據(jù)《公共圖書館法》以及政府層面信息公開制度要求，及時向社會公開館藏文獻信息目錄以及與提供公共文化服務相關的信息，并通過發(fā)布年報等方式向社會公開圖書館整體運行情況，接受公眾的監(jiān)督和審查。信息公開作為公共圖書館依法治理的基本環(huán)節(jié)，不僅有利于提高圖書館治理的透明度與公開度，合理保障公民知情權，而且有利于增進社會公眾對圖書館信息資源以及服務功能的認知與了解，增強圖書館服務的精準性，從而提高公共圖書館治理的有效性。二是健全績效評估制度。公共圖書館應當通過構建完善的績效考評程序與標準，將圖書館管理層以及普通館員的履職情況與薪酬分配相結(jié)合，著力提高績效考核的客觀性與公信力；建立暢通的投訴渠道與意見反饋機制，積極吸收社會力量參與公共圖書館治理的監(jiān)督與考核，合理規(guī)范公共圖書館工作流程，以提升各項服務能力與水平。三是健全決策失誤責任追究制度。各級公共圖書館應當嚴格按照辦館宗旨充分發(fā)揮公共圖書館的功能作用，依法履行法律賦予的各項職責與義務，提高服務的質(zhì)量與水平。公共圖書館對于在其運行過程中做出錯誤決策導致公共利益以及讀者合法權益受到損害的責任人，應當按照法定程序依法追究相應責任，并確保責任追究及時到位，為落實公共圖書館推進依法治理責任提供充分的保障基礎。

5 結(jié)語

隨著我國公共文化事業(yè)發(fā)展的持續(xù)深入，公共圖書館在滿足公民基本文化需求方面扮演著越來越重要的角色，逐漸成為人們提高精神生活品質(zhì)不可或缺的重要載體。推進公共圖書館治理法治化的主要目的在于通過法治思維與法治方式保障公民的基本文化權益。當前，作為公共圖書館核心的建設主體與管理主體，地方各級政府逐漸意識到圖書館法治的重要性，對公共圖書館法治化建設的支持力度逐漸增強。然而，公共圖書館治理法治化還涉及圖書館服務中公民權利的保護、法律沖突的解決以及圖書館法治環(huán)境的構建等問題。從公共圖書館立法到法律實施，再到法律監(jiān)督還有許多問題有待深入討論，僅僅通過一部《公共圖書館法》難以徹底改變我國公共圖書館的“人治”現(xiàn)狀。從一定意義上講，公共圖書館法治建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要各方主體共同參與以有效推進公共圖書館治理的法治化進程，公共圖書館治理法治化任重而道遠。