傳統(tǒng)社會(huì)國(guó)家治理體系中的鹽業(yè)
——基于泰州鹽業(yè)的微觀案例

熊金武

（中國(guó)政法大學(xué) 商學(xué)院，北京 102249）

食鹽與人類文明息息相關(guān)，關(guān)系著人類的興衰存亡。中國(guó)具有五千多年連續(xù)的文明，在人類歷史上曾創(chuàng)造了輝煌成就。對(duì)于鹽業(yè)資源的有效配置，是理解中國(guó)傳統(tǒng)文明領(lǐng)先世界的重要解釋變量。中國(guó)作為一個(gè)海陸大國(guó)，創(chuàng)造了一套符合國(guó)情的鹽政治理體系，而鹽業(yè)因此融入中國(guó)文明的方方面面。鹽政不僅包括獨(dú)特的稅收體系，也包括了鹽的流通體系，管理體系等。所以，鹽與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)，是了解中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的一把秘鑰。厘清 “鹽” 不僅可以了解中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，還可以為構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家治理體系提供寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。泰州是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)鹽政治理體系的重要地區(qū)之一，泰州在食鹽的產(chǎn)、運(yùn)、銷諸多環(huán)節(jié)具有完備的先天條件。泰州鹽政是中國(guó)傳統(tǒng)鹽政的微觀案例。

1 鹽的經(jīng)濟(jì)屬性

在人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中，食鹽的需求與供給頗具獨(dú)特性。從需求側(cè)而言，人類對(duì)食鹽的需求是剛性的，這種需求頗具普遍性。古人早在先秦時(shí)期就已經(jīng)明確指出了這種屬性。所謂 “十口之家十人食鹽，百口之家百人食鹽”（《管子·海王》）。同時(shí)，食鹽也有利于身體健康，《神農(nóng)本草》記載：“食鹽宜腳氣，潔齒、堅(jiān)齒，治一切皮膚諸癥?！?基于健康等方面產(chǎn)生的對(duì)食鹽的需求則具有一定彈性。從供給側(cè)而言，中國(guó)鹽業(yè)資源豐富，制鹽技術(shù)悠久。最早傳說的制鹽技術(shù)，是4000 年前夙沙氏部族煮海為鹽。清同治年間，鹽運(yùn)使喬松年在泰州修建 “鹽宗廟”，廟中供奉在主位的即是煮海為鹽的夙沙氏[1]。隸屬于古泰州的姜堰單塘河、興化南蕩、東臺(tái)、溱東等十余處史前文化遺址中均發(fā)現(xiàn)大量灰坑和數(shù)量驚人的史前先民們煮鹽的陶鬲碎片[2]，是先民制鹽文明的有力證據(jù)。傳統(tǒng)社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了穩(wěn)定的鹽業(yè)格局。東南沿海地區(qū)，可以制作海鹽，海鹽的生產(chǎn)大體分布在海水能到達(dá)的瀕海灘涂地區(qū)（或于海岸帶，或在島嶼），故東南沿海鹽場(chǎng)地區(qū)是中國(guó)東南海疆的重要構(gòu)成部分。西北地區(qū)咸水鹽湖密布，西南地區(qū)鹽礦鹽泉豐富，因此鹽井很早存在。中國(guó)古代出現(xiàn)了針對(duì)不同鹽業(yè)資源的制鹽技術(shù)。不過，就鹽業(yè)生產(chǎn)而言，并不是所有地方都能因地制宜生產(chǎn)食鹽。中國(guó)作為幅員遼闊的人口大國(guó)，欲滿足人們對(duì)大宗食鹽的需求，主要依賴于海鹽。

基于交易成本而言，食鹽運(yùn)輸與儲(chǔ)存面臨著防止雨淋、受潮、漏撒及雜質(zhì)混入，防止與帶有異味、有色澤和有毒物品相接觸等諸多問題。不過，就整體而言，食鹽的運(yùn)輸成本并不大，可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離運(yùn)輸。

顯然，食鹽獨(dú)特的產(chǎn)、運(yùn)、銷結(jié)構(gòu)，對(duì)優(yōu)化食鹽資源配置提出了更高的要求。對(duì)國(guó)家而言，食鹽關(guān)乎國(guó)民健康，更關(guān)乎國(guó)家安全。若民眾“常淡食”，國(guó)家穩(wěn)定將受到?jīng)_擊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更無從談起?！豆茏印ぽp重甲》 記載：“守圉之國(guó)，用鹽獨(dú)甚?！?由此可見，鹽政在傳統(tǒng)國(guó)家治理中占據(jù)一席之地。設(shè)計(jì)出一套符合國(guó)情的食鹽制度安排，是一國(guó)興衰、繁榮與否的關(guān)鍵。中國(guó)文明在工業(yè)革命前曾經(jīng)取得輝煌成就。公元1000年以來，中國(guó)GDP在世界總GDP中的比重不斷上升，峰值為1600年的34.6%，即使在1820 年也保持在32.3%[3]。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)達(dá)必然是 “做對(duì)了一些事情”，形成一套系統(tǒng)的制度與文化，方能支撐起連續(xù)且規(guī)模宏大的文明[4]。這個(gè)體系自然就蘊(yùn)含了以鹽為中心的中華文明。

2 大國(guó)鹽政：有效市場(chǎng)與有為政府

鹽的獨(dú)特性與重要性對(duì)如何配置食鹽資源提出了更高的要求。在人類歷史上曾出現(xiàn)過四類資源配置方式，而鹽的配置也是如此。第一類是誰第一個(gè)占有誰擁有。這是在產(chǎn)權(quán)還尚未明晰時(shí)的情景，曾普遍存在于人類的早期文明中。中國(guó)文明的興起，離不開先祖對(duì)山西運(yùn)城附近鹽場(chǎng)的占有。第二類是暴力，即個(gè)人通過戰(zhàn)爭(zhēng)等暴力手段獲取物資。圍繞鹽場(chǎng)的斗爭(zhēng)在人類歷史上普遍存在，《史記·五帝本紀(jì)》 記載炎帝與黃帝的戰(zhàn)爭(zhēng)、黃帝與蚩尤的戰(zhàn)爭(zhēng)都有鹽的影子。

第三類是通過等級(jí)，包括行政等級(jí)、宗教等級(jí)、禮教等手段。《尚書·禹貢》中有青州 “厥貢鹽絺” 的記載，說明靠近大海的青州，應(yīng)按照禮法將鹽作為貢品進(jìn)獻(xiàn)給周天子。這就是典型的“依禮法” 配置資源。鹽政在瀕海地政府也通過財(cái)稅手段優(yōu)化食鹽資源配置，如征收“山澤之賦” 代表的鹽稅。政府在國(guó)家各鹽區(qū)，設(shè)有鹽政管理官員?！吨芏Y·天官·鹽人》就記載了鹽人掌管鹽政。鹽政作為國(guó)家治理手段，推行最徹底的便是齊國(guó)。姜子牙在治理齊國(guó)時(shí)，就利用齊國(guó)山海之利，發(fā)揮鹽的比較優(yōu)勢(shì)，不斷改良技術(shù)，將鹽作為國(guó)家治理的重要戰(zhàn)略資源。《管子》提出“官山?！薄⑶爻岢觥耙忌綕伞?，就是政府配置鹽業(yè)的典型案例。

第四類資源配置方式是通過交換的方式。鹽民制鹽，賣予鹽商，鹽商販賣給百姓，這是最基本的市場(chǎng)化配置機(jī)制。中國(guó)歷史上出現(xiàn)過這種“純市場(chǎng)” 的配置方式，典型案例便是漢朝初年奉行 “無為而治” 的黃老之學(xué)，食鹽按照市場(chǎng)化配置，而結(jié)果導(dǎo)致大量鹽商崛起并不斷擴(kuò)張地方勢(shì)力。中國(guó)第一位鹽商是春秋時(shí)期的猗頓。《史記·貨殖列傳》 中記載的大商人中，齊國(guó)刀閑、山東東郭氏、山西羅氏均依托鹽業(yè)富甲一方。漢初吳王劉濞，依托吳地漫長(zhǎng)的海岸線發(fā)展鹽業(yè)，將泰州等地所產(chǎn)海鹽銷往各地。鹽具有特殊性，非常時(shí)期壟斷租金。政府若不加干預(yù)，很容易出現(xiàn)百姓 “常淡食” 的情況。鹽商勢(shì)力的壯大，民眾無法從市場(chǎng)中獲取低價(jià)食鹽，只能淡食?；诂F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，鹽的需求頗具剛性，供給頗具壟斷性，于是純市場(chǎng)配置鹽業(yè)必然面臨壟斷問題。對(duì)鹽業(yè)資源的配置，必須要有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。于是中國(guó)古代鹽政治理體系便應(yīng)運(yùn)而生。

中國(guó)古代鹽政治理體系的理論集中體現(xiàn)在《管子》《鹽鐵論》 之中?！豆茏印ずＭ酢?中記載，齊桓公曾問管子是否可以對(duì)人、財(cái)產(chǎn)等征稅以增加國(guó)家收入？管子認(rèn)為僅有 “官山?！?可以實(shí)現(xiàn)，具體言之，“海王之國(guó)，謹(jǐn)正鹽策”。臨海地區(qū)應(yīng)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建鹽政體系，由政府給百姓提供鹽，通過漲價(jià)取得收入。如果對(duì)百姓收稅，百姓反對(duì)會(huì)更大，但是如果通過鹽的方法，那么即使政府收入比稅收高百倍，百姓也無法避稅，更難反抗，達(dá)到 “取之于無形，使人不怒” 的效果。這種寓稅于價(jià)的方式不僅可能增加了政府收入，更是一種降低交易成本的有效市場(chǎng)方式。政府可以通過市場(chǎng)手段，而非單純行政手段取得財(cái)政收入。這極大提高了政府的資源整合能力。顯然，相對(duì)于純粹的行政配置資源，“官山?！?代表古人理解并運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律配置資源。這是一種市場(chǎng)化思維。這種制度安排集中體現(xiàn)為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)市場(chǎng)化不斷加深。

在《鹽鐵論》 中，賢良文學(xué)與桑弘羊就鹽鐵專賣制度進(jìn)行了討論。漢武帝時(shí)期鹽鐵專賣是對(duì)純市場(chǎng)配置方式的否定，強(qiáng)調(diào)天下鹽業(yè)由朝廷統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，禁止私產(chǎn)私營(yíng)。根據(jù)《史記·平準(zhǔn)書》 記載，若發(fā)現(xiàn)私自制鹽，罪犯的左腳趾將被割掉。這一時(shí)期的經(jīng)營(yíng)主體可視為國(guó)營(yíng)企業(yè)。但政府直接提供鹽并不能保證鹽的品質(zhì)，出現(xiàn)了與民爭(zhēng)利的傾向。由此可見，反對(duì)大鹽商的壟斷并不能用簡(jiǎn)單的國(guó)營(yíng)方式替代，國(guó)家行政壟斷并不能有效提供市場(chǎng)所需的諸多產(chǎn)品，也并不能體現(xiàn)出比商人壟斷的優(yōu)越性。所以，鹽專賣制度雖然保留，但鹽政在歷史上體現(xiàn)出越來越多的市場(chǎng)化成分。在產(chǎn)、運(yùn)、銷等環(huán)節(jié)，從開始政府產(chǎn)供銷的全部控制，進(jìn)而逐步放開，市場(chǎng)發(fā)揮了越來越多的作用，出現(xiàn)了鹽民、鹽商等社會(huì)群體。這是對(duì)純行政資源配置的又一種否定。

在千年的歷史長(zhǎng)河中，政府與市場(chǎng)的邊界不斷磨合變動(dòng)，出現(xiàn)持續(xù)不斷的 “否定之否定” 現(xiàn)象。而這一過程的整體趨勢(shì)是市場(chǎng)在資源配置中的作用不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)成為資源配置的主要方式。在市場(chǎng)不斷深化過程中，有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合，形成了中國(guó)獨(dú)特的資源配置機(jī)制。

3 鹽業(yè)與區(qū)域社會(huì)

鹽政的千年變遷是中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理體系變遷的歷史寫照，而傳統(tǒng)國(guó)家治理變遷也重構(gòu)了傳統(tǒng)社會(huì)。兩淮鹽業(yè)是中國(guó)傳統(tǒng)鹽文化的集中體現(xiàn)。古人說 “天下鹽賦，兩淮居半”“兩淮鹽賦甲天下” 均表達(dá)了兩淮鹽業(yè)的重要性。兩淮鹽業(yè)以海鹽為主，具有成本低、產(chǎn)量大的特點(diǎn)，也具有水運(yùn)便利的優(yōu)勢(shì)。所以，在傳統(tǒng)鹽政體系中頗具比較優(yōu)勢(shì)。在兩淮鹽業(yè)中，泰州具有典型代表性。泰州在古代臨海靠江，不僅擁有兩淮鹽政的主要鹽場(chǎng)，而且是食鹽運(yùn)輸?shù)闹饕獦屑~。泰州鹽業(yè)涵蓋鹽業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈，包含鹽商、鹽官、鹽民等社會(huì)群體，最能體現(xiàn)鹽政對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。

在鹽業(yè)治理上，元明清設(shè)立兩淮鹽運(yùn)使專門負(fù)責(zé)兩淮鹽務(wù)，職責(zé)范圍包括 “嚴(yán)察場(chǎng)灶戶丁，稽核派銷鹽引，征收稅厘，疏銷積鹽，兼轄行鹽地方該管州縣，兼管下河水利，凡鹽場(chǎng)火伕，及三江、青山二營(yíng)暨各委巡備弁兵役，并各處鹽義倉(cāng)谷，俱歸鈐束經(jīng)管?！?顯然，兩淮鹽運(yùn)使已不同于純粹的行政管理部門，不僅采用行政手段干預(yù)資源分配，更為市場(chǎng)配置制鹽的全過程提供了基本保障。

鹽商群體與鹽政變革共興衰。當(dāng)政府強(qiáng)化行政手段配置食鹽時(shí)，鹽商備受打壓。當(dāng)政府采用市場(chǎng)化手段配置食鹽，具有壟斷食鹽運(yùn)銷經(jīng)營(yíng)特權(quán)的鹽商隨之興起。擁有食鹽專賣權(quán)的大鹽商可以攫取大量財(cái)富，在歷史上存有大量明清鹽商奢靡、揮霍無度的歷史記載。當(dāng)然，倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，鹽業(yè)集聚的大量財(cái)富也吸引了徽州、山西等地商人到來落戶泰州，也帶動(dòng)了泰州文化繁榮。

不過，后人不知道的是大鹽商的悲哀。政府?dāng)偱傻雀鞣N苛捐雜稅將鹽商逼上絕路。廣州十三行伍秉鑒 “寧為一條狗，莫為行商首” 的感慨，對(duì)鹽商而言也是感同身受。政府與市場(chǎng)缺乏明確的邊界，必然導(dǎo)致資源配置效率下降。鹽商無法在政府行政壟斷中獲得真正的發(fā)展。行政壟斷鹽業(yè)銷售留有巨大的套利空間，導(dǎo)致私鹽盛行。唐末黃巢和王仙芝、明末張士誠(chéng)就與私鹽有關(guān)。中小商販?zhǔn)鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力所在，但在政府行政壟斷鹽業(yè)銷售中卻不能自由發(fā)展。

1840年后，中國(guó)GDP在世界總GDP中的比重出現(xiàn)斷崖式下跌，這被經(jīng)濟(jì)史學(xué)界稱為東西方的大分流。為何近代中國(guó)落后于西方呢？鹽政上可見一斑，根本問題是在傳統(tǒng)社會(huì)并沒有構(gòu)建真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。如果停留在行政壟斷，不但不能激發(fā)百姓的積極性，還會(huì)帶來走私與貪污問題。市場(chǎng)化需要法治而非人治，需要現(xiàn)代財(cái)稅體系而非攤派，需要現(xiàn)代法人體系而非簡(jiǎn)單的無限責(zé)任。張謇等仁人志士都曾在泰州等地展開鹽政改革。隨著鹽業(yè)壟斷被打破，傳統(tǒng)鹽商的衰落事成必然。1949 年后，隨著我國(guó)進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，傳統(tǒng)鹽政便不復(fù)存在。

現(xiàn)在中國(guó)GDP 占世界的比重已經(jīng)恢復(fù)到了17% 左右，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的鹽政體系依然可以從歷史上獲得很多啟示。2014 年工信部確認(rèn)2016 年取消食鹽專營(yíng)，放開鹽產(chǎn)品價(jià)格。這意味著結(jié)束了千年的鹽專賣，讓市場(chǎng)在鹽資源配置中發(fā)揮更根本的作用，也是中國(guó)歷史上食鹽資源配置市場(chǎng)化深入的體現(xiàn)。