建國以來社會主義協(xié)商民主的回顧與展望

王金豹

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨堅持馬克思主義民主觀，繼承新民主主義革命時期的有益經(jīng)驗，在運用協(xié)商方式建立聯(lián)合戰(zhàn)線、進行黨際合作基礎(chǔ)上，大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主，使之成為我國社會主義民主政治的鮮明特色和獨特優(yōu)勢。對建國以來社會主義協(xié)商民主理論和實踐進行回顧，梳理其歷史經(jīng)驗，有利于發(fā)展新時代社會主義協(xié)商民主。

一、建國以來社會主義協(xié)商民主的歷史回顧

（一）國家政治層面協(xié)商民主的歷史回顧

政治協(xié)商到協(xié)商入憲。新中國成立后，社會主義協(xié)商民主早已經(jīng)通過政治協(xié)商會議這種組織形式在實施，人民政協(xié)是我國實行協(xié)商民主的主要渠道之一。1949年人民政協(xié)第一屆全體會議正式確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，協(xié)商民主在國家層面有了組織機構(gòu)和制度平臺。各黨派、各人民團體、各界代表人物通過人民政協(xié)這一場所，對國家大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協(xié)商，為新中國建設(shè)和發(fā)展獻計獻策。1978年春，中國人民政治協(xié)商會議第五屆全國委員會第一次會議在北京召開，從此，人民政協(xié)的協(xié)商民主事業(yè)由此進入嶄新的發(fā)展階段。1989 年 12 月，中共中央頒布《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，1993年3月“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”寫進《憲法》。上述黨內(nèi)法規(guī)不僅就中國共產(chǎn)黨就重大問題與各民主黨派進行政治協(xié)商有了憲法和制度保證，也對人民政協(xié)履行職能的內(nèi)容、形式、方法和步驟等作了具體規(guī)定，有力地推進了新時期人民政協(xié)工作的發(fā)展。盡管此時的政協(xié)工作強調(diào)的是“民主協(xié)商”而不是制度層面的“協(xié)商民主”，但是，正是在改革開放以來人民政協(xié)工作的恢復(fù)和發(fā)展中，在人民政協(xié)豐富多樣的民主實踐中，使得“民主協(xié)商”逐步被明確為“具有中國特色的協(xié)商民主”。

從民主協(xié)商到協(xié)商民主。隨著改革開放的深入，中國特色社會主義民主政治的不斷完善，“協(xié)商民主”理念逐步明朗化。1991年中央提出“社會主義民主的兩種重要形式”的“兩種民主形式”思想，[1]2006年，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》這一中央文件，第一次明確把“協(xié)商民主”當(dāng)作我國社會主義的兩種民主形式之一。2007年《中國的政黨制度》白皮書指出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點?！盵2]此后，中央先后制定出臺了一系列完善政治協(xié)商的重要制度，并在黨的十七大代表選舉中采取選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合方式。黨的十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，明確把協(xié)商民主從一種民主形式上升為一種制度形式。從“民主協(xié)商”到“協(xié)商民主”，從首提“協(xié)商民主”到“兩種民主形式”，體現(xiàn)了我們黨在社會主義民主政治問題認識上的升華。

協(xié)商民主成熟發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央高度重視社會主義協(xié)商民主。從黨的十八大報告提出協(xié)商民主，到黨的十八屆三中全會關(guān)于協(xié)商民主的論述；從2014年明確提出“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”的重大判斷，到黨的十九大提出“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。[3]從部署推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，到制定了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，隨著對社會主義協(xié)商民主認識的不斷深化，新時代把協(xié)商民主建設(shè)推向新階段。

一是明確協(xié)商民主的重要價值。2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確把社會主義協(xié)商民主定性為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商形成共識的過程，充分明確協(xié)商民主的重要價值所在。二是形成更加廣泛的“社會主義協(xié)商民主”的新思想。黨的十八大明確提出了“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的新要求，提出四個“廣泛商量”和“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商”七種協(xié)商民主渠道。[4]可見，社會主義協(xié)商民主超越傳統(tǒng)政治協(xié)商，意在通過政治協(xié)商與社會協(xié)商的對接，延伸協(xié)商民主的寬度，拓展協(xié)商民主的渠道。三是不斷實踐社會主義協(xié)商民主。在政黨協(xié)商方面，黨的十八大到十九大期間，黨中央、國務(wù)院或委托中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開的政黨協(xié)商會議共計112場，內(nèi)容涉及中共中央重要文件、國家領(lǐng)導(dǎo)人選、黨和國家發(fā)展全局的重大問題等。政協(xié)協(xié)商方面，全國政協(xié)明確以專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理四種協(xié)商形式，制定了建國以來第一個協(xié)商年度計劃，全面鋪開了協(xié)商民主實踐。此外，2014年3月，全國政協(xié)就“安全生產(chǎn)法修正”問題座談交流，開啟了國家層面的立法協(xié)商。

（二）基層社會層面協(xié)商民主的歷史回顧

新中國成立初期的初步探索。新中國成立后，黨中央強化基層黨組織建設(shè)的同時，對基層協(xié)商民主模式進行了探索。基層定期舉行討論交流會，民眾可以充分表達意志，參與黨和國家各項事業(yè)的建設(shè)。比如，私營企業(yè)召開的“勞資協(xié)商會議”，浙江省農(nóng)村黨員干部通過集市活動組織農(nóng)民討論憲法草案?？梢?，這一時期中國共產(chǎn)黨的基層協(xié)商民主，其目的是“盡一切努力，調(diào)動全國人民積極性，為社會主義建設(shè)事業(yè)服務(wù)”。[5]基層民主協(xié)商也成了建國以后基層地區(qū)政權(quán)建設(shè)順利發(fā)展的重要政治基礎(chǔ)。

改革開放后的實踐探索。改革開放以后，協(xié)商民主開始由政治層面向社會層面拓展，特別是農(nóng)村村民自治、城市居民自治、企業(yè)職工代表大會自發(fā)地進行形式多樣的協(xié)商民主實踐探索。黨的十三大創(chuàng)造性提出建立社會協(xié)商對話機制，“重點在于強調(diào)各級黨委和政府與各人民團體和廣大人民間的對話協(xié)商”。[6]1992 年黨的十四大報告指出， “各級黨政機關(guān)不僅要聽取人民群眾的心聲，同時也要注意吸取專家的建議,使得決策更加的民主化、科學(xué)化、高效化”。[7]各級立法與行政機關(guān)也廣泛開展各種形式的立法和行政聽證會，探索建立聽證制度。隨著社會協(xié)商對話實踐開展，黨和國家也建立各種具體制度來完善和充實社會協(xié)商對話機制。如，反映群眾需求的社情民意制度，保障群眾利益的聽證和公示制度，推進決策科學(xué)的專家咨詢制度等等。

新世紀(jì)基層協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展。進入21世紀(jì)，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在不同社會群體和人民群眾的積極參與下，逐漸探索出了社會層面協(xié)商民主的諸多有效形式。一類是議事類型，即就一件或一類重要事情進行協(xié)商，聽計于民。比如“民主懇談會、民主聽證會、民主議事會、行業(yè)工資集體協(xié)商、公民接待日”等；一類是同單位類型，即在一個單位范圍內(nèi)進行協(xié)商，取得整個單位的共識，目前以社區(qū)最為明顯。比如，社區(qū)協(xié)商論壇、“村（居）民議事”“小區(qū)協(xié)商”、“業(yè)主協(xié)商”、“村（居）民決策聽證” 等；一類是網(wǎng)絡(luò)類型，利用QQ、微信等信息技術(shù)進行協(xié)商，比如網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、協(xié)商民主微平臺等等。其中，比較典型、有影響力的基層協(xié)商民主有浙江溫嶺的民主懇談會、河南鄧州的“四議兩公開”法、上海閔行的“開放式黨建”等。這些基層協(xié)商民主形式名稱各異、形式多樣，但都是圍繞涉及人民群眾切身利益的重大法律法規(guī)，或是與人民群眾息息相關(guān)的社會建設(shè)改革及相關(guān)政策，以及人民群眾關(guān)心關(guān)注的重大決策，由普通公民參加，通過面對面平等對話交流，最終達成共識。這些協(xié)商民主形式，在化解社會利益沖突、推進公民有序政治參與、整合優(yōu)化社會資源、推進社會多元治理和加強基層社區(qū)治理等方面發(fā)揮著日益重要的作用。

二、建國以來社會主義協(xié)商民主的基本經(jīng)驗

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提條件

從政治制度的構(gòu)建來看，協(xié)商民主要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義政黨制度的內(nèi)在要求。在國家政治生活層面，只有依靠黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)、為國為民的宗旨意識和國家機器的有效運行，依靠民主又集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，中國共產(chǎn)黨才能發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨的職能部門才能組織團結(jié)各民主黨派，并以統(tǒng)戰(zhàn)工作機制和統(tǒng)戰(zhàn)陣地為基礎(chǔ)，構(gòu)建協(xié)商民主運作的組織與機制；在社會生活層面，只有中國共產(chǎn)黨才能有效動員、聯(lián)絡(luò)政治力量和社會組織，廣泛調(diào)動、組織和協(xié)調(diào)各種資源。改革開放以來社會主義協(xié)商民主的諸多實踐，比如，民主懇談會、社區(qū)議事會、公民評議會、價格聽證會等多種協(xié)商民主實踐，也是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)之下應(yīng)運而生的。因此，始終堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，是協(xié)商民主建設(shè)的前提條件。

（二）堅持人民立場是核心理念

從協(xié)商目的來看，協(xié)商民主使得人民群眾廣泛參與，具有廣泛性；可以直接傾聽群眾呼聲，具有群眾性；可以廣開言路博采眾謀，具有包容性。可見，社會主義協(xié)商民主能夠不斷強化人民群眾在協(xié)商民主中的主體地位。從協(xié)商內(nèi)容來看，協(xié)商民主一直以來都以民生問題為焦點開展。從協(xié)商對象來看，協(xié)商民主涵蓋各黨派、各民族、各團體、各階層等各方面人士，具有平等、民主討論的平臺和機制，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張，既聽取、支持一致性的意見，又聽取不同、甚至批評的聲音?？梢哉f，社會主義協(xié)商民主統(tǒng)籌兼顧民主當(dāng)中“多數(shù)”與“少數(shù)”的關(guān)系，從而使中國特色社會主義民主使人民真正成為主權(quán)者。牢記協(xié)商為民的核心理念，通過協(xié)商于民的廣泛渠道，中國共產(chǎn)黨的協(xié)商民主建設(shè)才出現(xiàn)了健康快速發(fā)展的蓬勃生機。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的70多年社會主義協(xié)商民主是一個維護和保障人民利益的過程。

（三）堅持“共識”原則是根本方法

與選舉民主的“多數(shù)”原則不同，協(xié)商民主遵循的是“共識”原則。這種“共識”形成需要有共同的政治基礎(chǔ)，需要人民內(nèi)部有一致的根本利益，即毛澤東說過的“盡可能求得全體一致”。新民主主義革命時期，建立“新中國”的共同理想和奮斗目標(biāo)，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派政治協(xié)商的思想基礎(chǔ)。1970年代末期，改革開放的價值追求，富裕小康的奮斗目標(biāo)，是改革開放初期中國共產(chǎn)黨與各民主黨派政治協(xié)商的思想基礎(chǔ)。進入21世紀(jì)，所有制形式、分配方式和生活方式多樣化發(fā)展，這就要求我們黨在新時代社會主義協(xié)商民主實踐過程中，一要以實行中國夢和“兩個百年”奮斗目標(biāo)作為共同價值追求；要在平等對話或商議中求同存異、統(tǒng)籌兼顧，特別要照顧同盟者利益，團結(jié)最大多數(shù)人。

（四）堅持實踐創(chuàng)新是關(guān)鍵所在

新時代，實踐創(chuàng)新是協(xié)商民主建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在社會主義協(xié)商民主幾十年的發(fā)展過程中，實踐創(chuàng)新起了十分關(guān)鍵的作用。新中國成立以來，在基本政治制度的框架下，黨在完善協(xié)商民主制度、載體和平臺建設(shè)方面進行了很多卓有成效的探索，穩(wěn)步推進社會主義協(xié)商民主。比如，隨著城鄉(xiāng)基層自治的深入推行，基層治理不斷改革創(chuàng)新，涌現(xiàn)出民主懇談會、民主議事會、工資集體協(xié)商會、勞資懇談會和公民評議會等行之有效的基層協(xié)商民主形式。比如，新時代的“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商民主”已成為協(xié)商民主發(fā)展的一個前沿領(lǐng)域。社會主義協(xié)商民主的歷程告訴我們，推進社會主義協(xié)商民主，必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，進行符合時代需要和人民需求的實踐創(chuàng)新。當(dāng)前，重點要在社會領(lǐng)域、基層場域和網(wǎng)絡(luò)空間三個方面，在協(xié)商民主理念、制度和方法上不斷進行創(chuàng)新，因把協(xié)商民主建設(shè)進一步推向深入。

（五）加強制度建設(shè)是重要保障

協(xié)商民主制度建設(shè)是推進協(xié)商民主建設(shè)的重要保障。中國共產(chǎn)黨在推進協(xié)商民主建設(shè)的進程中，非常重視制度建設(shè)。改革開放后先后頒布《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等文件，極大地推進了協(xié)商民主建設(shè)。黨的十八大以來，為了加強新時代社會主義協(xié)商民主建設(shè)的總體部署和頂層設(shè)計，2015年中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。接著相繼出臺了《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》等文件，從政協(xié)協(xié)商到社區(qū)協(xié)商，從政黨協(xié)商到社會協(xié)商；從協(xié)商形式到協(xié)商內(nèi)容，從協(xié)商主體到協(xié)商渠道，都做出了具體的制度性安排?？梢?，只有制度化的協(xié)商民主才能真正成為選舉民主的有效補充，也才能談得上進一步推進協(xié)商民主建設(shè)。新時代只有以制度的形式推進協(xié)商民主建設(shè)，才能實現(xiàn)協(xié)商民主建設(shè)的規(guī)范化、制度化和法治化，從而使協(xié)商民主沿著正確的軌道健康發(fā)展。

三、社會主義協(xié)商民主的未來展望

（一）強化黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民性相統(tǒng)一

強化黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持人民立場，是今后推進社會主義協(xié)商民主的根本遵循。在社會主義協(xié)商民主中應(yīng)更好地堅持兩者的統(tǒng)一：一是強化協(xié)商民主作為一種“黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”的思維方法。協(xié)商民主實行黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，本身就包含著黨的領(lǐng)導(dǎo)的要素，也實行了黨的領(lǐng)導(dǎo)的價值目標(biāo)。協(xié)商民主是一種參與式民主，自然關(guān)注和重視“人民”和“人民參與”，注重依靠人民和發(fā)揮人民群眾的主體性作用。因此，新時代通過群眾路線強化協(xié)商民主，“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。二是在協(xié)調(diào)黨和社會關(guān)系中，正確把握黨的角色定位。長期以來，黨的基層組織主要憑借從上面而來的政治和行政資源，管理和統(tǒng)合社會。這種角色定位，容易使基層組織行政化，限制了基層自治和社會力量的發(fā)展，而且使社會矛盾和問題都集中在政黨身上。要破除這種緊張關(guān)系，關(guān)鍵是政黨要在基層社會真正成為領(lǐng)導(dǎo)核心，提高黨的社會影響，特別在社會自治和社會團體具有絕對的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。[8]為此，一方面要估好“內(nèi)功”，即加強黨的自身建設(shè)。發(fā)揮基層黨組織的組織力，通過黨員和組織作用的有效發(fā)揮，真正成為社會的核心力量；另一方面，要做好“外影”，即提升黨的社會影響。積極推動協(xié)商民主和基層自治，并通過自身的政治影響力和制度性資源去參支與和主導(dǎo)自治，從而發(fā)揮黨在社會中的應(yīng)有作用。

（二）頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相一致

推進社會主義協(xié)商民主發(fā)展是個長期過程，不是一蹴而就的。從長遠而言，必須把協(xié)商民主列入社會主義政治文明建設(shè)的總體布局，搞好頂層設(shè)計，加強制度化和規(guī)范化建設(shè)。比如，社會主義協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)納入國家治理體系的頂層設(shè)計；明確規(guī)定協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式、程序、協(xié)商成果運用等，形成發(fā)展協(xié)商民主的制度體系；建立黨委和政府、政協(xié)聯(lián)動的工作機制。但是，頂層設(shè)計不是“一刀切”，協(xié)商民主的完善和發(fā)展依然需要基層的試點實踐和探索。比如如何推進人大立法協(xié)商；如何發(fā)揮新時代人民政協(xié)的作用；如何在換屆選舉中用好協(xié)商民主等，都需要從“頂層設(shè)計”到省級層面的“中層設(shè)計”，從地方試點到“全國推廣”。因此，社會主義協(xié)商既需要國家層面的頂層設(shè)計，也需要地方與基層的實踐和探索。

（三）堅持傳統(tǒng)協(xié)商與改革創(chuàng)新相結(jié)合

建設(shè)社會主義協(xié)商民主，既要發(fā)揮傳統(tǒng)社會主義協(xié)商的傳統(tǒng)途徑和陣地，也需要不斷改革創(chuàng)新，拓展社會主義協(xié)商民主的新領(lǐng)域、新方式和新陣地。一方面，要梳理清楚哪些傳統(tǒng)協(xié)商民主的“存量”，例如“黨際協(xié)商”“政治協(xié)商”“人民調(diào)解”“村民代表會議”等制度，并在實踐中進一步發(fā)展其作用。另一方面，積極推進協(xié)商民主的改革創(chuàng)新，完善符合本地實際的創(chuàng)新舉措并上升為制度規(guī)范。當(dāng)前協(xié)商民主協(xié)商改革創(chuàng)新可以從兩個方面努力：一是制度創(chuàng)新。要根據(jù)實際需要，不斷健全和適時完善已有的協(xié)商民主制度。例如，對于當(dāng)前的“聽證制度”“社會協(xié)商對話”“民主懇談”和“社區(qū)議事”等協(xié)商實踐，應(yīng)該細化協(xié)商的每個環(huán)節(jié)，使其更具有可操作性，以此提升協(xié)商民主的實效。此外，還應(yīng)根據(jù)協(xié)商民主發(fā)展的客觀情況，建構(gòu)與時代發(fā)展相適應(yīng)的全新制度。二是方式創(chuàng)新，比如，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主。要適應(yīng)知識時代的新要求，通過加強互聯(lián)網(wǎng)硬件設(shè)施建設(shè)，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，制定和完善相關(guān)法律規(guī)范，大力推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商實踐。

（四）制度建設(shè)與政治文化構(gòu)建相統(tǒng)一

改進和完善協(xié)商民主，要有制度建設(shè)作保障。要加強協(xié)商民主制度建設(shè)。要明確協(xié)商議題、規(guī)范協(xié)商程序，著力解決協(xié)商隨意性問題。比如，要明確多大規(guī)模的協(xié)商民主應(yīng)組織多大規(guī)模的協(xié)商會，如何產(chǎn)生參與主體，要有明確的制度規(guī)范。要完善知情制度，對于協(xié)商信息公開、協(xié)商過程公開、協(xié)商結(jié)果公開等要有詳細規(guī)定。要加強對協(xié)商結(jié)果的督辦和責(zé)任追究。特別要設(shè)立制度監(jiān)督機構(gòu)，對協(xié)商過程和政策執(zhí)行過程實施監(jiān)督。另一方面，要讓協(xié)商民主的制度更加有效，必須構(gòu)建社會主義協(xié)商的政治文化。缺乏文化認同、支持的制度，就沒有剛性，慢慢會喪失存在的合理性、合法性。只有增加人民的政治認識，提升社會的協(xié)商民主氛圍，協(xié)商民主制度的價值和作用才能夠顯現(xiàn)出來。因此，要從多方面著手，構(gòu)建社會主義協(xié)商的政治文化。比如，傳播社會共同體思想，讓人們意識到脫離社群關(guān)系的人是不存在的，每位公民都是社會的一員，而實現(xiàn)社會公共利益的目標(biāo)，需要每位公民參與到社會公共事務(wù)管理中，并參與到?jīng)Q策協(xié)商過程中來。比如，通過媒體宣傳協(xié)商民主的成功案例，讓更多的公民認識到參與協(xié)商能給自己帶來直接利益，從而使整個社會都意識到參與協(xié)商的重要性和實效性。