超大型城市治理現(xiàn)代化的全周期管理路徑研究
——基于北上廣深的比較

陳科霖 胡淑昀 曾林妙

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標。城市治理作為國家治理在城市的延伸，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。超大型城市是我國城市化進入新階段的必然產(chǎn)物，隨著人口、資源等不斷向大城市集中，大城市的規(guī)模和體量越來越大，“超大型城市俱樂部”的成員也日益增多。截至目前，我國常住人口規(guī)模超過一千萬的城市有17個，GDP超過萬億元的城市更是高達23個。但大城市規(guī)模的擴大也意味著治理難題的加?。翰粌H傳統(tǒng)意義上的交通擁堵、垃圾圍城、環(huán)境污染等“城市病”將繼續(xù)存在，超大型城市人口密度高、人員流動性強、社會利益關(guān)系復雜、高樓建筑多①據(jù)統(tǒng)計，截至2020年，全球至少擁有10座已建成高度超過150米摩天大樓的79個城市中，中國內(nèi)地有32個，再加上港澳臺地區(qū)，中國占據(jù)了將近一半的名額。等因素交織也進一步加大了超大型城市的治理難度，非傳統(tǒng)風險正在成為制約超大型城市進一步發(fā)展的日益突出的隱性因素。特別是在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的今天，推進超大型城市治理現(xiàn)代化、提升超大型城市風險防控的能力成為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所不容忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，習近平總書記在疫情防控期間高屋建瓴，逐步形成了“樹立全周期管理意識，探索超大型城市治理新路徑”新思想，為提升新時代城市治理水平指明了方向。

2020年10月14日，習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上要求深圳“樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規(guī)律的治理新路子”。[1]深圳必須在超大型城市治理現(xiàn)代化上先行先試，率先建成具有示范意義的超大型城市現(xiàn)代治理體系。此外，已有關(guān)于全周期管理意識如何推進超大型城市治理現(xiàn)代化的研究成果主要側(cè)重于疫情防控下如何應對非常規(guī)治理問題，忽視了超大型城市本身所固有的治理痛點難點，也沒有真正理解全周期管理對于超大型城市治理現(xiàn)代化的真正意涵?；诖?，本文以北京、上海、廣州以及深圳四個城市為分析對象，試圖通過對這四個超大型城市的比較總結(jié)當前我國超大型城市治理所面臨的普遍性問題以及深圳推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的特殊性問題，并結(jié)合在當代中國場景下“全周期管理”的時代內(nèi)涵，簡要探討如何將全周期管理理念貫徹到我國超大型城市治理當中。

一、我國城市化進程中的超大型城市

我國改革開放的過程也是城市化迅速發(fā)展的過程。1979年我國的城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率達到了60.6%，[2]實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。與此同時，城市化的過程不僅是農(nóng)村變成城市的過程，也帶來了城市規(guī)模和體量的擴大，大城市和超大型城市的數(shù)量越來越多。從類型學看，經(jīng)濟發(fā)展程度和城區(qū)人口規(guī)模是城市類型的兩個重要劃分標準。其中，超大型城市往往就是依據(jù)城區(qū)人口規(guī)模劃分而來。按照國際通行標準，超大型城市指城區(qū)人口超過一千萬的城市，不計算城市所管轄的農(nóng)村和遠郊地區(qū)人口。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)，全球有22個城市城區(qū)人口超過一千萬，其中中國5個，印度3個，其他14個國家各1個。我國城市等級的劃分則主要依據(jù)城區(qū)常住人口而不是城市常住人口，將城區(qū)常住人口超過一千萬稱之為“超大型城市”。[3]截至2019年底，我國有6個城市的城區(qū)常住人口超過一千萬，其中北京、上海兩個城市的城區(qū)常住人口甚至超過兩千萬。但是，隨著“撤縣設(shè)區(qū)”“村改居”等城市化政策的推進，許多大城市將其所管轄的農(nóng)村地區(qū)人口納入城區(qū)常住人口的統(tǒng)計之中，城區(qū)的范圍與城市所管轄的行政范圍趨向重疊，超大型城市的人口標準出現(xiàn)了以城市常住人口取代城區(qū)常住人口現(xiàn)象。如果以城市常住人口作為標準，2018年河南鄭州和陜西西安的城市常住人口均超過一千萬，意味著我國“超大型城市俱樂部”的成員數(shù)量達到15個；2019年，浙江杭州和河南南陽的常住人口也首次超過一千萬，在人口規(guī)模層面這兩個城市也進入“超大型城市”的行列。因此，如果僅以城市常住人口而不是城區(qū)常住人口作為衡量超大型城市的門檻，則目前我國有17個超大型城市。

不過，如果加上“GDP超過一萬億”這個經(jīng)濟指標，則石家莊、哈爾濱、臨沂、南陽和保定等在內(nèi)的五個城市無法躋身“超大型城市俱樂部”。相反，若單獨以“GDP萬億人民幣以上”作為超大型城市的衡量標準，隨著合肥、南通、泉州、福州、西安等五個城市GDP突破萬億元，截至目前中國內(nèi)地GDP超過萬億元的城市則一共有23個，包括佛山、泉州等在內(nèi)的11個萬億城市也可以稱之為“超大型城市”?？偟膩砜?，截至目前，我國有17個城市常住人口超過一千萬，有23個城市GDP超過一萬億人民幣，GDP超過一萬億且常住人口超過一千萬的城市有12個（見表1）?？梢哉f，超大型城市是我國城市化進入新階段的必然產(chǎn)物。無論是基于人口規(guī)模還是基于經(jīng)濟發(fā)展程度的衡量標準，我國超大型城市的數(shù)量都在不斷增加。改革開放40多年來，隨著城市化進入一個新的發(fā)展階段，超大型城市治理成為我國推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中亟需面對的重要議題。

表1 當前我國GDP超過一萬億和常住人口超過一千萬的城市①數(shù)據(jù)來源于各地《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，其中GDP的統(tǒng)計年份為2020年，常住人口的統(tǒng)計年份為2019年底。

二、超大型城市的治理困境：基于北上廣深的比較

從我國城市化的發(fā)展規(guī)律看，人口不斷向大城市集中，不僅城市化的程度越來越高，而且城市的規(guī)模和體量越來越大，這意味著未來我國進入超大型城市行列的城市數(shù)量也會隨著增加。與此同時，城市規(guī)模與治理難度是一對不可忽視的相關(guān)關(guān)系，城市規(guī)模的擴大不僅在一定程度上加大了治理難度，必須面對的治理風險也越多。作為我國的一線城市，北京、上海、廣州、深圳四個城市常住人口早已超過一千萬、GDP更是超過兩萬億，無論從人口規(guī)模還是經(jīng)濟體量，北上廣深這四個城市均是名副其實的“超大型城市”。以深圳為例，2020年深圳市地區(qū)生產(chǎn)總值突破2.8萬，位居粵港澳大灣區(qū)首位，高居全國第三，單位土地承載GDP居全國首位；城市常住人口達到1343.88萬人，全市實際管理人口超過2000萬人。②數(shù)據(jù)來源于各地《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，其中GDP的統(tǒng)計年份為2020年，常住人口的統(tǒng)計年份為2019年底，人均GDP的統(tǒng)計年份為2020年，人口密度的統(tǒng)計年份為2019年底。因此，無論從人口規(guī)模還是經(jīng)濟體量，深圳均早已進入超大型城市的行列，但“四個難以為繼”突出問題的背后所凸顯的正是超大型城市治理所面臨的共性問題。為此，本文以北京、上海、廣州、深圳四個城市為例，通過治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理過程以及治理方法等四個層面的比較，總結(jié)當前我國超大型城市治理所面臨的共性問題以及當前深圳推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的特殊性問題。

（一）主體困境：“碎片化”治理模式

隨著“城市管理”向“城市治理”的轉(zhuǎn)變，我國城市治理的主體不再局限于以政府、黨委為代表的權(quán)威主體，社會組織、企業(yè)、居民等主體也參與到城市治理當中，形成一種多元參與的治理體系。就超大型城市而言，鼓勵多元主體參與有助于分擔治理壓力，尤其是超大型城市當中所形成的超大型社區(qū)，僅僅依靠居委會、社區(qū)工作站等權(quán)威主體難以提升超大型城市基層治理水平。而且，治理主體數(shù)量的增加也意味著協(xié)同難度的增加，如何在體現(xiàn)多元參與的民主機制與提高城市治理效能之間取得平衡取決于不同治理主體之間的協(xié)同程度。尤其是，過于強調(diào)多元參與的治理實踐容易產(chǎn)生“去中心化”的傾向，即因缺乏權(quán)威主體而容易陷入“碎片化”的協(xié)同治理困境。這種協(xié)同困境主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政府治理體制的碎片化管理模式，橫向上城市治理所涉及政法委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、國土局、發(fā)改委、民政局、住建局等不同部門缺乏協(xié)同而出現(xiàn)“九龍治水”“各自為政”的狀況，這種“碎片化”管理通過“倒三角形漏斗”縱向結(jié)構(gòu)將包括人口、治安、民政、就業(yè)等大量行政事務下沉到基層，造成基層負擔過重的“治理超載”問題；另一方面是不同治理主體的碎片化參與模式，城市基層治理涉及黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體，由于不同主體有著不同利益訴求和行動邏輯，每個參與主體只關(guān)心自己的“一畝三分地”，許多治理主體分享著基層治理的權(quán)力和資源卻沒有承擔相對應的治理責任，而且往往由于利益糾紛互不相讓而陷入“互相推諉”的境地，多元治理的合力難以發(fā)揮真正實效。就深圳而言，黨群服務中心、社會工作站、社區(qū)股份合作公司、物業(yè)服務公司、志愿服務隊伍等均是基層社會治理的重要參與主體，提高基層社會治理水平的關(guān)鍵在于提高不同治理主體的協(xié)同程度，推動基層治理從碎片化的“無序”治理向整體性的“有序”治理轉(zhuǎn)變。

（二）結(jié)構(gòu)困境：城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)

我國在城鄉(xiāng)發(fā)展上采取雙軌制的差異化政策，長期在城市和鄉(xiāng)村實行不同的制度形成了城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)造成了“經(jīng)濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩(wěn)定程度減弱等問題”。[4]2014年，國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，試圖以此消除城鄉(xiāng)之間人口流動的制度性障礙。與此同時，部分經(jīng)濟發(fā)達的城市也推出“撤縣設(shè)區(qū)”“村改居”等舉措，將其所管轄的農(nóng)村地區(qū)也納入城區(qū)的范圍，實現(xiàn)了城市行政管轄范圍與城區(qū)范圍的重疊，實現(xiàn)了所謂“全域城市化”。但是，“全域城市化”并不意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的徹底消除，事實層面的農(nóng)村形態(tài)仍然存在于城市當中，長期累積而成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性矛盾尚未破解。一方面，城中村成為超大型城市治理的痛點。在我國城市化進程中，由于城市發(fā)展的需要許多原本處于城市外圍的農(nóng)村被納入城市區(qū)所包圍，形成了諸如城市村莊、棚戶區(qū)、城中村等“城市形態(tài)與農(nóng)村形態(tài)”并存現(xiàn)象。城中村不僅滿足了超大型城市外來人口的住房需求，還提供教育、配套、商業(yè)、醫(yī)療等公共服務職能。從四個城市看，2017年北京有952個城中村，居住人口占全市常住人口的1/6；廣州有577個城中村，居住人口占全市常住人口的2/5；深圳有286個城中村，居住人口占全市常住人口的2/3。[5]作為中國城市化最快城市的上?；旧辖鉀Q了歷史遺留的棚戶區(qū)問題（僅存一百余個城中村），經(jīng)歷多輪整治北京城中村問題也得到緩解，廣深的城中村仍然承載著大量城市人口，尤其是深圳城中村居住著超過1200萬人。城中村不僅是違法犯罪、火災事故等頻繁地，在產(chǎn)業(yè)形態(tài)、公共服務、人居環(huán)境等方面“村內(nèi)村外”差異明顯，制約著超大型城市治理水平的整體提升。另一方面，人口結(jié)構(gòu)上的戶籍人口與非戶籍人口二元化現(xiàn)象。外來人口為超大型城市的發(fā)展做出了重要貢獻，但外來人口也給城市發(fā)展帶來了治理難題。尤其是深圳，存在嚴重的人口倒掛問題，外來常住人口占常住人口的比重接近2/3，實際管理人口城市超過兩千萬。①數(shù)據(jù)來源于各地2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。非戶籍外來人口流動性強、成分復雜多樣、生存壓力大，在經(jīng)濟收入、社會保障、子女教育等方面也存在較大差異，非戶籍人口無法享受“同城待遇”。就深圳而言，治理結(jié)構(gòu)的二元分割還體現(xiàn)在“關(guān)內(nèi)關(guān)外”發(fā)展落差大，交通、治安、教育、醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共資源區(qū)域不平衡特征突出，形成了原特區(qū)內(nèi)與特區(qū)外兩種面貌并存的現(xiàn)象。

（三）發(fā)展困境：社會民生短板突出

改革開放以來，“以GDP論英雄”的競標賽體制激發(fā)了地方官員推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性，在一定程度上加速了城市化進程。但是，經(jīng)濟發(fā)展只是城市發(fā)展的一個面向而非全部，城市文明還包括政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等方面內(nèi)容，一味追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略了城市的整體發(fā)展，往往容易陷入一種“畸形城市化”模式。尤其是，當前我國超大型城市在公共服務資源的供給水平、供給質(zhì)量嚴重不足，公共服務均等化難以落實，由此出現(xiàn)了學區(qū)房問題所反映出的教育資源分配不均、三甲醫(yī)院人滿為患所反映出的醫(yī)療資源分配不均等問題。有研究認為，超大型城市承載能力雖然受到人口與經(jīng)濟增長等受壓力的一定影響，但是在更大程度上取決于公共服務支撐力和調(diào)控力的水平，取決于城市公共服務供給的質(zhì)量、效率以及城市治理的水平。[6]從北上廣深四個城市看，北京、上海兩個城市在教育、醫(yī)療資源方面供給要明顯優(yōu)于廣州、深圳，尤其是在北京和上海兩個城市常住人口規(guī)模持續(xù)下降而廣深則人口持續(xù)流入的背景下，廣州和深圳如何提升教育、醫(yī)療等公共服務資源供給的數(shù)量和質(zhì)量是提升超大型城市治理水平的關(guān)鍵。就深圳而言，近年來，深圳GDP總量接連超過廣州、香港，成為粵港澳大灣區(qū)城市經(jīng)濟總量第一的城市，位居全國第三，擠進亞洲前五。但是，深圳在社會民生保障方面卻與其經(jīng)濟地位不匹配而遭受質(zhì)疑，主要體現(xiàn)為教育資源緊缺的“上學難”問題、醫(yī)療資源不足的“看病難”問題、房價租金高昂的“住房難”問題等。此外，土地空間不足也是制約深圳進一步發(fā)展的重要因素，深圳城市面積不到2000平方公里，僅為北京的1/8，上海、廣州的大約1/3，土地資源緊張問題突出。

表2 2019年北上廣深教育、醫(yī)療資源基本情況①數(shù)據(jù)來源于各地2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（四）方法困境：“運動式”治理模式

運動式治理在我國超大型城市治理中也有跡可循，在環(huán)境治理、衛(wèi)生治理、交通治理、食品安全等領(lǐng)域所開展的大量專項整治、專項執(zhí)法、雙安雙打、集中整治等活動中均能發(fā)現(xiàn)其蹤跡。一般來說，運動式治理通過采取“暴風驟雨”式的“人海戰(zhàn)術(shù)”，不僅短時間內(nèi)集中各個部門的人力物力財力，也通過發(fā)動群眾的方式調(diào)動社會力量，對于突發(fā)事件或完成“中心工作”可以起到良好的效果。但是，運動式治理也飽受詬病，其弊端主要體現(xiàn)在：從時間上看，運動式治理由于缺乏常態(tài)化措施和長效機制，容易出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”“今朝有酒今朝醉”等問題，是一種以長期隱患換取短期目標的治理行為；從空間上看，為了逃避責任和考核，運動式治理模式表現(xiàn)為集中大量人力物力財力完成“中心工作”，重末端治理忽視源頭治理，“哪里出問題補哪里”，治標不治本，容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”“鐵道警察，各管一段”等問題，容易陷入“治理—亂象—再治理—再亂象”[7]的治理怪圈；在成效上，對于控違拆違、安全生產(chǎn)、污染整治等專業(yè)性強且涉及面廣的執(zhí)法事項采取聯(lián)合執(zhí)法，造成部門之間“聯(lián)而不動”“出工不出力”，多部門聯(lián)合執(zhí)法在實踐中演變?yōu)槿藛T的聚集，而非執(zhí)法權(quán)力的綜合使用，難以有效解決實際問題。徘徊于常規(guī)治理與非常規(guī)治理之間的運動式治理并不能滿足現(xiàn)代城市治理體系和治理能力的需求，如何突破常規(guī)治理與非常規(guī)治理、常態(tài)管理與應急管理，尋找到適應現(xiàn)代城市發(fā)展的“一般性理論”是推進超大型城市現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

三、“全周期管理”新的時代內(nèi)涵

全周期管理理念又稱全生命周期理論，源于西方社會轉(zhuǎn)型時期所出現(xiàn)的一種管理理念，該理念建立在系統(tǒng)論、控制論、信息科學、協(xié)同論等理論的基礎(chǔ)之上，強調(diào)把管理對象視為一個動態(tài)、開放、生長的生命體。[8]近年來，隨著黨和國家對國民健康的日益重視，作為管理理念的“全周期管理”頻繁被提及。作為一種健康管理理念，早在2016年8月，習近平總書記就在全國衛(wèi)生與健康大會上強調(diào)要“把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，努力全方位全周期保障人民健康”，[9]隨后“全周期管理”還被寫入黨的十九大報告。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，面對城鄉(xiāng)基層治理體系所暴露出來的短板弱項，習近平總書記在總結(jié)疫情防控工作時多次強調(diào)要樹立全生命周期管理理念，將“全周期管理”與城市治理體系聯(lián)系起來。2020年10月14日，習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上再次提及“全周期管理”，并首次將其與超大型城市治理聯(lián)系起來。從健康政策的“保障人民健康”到疫情防控的“完善城鄉(xiāng)基層治理體系”，再到超大型城市的“創(chuàng)新思路推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，習近平總書記賦予了“全周期管理”新的時代內(nèi)涵：

（一）黨的全面領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是中國共產(chǎn)黨取得革命、建設(shè)和改革事業(yè)成功的重要法寶，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。從加強和改善黨的領(lǐng)導到堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，是中國特色社會主義進入新時代習近平總書記基于世情國情黨情的變化對黨的領(lǐng)導理論的創(chuàng)新。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。[10]中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，只有將黨的領(lǐng)導貫徹到治國理政的方方面面，才能最大程度將中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。國治離不開黨治，只有堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，才能確保國家得到有效治理。在當代中國的場景下，樹立全周期管理意識要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導覆蓋到超大型城市治理的整個生命周期，將黨的領(lǐng)導這一最大政治優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，在超大型城市治理中，尤其是面對多元治理所出現(xiàn)的“去中心化”傾向，要強調(diào)黨對超大型城市治理的全面領(lǐng)導，發(fā)揮黨組織在城市治理中的引領(lǐng)作用。

（二）堅持系統(tǒng)觀念

系統(tǒng)論是全周期管理的重要理論基礎(chǔ)之一。作為一種重要的方法論，伊斯頓將系統(tǒng)論視為分析政治過程的“一般理論”。[11]習近平總書記在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調(diào)“要堅持系統(tǒng)觀念”，通過“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進”達到“固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”之目標。[12]系統(tǒng)思維指從系統(tǒng)論出發(fā)去認識事物，強調(diào)將對象視為一個系統(tǒng)來對待，重視“整體與部分、部分與部分、結(jié)構(gòu)與功能、優(yōu)化與建構(gòu)、信息與組織、控制與反饋、系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互作用”。[13]全周期管理理念將管理對象視為一個動態(tài)開放發(fā)展的有機系統(tǒng)，關(guān)注系統(tǒng)的輸入、處理、輸出以及反饋的全流程，重視管理閉環(huán)的形成和迭代循環(huán)，針對有機體形成、成長、成熟、衰退等不同階段的不同特點實施精準化策略。因此，全周期管理要求將超大型城市視為一個具有生命特征的有機系統(tǒng)，注重城市各個治理要素的流動、組合與循環(huán)，促進要素之間、要素與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間的良性互動。

（三）以人民為中心

“以人民為中心”思想是黨的十八大以來習近平總書記關(guān)于發(fā)展問題的最新理論成果，是黨的根本宗旨的凝練和升華，其核心內(nèi)涵包括發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。[14]習近平總書記強調(diào)，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”。[15]全周期管理意識也強調(diào)人文關(guān)懷，關(guān)注管理對象的需求，以回應管理對象需求作為管理活動的出發(fā)點。人民是城市的主人，城市的一切管理活動要緊緊圍繞人的基本需求展開，加強公共服務供給。推動超大型城市治理現(xiàn)代化的根本目的是為了人民的根本利益，要確保超大型城市治理現(xiàn)代化的成果由人民共享。因此，全周期管理要求超大型城市要樹立以人民為中心的治理理念，拿出更多改革創(chuàng)新舉措把人民關(guān)心的熱點問題解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障。

（四）全過程治理

全流程管理是全周期管理的核心內(nèi)容之一。全周期管理理念強調(diào)厘清各個環(huán)節(jié)之間的潛在鏈條，打造一個從事前預防、事中管控到事后評估管理流程的集成化管理系統(tǒng)，確保整個管理體系各個環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合，是一種全過程治理理念。全周期管理理念認為，管理的各個環(huán)節(jié)、主體以及要素之間并非單一的線性關(guān)系，深入理解它們之間潛在的、復雜的鏈條關(guān)系是優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。因此，全周期管理要求運用全過程治理的方法，通過從前期規(guī)劃與預警到中期建設(shè)和應對再到后期維護和總結(jié)等完整的時間發(fā)展鏈條，形成一個有機的閉環(huán)，實施閉環(huán)管理。在超大型城市治理中也充分運用全過程的治理方法，正如習近平總書記所說，“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”，[16]從源頭上解決城市治理中的“難點”“堵點”“斷點”“痛點”問題。

四、以全周期管理推進超大型城市治理現(xiàn)代化

面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，在疫情防控阻擊戰(zhàn)初期，我國部分超大型城市暴露出信息溝通不暢、應急回應能力不足、碎片化應急導致協(xié)同治理不彰[17]等全周期管理領(lǐng)域的突出問題，基于前文對北上廣深四個城市治理困境的分析，可以發(fā)現(xiàn)超大型城市治理現(xiàn)代化在治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理過程以及治理方法四個層面不僅具有共性問題，也存在自身的特殊性問題。面對我國超大型城市治理現(xiàn)代化所面臨的困境，融合全周期管理理念以政黨統(tǒng)合、全域協(xié)同、整體主義、全過程治理推動超大型城市治理現(xiàn)代化，早日實現(xiàn)我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）政黨統(tǒng)合：發(fā)揮黨對超大型城市治理的統(tǒng)合引領(lǐng)作用

面對超大型城市在管理體制和參與主體上所存在的“碎片化”問題，要解決這種協(xié)同治理困境，全周期管理要發(fā)揮黨在超大型城市治理現(xiàn)代化過程中的統(tǒng)合作用：一方面，要堅持和加強黨對超大型城市治理的全面領(lǐng)導，以黨的領(lǐng)導理順超大型城市的政府管理體制，建立超大型城市治理的政黨統(tǒng)合機制，厘清各部門推動超大型城市治理現(xiàn)代化過程中的權(quán)責關(guān)系，解決城市治理的“九龍治水”條塊關(guān)系混亂問題。另一方面，要發(fā)揮黨組織在基層社會治理中的引領(lǐng)作用，建立健全超大型城市基層治理的“一核多元”共治機制，不僅要實現(xiàn)黨的組織和工作的全覆蓋，還要做到黨的引領(lǐng)能力的全覆蓋，夯實黨在超大型城市的領(lǐng)導和執(zhí)政基礎(chǔ)；既要加強黨對基層治理的領(lǐng)導，也要發(fā)揮各個治理主體參與的積極性，推動超大型城市基層治理合力的形成。

（二）全域協(xié)同：以系統(tǒng)思維推動治理要素的城鄉(xiāng)互動循環(huán)

城鄉(xiāng)是一個循環(huán)互動的系統(tǒng)，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、政治、文化以及社會建設(shè)等方面的差距日趨擴大，人為將城市與農(nóng)村分割開來。在城市治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的雙重時代背景下，全周期管理強調(diào)超大型城市治理要運用系統(tǒng)優(yōu)化思維，打通城鄉(xiāng)的治理邊界，在資源配置上帶動農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，打造城鄉(xiāng)流動循環(huán)的治理系統(tǒng)，實現(xiàn)全域城市化。傳統(tǒng)的城市化理論蘊含著工業(yè)與農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代與傳統(tǒng)、城市與鄉(xiāng)村的對立，城市化被理解為一種孤立的、單向的進程；全域城市化則城市和農(nóng)村在特定區(qū)域內(nèi)形成一個完整的、有機的社會系統(tǒng)，從資源配置上推動城鄉(xiāng)要素的流動與循環(huán)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。[18]全域城市化不是指將一個地區(qū)全部發(fā)展為城市的單向城市化過程，而是強調(diào)打破地區(qū)的行政區(qū)劃限制和城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，在全域形成一個布局合理、資源共享、優(yōu)勢互補、功能齊全的城鄉(xiāng)全域治理體系。[19]

（三）整體主義：加大民生投入補齊短板推動城市整體發(fā)展

改革開放以來，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思路將GDP作為考核領(lǐng)導干部的重要指標，導致許多城市重視經(jīng)濟建設(shè)忽視社會建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)保護等方面內(nèi)容，尤其是忽略了社會民生領(lǐng)域。經(jīng)濟發(fā)展是城市治理現(xiàn)代化的一個面向而非全部，城市治理現(xiàn)代化涵蓋政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理以及生態(tài)治理等方面內(nèi)容，是一個全方位、整體性的現(xiàn)代化過程。其中，社會治理是“五位一體”布局的重要方面，對其他領(lǐng)域治理起到基礎(chǔ)性、保障性、關(guān)鍵性作用。[21]整體性治理理論作為對新公共管理運動的反思，強調(diào)從部分到整體的改革邏輯，以服務為基礎(chǔ)的整體主義強調(diào)將回應公民需求作為政府行政活動的治理導向。[21]人民是城市的主人，以全周期管理理念推進超大型城市治理現(xiàn)代化要從整體性治理推動城市的全面發(fā)展，圍繞人的基本需求提高城市公共服務水平和質(zhì)量，補齊超大型城市的治理短板，發(fā)揮超大型城市現(xiàn)代化過程的“木桶效應”。

（四）全過程治理：打造踐行“全過程民主”的治理新模式

全周期管理理念強調(diào)厘清各個環(huán)節(jié)之間的潛在鏈條，打造一個從事前預防、事中管控到事后評估管理流程的集成化管理系統(tǒng)，確保整個管理體系各個環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合，是一種全過程治理理念。2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區(qū)考察社區(qū)治理和服務情況時提出“全過程民主”的概念，“全過程民主”主要體現(xiàn)在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)當中。治理是實現(xiàn)民主價值的有效方法，良善的治理搭建了民主從價值到事實之間的橋梁?！叭^程民主”的提出將治理的方法與民主的價值融合起來，意在借助治理的方法從流程上打造一套“全過程民主的完整實踐體系”。[22]因此，超大型城市作為我國城市化發(fā)展進入新階段的產(chǎn)物，具有打造“全過程民主”的治理能力，要從治理的流程和環(huán)節(jié)入手，加強事前的協(xié)商與預防、事中的監(jiān)測與監(jiān)督以及事后的評估與問責，形成踐行“全過程民主”價值的全過程治理模式。