政府職能現(xiàn)代化的整體性建構：一個三維分析框架

陳水生

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

1 文獻回顧與問題提出

政府職能理論是公共管理的基礎理論，政府職能現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要基石。政府職能是指行政機關在管理公共事務中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題，具有執(zhí)行性、多樣性和動態(tài)性等特征[1]40。對于這個問題，古今中外的思想家都曾探討過，并提出了不少至今都有價值的思想觀點。阿奎那認為政府的目的是讓人們“過一種有德行的生活”[2]4?；舨妓拐J為政府職能是保障人們的天賦權利[3]94。中國有學者認為，政府職能是政府法定職責的總稱[4]84，也是指政府在一定時期內基于國家和社會發(fā)展需要而承擔的管理國家和社會公共事務方面的基本職責[5]101。筆者認為，政府職能可理解為政府的作用與功能，是政府在政治、經(jīng)濟和社會等公共事務管理中應承擔的責任和發(fā)揮的功能，主要回答政府在公共事務管理中應該做什么與不應該做什么，做得怎樣以及如何做得更好等問題，以更好提升政府治理績效。

在不同概念解釋與政府職能理論運用的基礎上，中國學者對政府職能的研究主要從以下四個視角展開。一是“制度論”，即將政府職能置于政府改革與制度變遷的視野中進行研究，將政府職能作為政府改革的重要組成部分，探討其在整個政府改革中的重要性和緊迫性[6]，認為轉變政府職能是中國行政體制改革的核心內容[7]。二是“權責論”，即探討政府權力、政府職能與政府職責的相互關系與運作邏輯[8]，認為科學的政府職責體系既是政府職能轉變的具體目標，也是保障政府高效、穩(wěn)健運行和形成合理府際關系的核心手段[9]。三是“過程論”，即重點研究政府職能的轉變過程，特別是在市場經(jīng)濟體制條件下，中國政府職能的科學定位及其轉變路徑[10]。四是“關系論”，即深入探討政府與市場、社會、公民之間的關系調適，以期找到一種各司其職、各歸其位的合適關系[11]。這些研究為政府職能理論的深化與政府管理實踐創(chuàng)新提供了有益指引，但對政府職能的研究還缺乏全過程、整體性與系統(tǒng)性的理論解釋。中國要實現(xiàn)國家治理與政府治理現(xiàn)代化，迫切需要發(fā)展兼具共通性、本土化與時代性的政府職能理論，為中國公共管理理論的發(fā)展與公共管理實踐提供知識儲備。筆者認為，對政府職能現(xiàn)代化的分析要打通應然與實然、靜態(tài)與動態(tài)、過程與結果、當下與未來，對政府職能的科學定位、履行過程與優(yōu)化路徑進行全過程、整體性和系統(tǒng)性探討。因此，政府職能現(xiàn)代化需要回答三個相互聯(lián)系的問題：政府到底要做什么？政府應該如何做？如何優(yōu)化政府職能？

根據(jù)政府職能的內在理路與運作邏輯，政府職能現(xiàn)代化可從以下三方面分析。首先，政府職能的科學定位。對政府的職責、作用和角色進行科學的定位，合理劃分不同國家治理主體的權力、功能和責任，形成各司其職的現(xiàn)代職責體系，這是政府職能履行的前提和基礎。深化黨和國家機構改革的目標之一是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，這就需要更好地對政府職能進行科學定位。政府職能現(xiàn)代化的職能定位是有為行政。其次，政府職能的有效履行。即如何更好地履行政府的應有職能，實現(xiàn)政府治理目標。政府職能的有效履行要深入考察其運行過程與內在邏輯，實現(xiàn)職能履行過程與結果的統(tǒng)一。政府職能現(xiàn)代化的職能履行要實現(xiàn)能動行政。再次，政府職能的持續(xù)優(yōu)化。政府職能現(xiàn)代化也是一個不斷革新、動態(tài)發(fā)展的過程，為了實現(xiàn)其科學定位、有效履行其職能，還得不斷進行優(yōu)化。政府職能現(xiàn)代化的職能優(yōu)化要實現(xiàn)滿意行政，真正做到以人為本、治事為核、服務至上，提升政府職能履行的滿意度。因此，職能定位是前提，職能履行是核心，職能優(yōu)化是目標，三者共同構成政府職能現(xiàn)代化的完整內核，也是我國政府職能現(xiàn)代化整體性建構的重要內容。

2 有為行政：政府職能定位的理想之態(tài)

政府職能研究首先要回答政府做什么這個核心問題。政府做什么涉及政府的本質角色與實際作用。政府職能定位研究首先要考察現(xiàn)代政府職能的一般定位與共通性特征，繼而分析中國政府職能的整體定位。我國政府職能的理想之態(tài)應定位于“有所為有所不為”的有為行政，即積極主動承擔政府應該做的事務，遠離政府不應涉及的領域與事項。

2.1 現(xiàn)代政府職能的共通性特征

對現(xiàn)代政府職能演進的探討有助于發(fā)現(xiàn)政府職能的一般性規(guī)律，促進政府職能的合理定位與科學轉變。傳統(tǒng)行政學將政府的基本職能概括為政治、經(jīng)濟、文化和社會服務四項職能。從行政管理過程來看，行政職能包括一系列運行職能，如計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制等。從政府管理的實際視角來看，政府職能主要是管理社會公共事務，包括管制、服務、維持和扶助等。世界銀行指出，政府的核心職能包括五項最基本的職責：確定法律基礎；保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務和基礎設施；保護弱勢群體；保護環(huán)境[12]42。有學者概括了政府的七項基本職能：提供經(jīng)濟基礎；提供各種公共產(chǎn)品和服務；協(xié)調與解決團體沖突；維護競爭；保護自然資源；為個人提供獲得商品和服務的最低條件；保持經(jīng)濟穩(wěn)定[13]19-22?？梢?，現(xiàn)代政府職能具有一定的共通性，即具有無關乎意識形態(tài)與生產(chǎn)力狀況的本質性特征。現(xiàn)代政府要承擔一個政府的基本職能，維持國家和社會的正常運轉，保護生活于其間的民眾的安全與利益，滿足其基本需求。政府如果突破了其職能的基本底線，那么這個政府在道義上就是站不住腳的，也不會得到民眾的擁護與支持。

2.2 政府職能的整體定位：“有所為有所不為”

政府職能現(xiàn)代化首先要科學界定政府職能。國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責[14]。為此，要優(yōu)化政府職責體系，完善政府經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系[14]?？梢?，科學界定政府權力與職能邊界是政府改革的重要任務。政府改革的目標是使無限政府變?yōu)橛邢拚?，使職責不清的政府變?yōu)槁氊熋鞔_的政府，使看不見的政府變?yōu)榭吹靡姷恼惯^度干預型政府變?yōu)榉招驼甗15]22。我國政府職能改革經(jīng)歷了從統(tǒng)治型、管理型到服務型的演變過程。隨著政府改革的不斷深入，政府職能由以政治職能為重心轉變?yōu)橐越?jīng)濟職能為重心，由偏重經(jīng)濟職能轉變?yōu)楦幼⒅厣鐣芾砗凸卜章毮堋?/p>

自1988年首次提出“轉變政府職能”并把政府職能轉變作為政府改革的關鍵以來，我國政府職能改革發(fā)生了三次轉變。第一次涉及職能行使方式和職能定位的轉變，從精簡機構、精簡人轉向轉變政府職能以適應經(jīng)濟體制改革要求。第二次涉及職能重心的轉變，從注重經(jīng)濟發(fā)展轉向重視公共服務，其標志是服務型政府建設的提出。第三次涉及職能定位的轉變，資源配置從政府主導轉向市場主導，采取的主要舉措是以“放管服”為標志的行政審批制度改革。因此，政府職能轉變要解決的根本問題是確立政府、市場和社會的邊界。

政府職能的整體定位在于政府“有所為有所不為”。政府既不能做大包大攬的全能式政府，也不能做漠視民眾需求的冷漠式政府，而應該是“有所為有所不為”的有為政府。“有所為有所不為”具有以下幾層含義。

其一，確定政府“有為”與“不為”之間的合理邊界?！坝兴鶠椤奔仁钦毮芩?，也要政府有能力積極作為，做好政府應該做的事情；“有所不為”要求政府約束自身行為，控制權力沖動，守住不“亂作為”的底線?！坝兴鶠椤币笳e極作為，正確履行政府職能，該由政府管理的事政府要管住管好，現(xiàn)階段要將創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質服務、維護社會公平正義等職能履行好?！坝兴粸椤币淖冋蟀髷?、邊界模糊、職能不清、權責不明等弊端，向市場和社會合理放權，克服不愿放棄有利益的權力而不愿承擔無利益的責任等錯誤傾向?！坝兴鶠橛兴粸椤敝荚谧屨毮芑貧w科學合理狀態(tài)。

其二，“有所為有所不為”要求政府履行好基本責任。對于市場和社會不能有效自主管理的事務，政府責無旁貸一定要管好。政府改革不是一味地追求“小政府”，把政府本應履行的社會管理和公共服務職責不負責任地推向市場和社會?，F(xiàn)階段，政府要強化宏觀管理職能，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，提供優(yōu)質公共服務和維護社會公平正義；減少政府對微觀經(jīng)濟活動和社會生活的過度干預，把微觀事務交給市場和社會。簡言之，政府要履行為民眾創(chuàng)造美好生活、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、提供精準公共服務、維護公共利益等基本職能。

其三，“有所為有所不為”要求政府職能收放裕如。在不同發(fā)展階段和不同公共事務領域，政府職能要有統(tǒng)有分、有收有放、有退有進。政府職能的收放裕如首先是“退”，從“無限政府”退到“有限政府”，從“大政府”退到“強政府”，從事無巨細退到宏觀管理，從什么都管退到有管有放。其次是“進”，政府要向加強宏觀調控“進”，向市場失靈的領域“進”，向社會管理和公共服務“進”[16]，向應急管理和預防治理“進”。通過有退有進，動態(tài)調整政府職能，提升政府應對新環(huán)境、新事務、新問題的能力。政府職能的收放裕如體現(xiàn)了政府職能的科學定位與政府能力的全面提升，也要求政府職能履行過程的精準、及時與高效。

3 能動行政：政府職能履行的過程之維

政府職能科學定位之后，關鍵還在于如何更好地履行其職能。國家治理現(xiàn)代化要求構建一個強有力、能動、回應性的有效政府，采取恰當、及時和高效的方式治理各種公共事務。如果沒有能動有效的政府，要實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。能動行政是動態(tài)調適性行政、能動響應式行政、高效敏捷性行政和多元協(xié)作式行政的統(tǒng)一。

3.1 動態(tài)調適性行政

現(xiàn)代政府職能履行要根據(jù)外部環(huán)境變化動態(tài)調適，不斷調整職能以適應社會發(fā)展的需要。適時準確地轉變政府職能是保證政府正確行使權力、發(fā)揮相應作用的關鍵[17]。政府職能動態(tài)調適的動因包括政府引導、市場化改革、國際競爭、執(zhí)政黨與時俱進的內在調適傾向、社會不同利益間的均衡再造以及意識形態(tài)的推動等[18]。從早期自由資本主義時期的“守夜人”到壟斷資本主義階段主張國家全面干預，再到20世紀70年代后期的“適度的國家干預”，政府職能的發(fā)展變遷過程體現(xiàn)了鮮明的動態(tài)調適特征。

當代政府職能的動態(tài)調適涉及政府職能范圍的變化、政府職能結構的調整和政府職能實現(xiàn)方式的轉變。政府職能的動態(tài)調適關鍵要理順政府與市場、政府與社會、政府與民眾、中央政府與地方政府的關系。政府、企業(yè)、社會組織作為行政、市場和社會的主體，分別具有哪些組織屬性，是轉變政府職能要回答的首要問題[19]。動態(tài)調適性行政要有針對性地回應和解決這些重要問題，從而推動政府職能的有效履行。各級政府職能的動態(tài)調適要逐步法治化和制度化。為此，黨的十八屆四中全會提出，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責[20]。

我國政府職能的動態(tài)調適可從改革過程一窺究竟。政府職能的設立、運行和發(fā)展受到經(jīng)濟、政治和社會等環(huán)境的影響。我國經(jīng)濟體制轉型是促進政府職能轉變的最主要驅動因素。改革開放后經(jīng)濟體制改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌與市場經(jīng)濟不斷完善的過程，經(jīng)濟建設成為政府工作重點。隨著我國社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，來自社會領域的民生訴求對職能轉變的推動力不斷增強，政府的公共服務、社會治理和文化建設等職能日益重要[21]。我國政府職能的調適與轉變是通過一次次的政府改革得以實現(xiàn)的，政府職能的轉變反過來進一步推動了國家發(fā)展與全面深化改革。

政府權責清單為動態(tài)調適性行政設定了法治框架。一方面，通過政府權責清單，科學界定政府職能，劃定政府職能邊界，將行政權力關進制度的籠子；另一方面，通過厘清公權力與私權利的邊界，解決政府和市場、社會之間以及政府層級、部門之間的權力配置與優(yōu)化問題[22]。政府權責清單有利于推進法治政府、責任政府和服務型政府建設，是政府內部自上而下的一次自我革命[23]，它嘗試以功能性權力制約帶動結構性權力制約，從而構建新型權力運行機制?？梢?，政府權責清單有利于科學劃定政府與市場、社會的權能邊界，為動態(tài)調適性行政設定了法治框架和行為邊界。

3.2 能動響應式行政

能動響應式行政體現(xiàn)了政府積極作為和主動回應的履職過程與行政風格。能動響應式行政具有以下特征。首先，能動響應式行政要求積極回應、主動作為。政府的責任性、回應性與服務性是密切聯(lián)系的，回應性是政府責任的傳導機制，政府通過有效回應履行責任，實現(xiàn)公共服務目標。為了應對政府面臨的多重挑戰(zhàn)，政府治理模式也需要積極變革，制定好的公共政策，建立依法行政以及負責任和有效的政府機構，積極回應日益增長的公共需求，加快公共服務創(chuàng)新，不斷提高公共服務品質[24]。為此，黨的十八屆四中全會指出，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職[20]。

其次，能動響應式行政要求因時而動、因需而治。因時而動要求政府積極因應外部環(huán)境變化，主動調整職能履行策略與治理行為，應對各種可能的新情況和新問題，靈活、高效、低成本地解決各種公共問題。及時響應的政府要保持敏銳，將問題與危機消弭于萌芽狀態(tài)，減少解決問題的成本，降低治理難度。因需而治要求政府積極回應民眾需求和關切，滿足民眾提出的合理要求，這也是服務型政府的基本要義。能動響應式行政還要有效回應技術發(fā)展對政府治理帶來的挑戰(zhàn)，為技術創(chuàng)新、技術應用與技術治理創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境、政策舞臺與發(fā)展條件，不斷提升政府治理的敏捷性、技術治理能力和服務能力。

再次，能動響應式行政要有進取心和預防性。政府要解決履職“不到位”“缺位”“錯位”“不作為”問題，實現(xiàn)政府職能“到位”“補位”“歸位”和“有為”，積極進取。置身于現(xiàn)代風險社會，預防的價值尤為重要。預防性行政由事后反應轉為事前預防，從事后管理轉變?yōu)樵搭^治理；對預防的重視能最大限度維護公眾利益和社會秩序，同時改善政府治理模式[25]?！坝蓄A見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療；它們在做決定時，盡一切可能考慮未來?！盵26]205預防性行政要努力做到：反應和預防兼顧，預防在前；創(chuàng)新和完善公共危機的應對機制；強化政府公共服務職能，調整公共權力配置，整合社會資源；建立科學的領導考核機制，提高科學決策能力[27]。

3.3 高效敏捷性行政

高效敏捷性行政體現(xiàn)了政府職能履行過程中的能力導向和效能導向。首先，高效敏捷性行政要增強政府能力。政府能力是政府職能履行的重要保障。亨廷頓指出，政府職能就是治理，軟弱而缺少權威的政府無法履行其職能[28]28。政府能力是指政府制訂切合實際的政策、有效推行和貫徹政策、持續(xù)穩(wěn)定地將政策引向深入的能力，具體表現(xiàn)為規(guī)劃能力、動員能力、分配能力、適應能力、利益整合能力、協(xié)調監(jiān)督能力、管理能力和服務能力等[29]。權威性和有效性是衡量政府能力的兩大標準。我國政府能力現(xiàn)代化的目的是使其不僅能適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，還能驅動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[30]157，通過政府能力的提升達到快速反應、高效治理與敏捷治理的職能履行目標。

其次，高效敏捷性行政要以打造“好政府”為目標。打造“好政府”常始于政府應該對什么負責和政府應該通過放松管制放棄哪些政府活動領域，專注做好政府應做的事項。打造“好政府”意味著公共部門要采取包括開發(fā)人力資源、實現(xiàn)組織發(fā)展、改革制度在內的各種行動。如果市場想有效運作、民眾想擁有基本的權利與自由，國家就必須是強有力的。政府不能僅僅具有管理宏觀經(jīng)濟政策的能力，還必須具有規(guī)范市場行為的能力。政府還要能設計并實施適當?shù)墓舱?，能公平、透明、高效地配置資源，并對社會福利與民眾要求作出有效回應[31]11?！昂谜币贫ǜ嗟摹昂谜摺辈⒂行?zhí)行，實現(xiàn)治理目標，及時滿足民眾多元化的需求。

再次，高效敏捷性行政還要構建有效政府。政府職能履行過程要降低治理成本，提高治理效能，用盡可能小的成本提供更優(yōu)質的服務、解決盡可能多的公共問題。政府職能履行要能有效解決各種棘手問題和公共問題，有效維護公共利益。對我國政府來說，有效政府要能完成國家發(fā)展與治理過程中的多重任務和目標?，F(xiàn)階段，政府最主要的任務是保持經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展的同時，處理和協(xié)調好各種社會關系，維護社會公平，保障社會平穩(wěn)有序，這要求政府具有高效的治理體系、充裕的資源、強大的治理能力和高素質的公務人員。

3.4 多元協(xié)作式行政

政府職能轉變與職能履行要置于國家治理現(xiàn)代化的整體制度建構中考量，以政府職能轉變作為推動經(jīng)濟社會各領域治理結構變遷的切入點[6]，進而構建一個強政府主導下的政府、市場和社會協(xié)同治理的新格局。依循政府權力與公民權利合作共治的主線，科學合理地分解配置和依法賦予政府職能，使政府職能在行政機關、立法機關、司法機關、市場主體、社會組織和公民之間恰當分解、合理歸位，建設有限、有為、有責、有能和有效的現(xiàn)代政府，塑造有責、有能和有為的有序參與共治主體，構建政府與其他治理主體的良好共治關系及其實施機制[11]?，F(xiàn)代政府治理不能單純依靠政府自身，而應該廣泛吸收各種資源和社會力量，充分發(fā)揮市場、社會與公民的積極性，形成有為政府與有效市場的合作治理、有為政府與活力社會的協(xié)作治理、有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理。

其一，有為政府與有效市場的合作治理。合作治理首先意味著充分發(fā)揮政府職能與市場功能，實現(xiàn)有為政府與有效市場的有機配合。有為政府與有效市場的合作治理關鍵在于轉變政府職能，確定政府與市場的合理邊界。政府要彌補市場失靈，實現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調?！俺浞职l(fā)揮市場和政府各自優(yōu)勢，努力使市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進，推動更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?！盵32]172黨的十九屆五中全會進一步提出，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合[33]。轉變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟行為，而是要求政府在尊重市場規(guī)律與政府干預之間找到平衡點，提高政府對市場的宏觀管理、行政指導和規(guī)制能力。

其二，有為政府與活力社會的協(xié)作治理。對此，關鍵要明確哪些是政府應該管理的，哪些是社會自主管理的，處理好公共事務管理中政府與社會的關系，并據(jù)此調整政府職能及權限范圍。公共事務管理不僅要發(fā)揮政府宏觀調控和主導作用，也要發(fā)揮社會團體、民辦非企業(yè)單位、中介組織、企業(yè)組織和公民個人的作用，建立政府主導與社會協(xié)同治理的信任合作關系[17]。這樣既能進一步增強政府能力，又能不斷培育社會組織的自主治理與自我管理能力。從發(fā)達國家的實踐來看，在一個國家由傳統(tǒng)社會轉入現(xiàn)代社會的過渡時期，不同社會群體利益沖突的數(shù)量和復雜性都大大增加，這些問題的處理需要誠信、有責任、高效能的政府；同時也需要有活力的現(xiàn)代社會與多元社會主體參與進來，形成有為政府與活力社會高效協(xié)作治理的新格局。

其三，有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理。在現(xiàn)代國家治理過程中，公民既是治理對象，也是治理的重要主體，因此一個良性的治理體系要積極鼓勵和引導公民參與公共事務治理，構建有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理體系。實現(xiàn)有為政府與現(xiàn)代公民的協(xié)同治理，首先要充分尊重公民、發(fā)揮公民的首創(chuàng)精神與主人翁精神，為其參與公共事務治理創(chuàng)造制度環(huán)境、參與舞臺和參與渠道，讓民眾自我管理、自我服務與自我監(jiān)督。其次，要構建參與式治理模式，為公民參與國家治理、公共事務治理、公共政策和社區(qū)治理創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)全面化、深度性與有效性的參與式治理。再次，構建有為政府引導與現(xiàn)代公民參與相結合的有序參與格局，充分發(fā)揮政府職能與公民作用的協(xié)同治理功能，構建新型的現(xiàn)代政民關系。最后，進一步發(fā)揮群眾路線的傳統(tǒng)智慧與新型效用，將群眾路線與公民參與的協(xié)同治理有機結合，重新激發(fā)其治理活力。

4 滿意行政：政府職能評價的優(yōu)化之徑

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效。優(yōu)化就是要科學合理、權責一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢[34]。這也是我國政府職能優(yōu)化的重要目標。政府職能履行與政府職能改革最終要讓服務對象真正滿意，滿足其合理的公共服務需求。滿意行政有三大要義：一是以人為本，建設尊重規(guī)則與人民中心的責任行政；二是治事為核，構建辦事有效能的有效行政；三是服務至上，創(chuàng)建注重服務體驗的溫暖行政。要達至滿意行政的目標，政府職能優(yōu)化要圍繞這三大目標持續(xù)努力，形成具有中國特色的滿意行政模式，讓民眾體驗政府治理現(xiàn)代化的速度、效度與溫度。

4.1 以人為本，建設尊重規(guī)則與人民中心的責任行政

滿意行政首先要尊重規(guī)則與以人為本。一方面，政府要尊重程序，按照行政規(guī)則和程序辦事。尊重規(guī)則、依程序行政是依法行政的核心內容，加強行政程序建設是轉變政府職能、推進依法行政、落實依法治國方略的重要措施。尊重程序意味著通過程序規(guī)則規(guī)范行政權力運行，保證行政機關合法、公正、高效地行使職權，保障民眾的合法權益，防止行政權力濫用，提高政府公信力和執(zhí)行力。另一方面，政府要以人為本，將人民群眾的根本利益放在首位。為此，黨的十九大指出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)[35]。堅持以人為本，要花大力氣解決各種各樣的形式主義、官僚主義和繁文縟節(jié)對民眾生產(chǎn)、生活帶來的不利影響。政府及其管理者不能為了自身管理便利，通過有意設置各種限制性政策和約束性規(guī)則來規(guī)避風險，進而給民眾制造各種不便和麻煩。因此，黨的十八屆四中全會指出，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定[20]?？傊?，依法行政、尊重規(guī)則與以人為本從根本上是一致的，都有利于維護民眾利益，滿足民眾真實需求，優(yōu)化服務體驗。

尊重規(guī)則和人民中心的責任行政可從以下幾方面努力推進。第一，強化行政程序法治觀念，切實轉變“重實體，輕程序”的思維，樹立運用程序法控制政府權力、維護公民權利的意識，增強公務人員的法治理念、理性思維和規(guī)則意識。第二，堅持責任本位，推動政府職責體系優(yōu)化。政府職責體系建設應呈現(xiàn)責任本位的基本取向，責任本位逐漸取代權力本位成為政府職責體系優(yōu)化的主導性價值理念[36]。第三，設計科學合理的職能履行的績效評估與獎懲機制，對職能履行不到位、不合理、不稱職的政府及其工作人員進行嚴格懲罰，對優(yōu)秀人員予以有效激勵。第四，完善政府職能履行的問責制度，對政府不作為、亂作為要嚴格追責，對職能履行不力要進行有效問責，構建公正和嚴格的責任追究機制。第五，實現(xiàn)規(guī)則設計、制度遵從與以人為本的有機統(tǒng)一。規(guī)則設計與制度遵從應以服務民眾需求、維護民眾利益、提升民眾服務滿意度和體驗度為最終目的，而不是追求機械的、冷漠的程序規(guī)則，忽視民眾的權利、切身利益與需求；更不能通過規(guī)則設計排除民眾權利，限制民眾選擇權，進而影響民眾的正常生活與服務體驗。尊重規(guī)則與以人為本的責任行政最終要實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化、法治化、理性化與人本化的有機統(tǒng)一。

4.2 治事為核，構建辦事有效能的有效行政

一定意義上，現(xiàn)代政府的基本職能在治事，即處理各類公共事務和公共問題?，F(xiàn)代政府治理的事務大體上可分為三類：一是常規(guī)事務。涉及國家發(fā)展、社會治理、公共利益和民眾需求等各種基本事項，這些常規(guī)事務是一個國家和社會順利運轉的基石。二是應急事務。當今社會是一個風險社會，越來越多的突發(fā)事件、公共安全事件、意外事件往往隨機發(fā)生，政府需要構建一整套應急系統(tǒng)以及時應對這些應急事項，確保整個社會的有序發(fā)展和安全穩(wěn)定。目前我國政府在應急治理中還存在公共危機意識淡薄、信息溝通機制缺乏有效性、部門間缺乏協(xié)調、執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞、行政問責制不完善以及應急處置與救援缺乏專業(yè)化等問題[37]。三是戰(zhàn)略事務。一個國家的發(fā)展需要具備戰(zhàn)略眼光、系統(tǒng)思維和前瞻規(guī)劃，這就需要政府具有較強的戰(zhàn)略能力，通過長周期、系統(tǒng)性和宏觀性的規(guī)劃引領國家和社會的整體性發(fā)展。戰(zhàn)略事務治理能力不能受到執(zhí)政黨、特殊利益集團和特殊階層的把持，而要以整個國家和全體民眾的公共利益為重，做出審慎規(guī)劃。這三類事務的職能履行與治理能力決定一個國家的發(fā)展績效和治理績效。

政府治事績效取決于政府能力。判斷政府優(yōu)劣的標準不在于政府規(guī)模和權力大小，而在于政府是否有效。如果沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。有效政府是指具有科學合理的職能邊界、依法在權能范圍內積極作為、有效促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展、關注社會公平、追求社會整體利益的高效能政府，即政府職能、行為和結果有效[38]?？茖W決策是有效政府的基礎，依法行政是有效政府的本質，適應創(chuàng)新是有效政府的靈魂，高效廉潔是有效政府的宗旨，民主監(jiān)督是有效政府的保障[39]。

辦事有效能的有效行政的構建是一個綜合的過程，對其評價包括觀念、制度、政策、人員、技術等多個維度。有效行政可從內部和外部來衡量。從內部來看，政府自身的管理活動是有效的，即具備科學的人事、財政、決策、監(jiān)督、評估等制度，這是有效政府存在的基本前提。從外部來看，政府在公共事務管理中是有效的，即是一個致力于提供高質量公共產(chǎn)品和公共服務的行政組織，這是衡量有效政府的核心標準。有效政府具備以下特征：為人民服務的理念、科學的決策行為、有效的管理體制、依法行政、高效的執(zhí)行力、現(xiàn)代人事管理制度、高素質的公務人員以及充裕的物質保障條件等。

有效行政的構建可從行政文化、行政效能和行政能力等方面加強。其一，重塑行政文化。行政文化直接影響行政管理效率。重塑行政文化要革除人治觀念，樹立法治精神，真正做到“有所為有所不為”；采取有效措施消除管理過程中的官僚主義與形式主義，回歸管理者、監(jiān)管者和服務者本位；簡政放權，實現(xiàn)政府管理的科學性和有效性，不斷提升政府管理效能和服務水平。其二，提高行政效能。優(yōu)化政府機構設置和職能配置，調整優(yōu)化政府機構職能，全面提高政府效能。為此，要精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系[34]28。提高行政效能要努力提升資源汲取效率、資源配置效率、制度供給效率、政策創(chuàng)新效率和發(fā)展效率。其三，增強行政能力。行政能力是指政府依據(jù)公共權力和權威制定科學的公共政策并有效執(zhí)行、履行政府法定職能、實現(xiàn)管理目標的能力。為此，要不斷增強政府決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督評估能力、整體協(xié)調能力和信用能力等。

4.3 服務至上，創(chuàng)建注重服務體驗的溫暖行政

滿意行政要求構建服務至上和良好服務體驗的高水平服務型政府。2005年，國務院提出要“努力建設服務型政府”，把建設服務型政府寫進政府工作報告，并經(jīng)全國人大批準正式上升為國家意志，構建服務型政府成為政府改革的目標。2012年黨的十八大指出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府[40]，第一次將人民滿意作為服務型政府建設的重要目標。2017年黨的十九大指出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府[35]，進一步明確了人民滿意是服務型政府建設的發(fā)展方向和與重要目標。黨的十九屆五中全會進一步提出，要深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，深化政務公開[33]。

近幾年政府職能優(yōu)化以“放管服”改革為抓手，以行政審批制度改革為突破口，既要求做好簡政放權的“減法”，又要求做好加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務的“乘法”，實現(xiàn)審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)[7]?！胺殴芊备母锸歉母镩_放以來政府機構改革和政府職能轉變的延續(xù)與深化，也是國家治理現(xiàn)代化視角下建設現(xiàn)代化政府整體性改革方案的創(chuàng)新與實踐，“放管服”改革通過政府職能轉變、調整政府與社會關系、優(yōu)化公共服務提升政府治理能力，促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

溫暖行政是指真正以為人民服務為宗旨，政府公共服務得到民眾贊同，提供令民眾滿意的公共管理和公共服務，讓民眾享受高品質的服務、關懷和溫暖?！耙园傩招臑樾?，與人民同呼吸、共命運、心連心……真抓實干解民憂、紓民怨、暖民心，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！盵32]138溫暖行政要真正踐行以人民為中心的發(fā)展觀和服務觀，讓民眾體驗政府職能履行中的溫暖，不斷提升民眾的滿意度。滿意即因某種欠缺狀態(tài)得以修復、某種未滿狀態(tài)得以充盈，或某種預期要求得到實現(xiàn)[41]8。滿意行政是指政府通過一系列行政行為，達到或超額實現(xiàn)人民的預期，進而使人民滿意。服務型政府的核心任務是提供服務，這種服務好不好，評判標準在于人民的滿意程度。滿意為服務型政府建設提供了評判標準，只有真正讓人民滿意，政府的一切活動才具有意義和價值。因此，要把人民的滿意度作為服務型政府建設最重要的評價標準，充分重視并改進評估結果所反映的政府服務中存在的問題，從而有針對性地改善政府服務，進而提高民眾對政府的信任度和滿意度。

民眾滿意的高水平服務型政府要不斷提升民眾的公共服務體驗。對公共服務而言，人民的滿意主要取決于兩個因素：一是民眾需求是否得到客觀上的滿足。為民眾提供實實在在的便利，比如醫(yī)療、教育、基礎設施等公共物品的缺漏得以補全，民眾才會感到滿意。二是民眾是否獲得良好的服務體驗。僅僅彌補短缺不夠，還得注重民眾的主觀體驗。前者強調政府能“辦成事”，這是政府的本職所在；后者強調政府能“辦好事”，注重民眾的公共服務體驗?！绑w驗”是一個內涵更廣的動態(tài)發(fā)展概念，其對象往往是全場景、全過程、全要素的，不僅僅指向特定的政府服務供給，還包括場景氛圍、服務前后相關配套、交通便利性等各種相關因素[41]9。因此，要實現(xiàn)滿意行政，還需要從改變政府服務態(tài)度、完善服務配套設施、提高服務能力和效率等方面著手，全方位、全場景、全過程地改善民眾的感官體驗、情感體驗、行動體驗和關聯(lián)體驗，從而獲得民眾的心理認同、政治信任、政治支持等。

溫暖行政對服務型政府建設提出了更高要求。判斷公共服務職能是否成為政府首要職能的標準有三個：一是公共服務部門是否成為政府的主要部門；二是公共服務支出是否成為政府的主要支出；三是基本公共服務水平是否滿足了民眾的合理需求[42]。構建民眾滿意的高水平服務型政府需從以下幾方面努力。其一，公共服務的公平性。政府不是為部分群體或特權群體服務，而是為全體民眾服務，因此必須提高服務的普惠性。其二，公共服務的均等化。完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化和可及性[14]?，F(xiàn)階段，農村和城市、大城市和中小城市、東部和中西部之間公共服務存在較大差距，政府需努力縮小這種差距，將公共服務資源適當向農村地區(qū)、中西部地區(qū)和弱勢群體傾斜，提升其服務滿意度。其三，公共服務的適配性。針對不同群體的不同需求，政府應選擇民眾樂于接受的服務形式，提供多元化、多途徑和個性化的服務方式，讓民眾有更多選擇性。其四，公共服務的優(yōu)質性。在公共服務中引入更多競爭，不斷降低成本，提升服務品質；與此同時要加強服務監(jiān)管和服務評估，不斷提高公共服務質量，增強民眾滿意度。其五，公共服務的能動性。理順政府機構之間的關系，將權力、資源和人員下沉，增加真正能為民眾提供便利服務的機構，提高公共服務的能力?？傊峁﹥?yōu)質公共服務，滿足民眾基本、公平、多元化和可及性的公共服務是現(xiàn)代服務型政府建設的題中應有之義。

5 結論與討論

政府職能研究形成了豐碩的研究成果，既有研究主要從“制度論”“權責論”“過程論”和“關系論”等角度探討了政府職能的重要性、路徑、重點和目標等議題，但尚未將政府職能置于國家治理現(xiàn)代化視野中系統(tǒng)回答政府做什么、如何做以及如何優(yōu)化等相互關聯(lián)的問題；也未能從整體上揭示政府職能現(xiàn)代化的本質及其實現(xiàn)路徑。習近平指出：“深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構。我們整體性推進中央和地方各級各類機構改革，重構性健全黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系?！盵32]105政府職能現(xiàn)代化是健全政府治理體系、增強政府執(zhí)行力的重要任務。本文嘗試構建了職能定位、職能履行與職能優(yōu)化的三維分析框架，從政府職能的理想之態(tài)、過程之維與優(yōu)化之徑三個方面考察政府職能現(xiàn)代化的定位、探索與創(chuàng)新。

政府職能理論具有共通性特征，也具有時代性和國別性差異。中國與西方國家的政府職能存在以下差異：一是人民性與集團性的分野。中國政府職能真正考慮民眾的利益和需求，一切以人民為中心，以服務人民為己任；政府擁有民眾賦予的較為集中的公共權力，因此也需要為民眾承擔更為全面的職能和責任。如在這次新冠疫情防控中，中國政府真正把人民生命安全和身體健康放在第一位，承擔了遠比西方國家更艱巨的治理任務和更全面的政府職責。西方國家政府代表的是各自選民、集團和階層的利益而非公共利益，體現(xiàn)了較強的集團性特征，難以對全體民眾的利益與需求負責。二是長期性和周期性的差異。我國特殊的黨政關系決定了政府要貫徹實施執(zhí)政黨的路線方針與發(fā)展戰(zhàn)略，因而政府職能與執(zhí)政黨的執(zhí)政方略高度吻合，體現(xiàn)了政策的長期性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。西方國家由于選舉政治導致政府更迭頻繁，政府職能和政策具有較強的周期性特征和黨爭色彩，從而影響政府職能的穩(wěn)定性。三是整體性與分立性的區(qū)別。中國議行合一、黨政融合、統(tǒng)分結合的政治體制，使得決策和執(zhí)行具有高度的同一性，能夠秉持全局、戰(zhàn)略和系統(tǒng)思維制定整體性的發(fā)展戰(zhàn)略與政策；中國政治與政府管理中的“全國一盤棋思想”能夠凝聚全國各地域、各部門、各層級的利益、資源和行動，采取整體性的而非分割性和對抗性的治理政策。西方國家由于競爭性選舉、政黨政治、三權分立、社會分化、意識形態(tài)等因素的綜合影響，導致執(zhí)政黨、政治機構、政府部門等組織存在理念沖突、政策杯葛、執(zhí)行不力等職能履行困境。我國政府職能現(xiàn)代化既要履行好現(xiàn)代政府的常規(guī)職能，學習西方國家在政府職能履行方面的有益經(jīng)驗，也要將具有中國特色的政府職能優(yōu)勢繼續(xù)發(fā)展完善并有效履行。

政府治理作為國家治理的重要組成部分，政府職能的科學定位與職能現(xiàn)代化影響著治理效能，也關系到國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。對政府職能現(xiàn)代化的考察不能僅僅從單一方面、過程和目標著手，而要進行全過程、整體性和系統(tǒng)性探討。政府職能現(xiàn)代化意味著政府職能的科學定位、有效履行和持續(xù)優(yōu)化的整體性建構，以適應國家治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。為此，黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期國家治理效能得到新提升，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力[33]。這就需要對政府職能持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)政府職能現(xiàn)代化。

本文對政府職能現(xiàn)代化的探討，有助于厘清國家治理現(xiàn)代化中的政府角色與功能，也有利于促進政府治理與其他治理體系的良性互動，提升國家治理能力。有為行政、能動行政和滿意行政分別從職能定位、職能履行和職能優(yōu)化三個方面共同構成政府職能現(xiàn)代化的完整內容。政府職能現(xiàn)代化要遵循以人為本、治事為核、服務至上的改進路徑，構建尊重規(guī)則與人民中心的責任行政、辦事有效能的有效行政、注重服務體驗的溫暖行政，不斷提升政府治理效能，讓民眾體驗到政府治理的速度、效度與溫度。