基于干旱風(fēng)險(xiǎn)管理政策與規(guī)劃組成要素探析

孫文偉

(遼寧省營口水文局，遼寧 營口 115003)

0 引 言

近年來，很多國家都在開展建設(shè)災(zāi)害恢復(fù)型社會的行動。其主要目的是真正地減小災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[1]。建設(shè)災(zāi)害恢復(fù)型社會首先要對災(zāi)害、人類對災(zāi)害的脆弱性及引發(fā)的問題有充分的了解，進(jìn)而提出采取綜合行動的政策和指導(dǎo)方針。為了支持災(zāi)害恢復(fù)型社會的建設(shè)，聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處(ISDR)得到了加強(qiáng)，使之成為廣大利益相關(guān)者的‘ISDR系統(tǒng)’，其成員來自政府代表、國際、地區(qū)和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)及公民社會團(tuán)體。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處組織大家聯(lián)合起來實(shí)施項(xiàng)目和采行動，確定切實(shí)有效的做法，找出差距，推動正確行動的執(zhí)行。

為了指導(dǎo)建設(shè)災(zāi)害恢復(fù)型社會中干旱行動的落實(shí)，聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處的秘書處與設(shè)在美國內(nèi)布拉斯加州(Nebraske)大學(xué)的國家減災(zāi)中心和其他伙伴合作，根據(jù)多數(shù)國家的想法和做法共同編制了《減小干旱風(fēng)險(xiǎn)框架與實(shí)踐》。報(bào)告對干旱和脆弱性的理解做了進(jìn)一步闡述，提出降低干旱風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)行動。報(bào)告探討的內(nèi)容包括干旱政策和行政管理方法、風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)警方法、干旱意識和知識管理及有效的防治措施?？蚣芤刂辛信e了實(shí)踐中的具體實(shí)例、技術(shù)方法、各種背景信息?！稖p小干旱風(fēng)險(xiǎn)框架與實(shí)踐》的發(fā)行旨在幫助國家和地區(qū)政府、國際和區(qū)域機(jī)構(gòu)、援助組織掌握干旱災(zāi)害根源、減小干旱影響、減小干旱對人們福利和糧食安全造成的不良后果[2]。在此，把《減小干旱風(fēng)險(xiǎn)框架與實(shí)踐》的主要內(nèi)容作為減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)的國際理念與方法進(jìn)行簡要介紹。

1 減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)的框架

減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)的框架可概括為四個(gè)主要方面，它們被聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處列為優(yōu)先考慮重點(diǎn)，其闡述如下。

1.1 政策與管理

它是實(shí)行干旱風(fēng)險(xiǎn)管理和完成政治任務(wù)的基本要素。

1.2 干旱風(fēng)險(xiǎn)的識別、影響分析及預(yù)警

主要包括災(zāi)害監(jiān)測與分析、脆弱性與抵抗災(zāi)害能力分析、災(zāi)害影響分析、預(yù)警系統(tǒng)與交流系統(tǒng)建立。

1.3 提高干旱認(rèn)識、加強(qiáng)干旱信息的管理

為打造減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)后恢復(fù)型社會奠定基礎(chǔ)。

1.4 有效的干旱防治措施

要政策落實(shí)到位，減輕干旱損失。

以上這些都需要政府有力支持、社會積極參與、同時(shí)還要結(jié)合本地的實(shí)際情況。國際和地區(qū)社會在協(xié)調(diào)工作、引進(jìn)技術(shù)知識、支持項(xiàng)目實(shí)施、促進(jìn)有效實(shí)踐活動開展中也發(fā)揮重要作用[3]。

2 減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)的政策與行政管理

無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的政府往往更關(guān)注迫切問題的解決。只有當(dāng)干旱演變成嚴(yán)重災(zāi)害時(shí)，他們才迅速采取行動，但為時(shí)已晚，很難改變現(xiàn)狀。因此，高層領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該了解干旱給社會造成的破壞、給人們生活帶來的困難，應(yīng)該保證干旱信息暢通和政策的落實(shí)，減輕人們在干旱中的損失，防止干旱條件下環(huán)境的惡化。干旱恢復(fù)機(jī)制是一項(xiàng)艱巨而長期的工作,并納入農(nóng)業(yè)、水利、安全、減災(zāi)計(jì)劃相關(guān)政策范疇[4]，根據(jù)當(dāng)?shù)卣吆凸ぷ鳁l件,干旱災(zāi)難恢復(fù)工作納入國家政策體系,鼓勵(lì)采取措施改善提高干旱的能力，這需要長期政策和有效的管理為保障[5],加強(qiáng)能力建設(shè)必須建立一個(gè)有意義的參與機(jī)制,讓人們真正參與政策的制定過程中[6]。

2.1 指導(dǎo)原則

1)政府的有效管理是將干旱風(fēng)險(xiǎn)問題作為可持續(xù)發(fā)展和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)工作的必要條件。

2)在政策制定和實(shí)施過程中，社區(qū)參與的自下而上方法是政策得以落實(shí)的必要條件。

3)要求加強(qiáng)能力建設(shè)、提高知識水平，幫助提出政治承諾、組建強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)和保持社區(qū)信息暢通。

4)干旱政策中應(yīng)制定一套明確原則和實(shí)施指導(dǎo)方針，用于干旱管理。編制干旱防治規(guī)劃，規(guī)劃中提出實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)的策略[7]。

5)干旱政策和規(guī)劃不應(yīng)僅側(cè)重于干旱救災(zāi)方面，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)干旱的防治。

6)干旱防治策略和規(guī)劃的重要組成部分包括：干旱監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和減輕風(fēng)險(xiǎn)措施的選擇。

7)制定和執(zhí)行政策機(jī)制，保證減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略貫徹落實(shí)。

8)對干旱防治措施長期、穩(wěn)定投入是減輕干旱災(zāi)害必要條件。

2.2 組建政府、公眾聯(lián)合體

全社會參與政策的制定與實(shí)施是政策在實(shí)踐中得以落實(shí)的必要條件[8]。要采取參與方式制定政策和戰(zhàn)略，使之與本地實(shí)際狀況密切相關(guān)，更具有可行性和公平性。這樣有助于在利益相關(guān)者中營造出強(qiáng)烈的‘社會’主人翁感，在干旱政策實(shí)施過程中有助于履行責(zé)任和義務(wù)。各級政府和組織要在減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略的制定和實(shí)施過程中充分發(fā)揮作用，加強(qiáng)彼此合作。每個(gè)政府和組織有各自的分工和職責(zé)。

2.2.1 社區(qū)

社區(qū)組織在干旱發(fā)生時(shí)是最脆弱的，在以人為本的減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略和行動中起到關(guān)鍵作用[9]。社區(qū)對本地情況的了解程度、應(yīng)對干旱能力的強(qiáng)弱、采取怎樣的響應(yīng)措施，將最終決定干旱風(fēng)險(xiǎn)的影響程度。他們應(yīng)該對干旱災(zāi)害有明確的認(rèn)識，了解干旱產(chǎn)生的影響，能夠采取具體行動把干旱造成的破壞和損失降到最低。

2.2.2 地方政府

通常地方政府負(fù)責(zé)公民安全、保證管轄地區(qū)人們對災(zāi)害有一定程度的了解。他們應(yīng)該積極參與減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃和項(xiàng)目的制定和實(shí)施中，收集和掌握預(yù)警信息和各方建議，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┲笇?dǎo)和幫助，保護(hù)居民安全、減輕干旱災(zāi)害和財(cái)產(chǎn)損失。地方政府在地方與中央之間起到紐帶作用。

2.2.3 中央政府

負(fù)責(zé)制定政策和框架，幫助減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)運(yùn)行和維護(hù)能夠及時(shí)處理和發(fā)布干旱預(yù)警信息的技術(shù)支持系統(tǒng)[10]。中央政府應(yīng)該保證各部委及直屬機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作，通過國家干旱管理機(jī)制和管理組織，開展雙方和多方合作。他們在全國范圍負(fù)責(zé)保證政策的實(shí)施、防治措施的制定、保證將預(yù)警級別信息和響應(yīng)行動告知全國人民，特別是讓干旱最脆弱地區(qū)的人們能及時(shí)了解干旱程度。中央政府還應(yīng)該支持和幫助地方政府、社區(qū)提高應(yīng)對干旱能力、落實(shí)減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)政策。

2.2.4 地區(qū)組織和機(jī)構(gòu)

通過提供專業(yè)化知識和指導(dǎo)來幫助各國增強(qiáng)應(yīng)對干旱的能力，保護(hù)發(fā)生干旱地區(qū)的地理環(huán)境。地區(qū)機(jī)構(gòu)非常重要，可以根據(jù)某國的具體需求來提供相應(yīng)的國際幫助，在有效減輕邊境地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)工作中發(fā)揮重要作用。

2.2.5 國際團(tuán)體與雙邊實(shí)體

為各國提供減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)各國間信息和知識交流。提供的援助包括提供咨詢信息、技術(shù)援助、為各國負(fù)責(zé)減輕災(zāi)害或干旱風(fēng)險(xiǎn)管理部門提供政策和組織方面的幫助，確保他們有能力在相關(guān)領(lǐng)域開展工作。國際合作組織可以動員技術(shù)和資金資源幫助起草、批準(zhǔn)、實(shí)施、審查國際協(xié)議，如‘千年發(fā)展目標(biāo)’。有些國際合作組織在國家、全球重點(diǎn)問題中起到中立代言人角色。

2.2.6 社會團(tuán)體

社會團(tuán)體在提高個(gè)人和組織對參與減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)政策制定和實(shí)施的認(rèn)識方面發(fā)揮著重要作用，尤其在社區(qū)層面上的作用更為顯著。社會團(tuán)體在社區(qū)中有很強(qiáng)的號召力，幫助大家提高覺悟，幫助做好宣傳工作。另外，這些個(gè)人團(tuán)體可以通過說服工作來使干旱風(fēng)險(xiǎn)工作列入政府決策者的工作日程。

2.2.7 私營部門

在減輕災(zāi)害和干旱風(fēng)險(xiǎn)中扮演不同角色，其中包括提高本單位內(nèi)部應(yīng)對干旱的能力。除此之外，私營部門還有巨大尚待挖掘的潛能，可以提供技術(shù)知識服務(wù)，可以提供人力、物力財(cái)力等捐助，尤其可以在宣傳和推廣防治措施方面發(fā)揮作用。他們還可以收集和提供預(yù)警信息，以減少干旱危害。 應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)私營部門積極參與干旱減災(zāi)工作并發(fā)揮作用，使之與國際先進(jìn)方法保持一致，提高國際先進(jìn)方法的價(jià)值。

2.2.8 媒體

在提高廣大民眾‘減災(zāi)意識’和傳播預(yù)警信息方面發(fā)揮巨大作用。一般情況下，媒體是政策制訂者、實(shí)施者、大眾彼此溝通的橋梁。媒體肩負(fù)滿足聽眾需求的重任，而政策制定者和實(shí)施者的任務(wù)是不斷改善制訂政策的方法，具有新聞價(jià)值，吸引媒體關(guān)注。

2.2.9 科研部門

科研部門在幫助政府和社會減輕干旱災(zāi)害提供科學(xué)知識和專業(yè)技術(shù)服務(wù)方面發(fā)揮巨大作用。他們的專業(yè)技能為災(zāi)害分析、災(zāi)害脆弱性的判別和分析、科學(xué)化系統(tǒng)化的監(jiān)測網(wǎng)設(shè)計(jì)、預(yù)警信息提供、數(shù)據(jù)交換、科普和在大眾中傳播干旱風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用?？茖W(xué)技術(shù)人員可以對傳統(tǒng)知識進(jìn)行分析研究、促進(jìn)其推廣應(yīng)用，還可以在先進(jìn)方法的轉(zhuǎn)化和普及方面發(fā)揮作用，在實(shí)際工作中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深入研究知識體系，使之發(fā)展和完善。

2.2.10 能力建設(shè)

能力建設(shè)在減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中是項(xiàng)綜合性工作。在可持續(xù)發(fā)展、減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中，能力建設(shè)是中心工作，非常重要。在實(shí)際中，如何促進(jìn)和開展能力建設(shè)工作是各級部門面臨的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處減災(zāi)工作小組編寫的文獻(xiàn)指出，目前關(guān)于能力建設(shè)，在概念和方法上分為以下3個(gè)不同層面：①在個(gè)人和單一團(tuán)體層次面，能力建設(shè)是指轉(zhuǎn)變態(tài)度、提高能力的過程，從參與和知識交換方法中獲得最大利益；②在組織機(jī)構(gòu)層面，能力建設(shè)更注重機(jī)構(gòu)的績效和工作能力提高；③近些年，人們更重視能力建設(shè)的第三層面，即能力的系統(tǒng)化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)個(gè)體和組織在與環(huán)境相互作用中，建立完整的政策框架。 將重點(diǎn)放在有效利用和提高地方、中央能力水平上，將會營造出更有助于制定有效減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的氛圍。

2.3 干旱管理政策的構(gòu)成

干旱政策可以表現(xiàn)為多種形式，如法律法規(guī)、規(guī)劃報(bào)告、一系列相關(guān)計(jì)劃、合作者之間非正式諒解文件等。無論什么樣形式，制定任何一項(xiàng)干旱政策的目標(biāo)應(yīng)該是提出一套明確原則和行動指南來指導(dǎo)開展干旱管理工作、應(yīng)對干旱產(chǎn)生的影響和指導(dǎo)干旱預(yù)案的編制，干旱預(yù)案中應(yīng)該提出實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的戰(zhàn)略。

干旱政策中應(yīng)該兼顧減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)框架、干旱管理工作網(wǎng)和機(jī)制建設(shè)、可利用資源的各方面要素。干旱政策和規(guī)劃(預(yù)案)是這些要素的基礎(chǔ)，不能像以往一樣只側(cè)重危機(jī)救助，而更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)干旱的防與治。干旱救助工作是必要的，但有些工作可以在干旱發(fā)生前開展，這樣可以緩解干旱對人們生產(chǎn)、生活、環(huán)境帶來影響。

干旱防治規(guī)劃(預(yù)案)的基本內(nèi)容應(yīng)該包括干旱的識別、監(jiān)測、脆弱性分析(風(fēng)險(xiǎn)識別)、風(fēng)險(xiǎn)管理。干旱監(jiān)測系統(tǒng)要能夠提供歷史數(shù)據(jù)用于分析狀況變化情況，還應(yīng)發(fā)布預(yù)警信息，提醒干旱對人們生產(chǎn)、生活可能帶來威脅。風(fēng)險(xiǎn)識別幫助確定受干旱影響出現(xiàn)最脆弱的地區(qū)、人群會和經(jīng)濟(jì)和環(huán)境，從而確定和采取風(fēng)險(xiǎn)管理行動，減少風(fēng)險(xiǎn)。

最后，通過干旱防治規(guī)劃(預(yù)案)將改善各級政府部門間的協(xié)調(diào)、提高缺水狀況下監(jiān)測水平和評價(jià)能力、完善缺水響應(yīng)措施、改善干旱信息流通渠道、提高水資源分配效率。所有干旱防治規(guī)劃目的是減輕缺水造成影響和人們的負(fù)擔(dān)、緩解用水和利用其它自然資源之間矛盾。這些規(guī)劃應(yīng)該通過系統(tǒng)分析國家、地區(qū)關(guān)注的主要問題，鼓勵(lì)人們采取自主方式減輕災(zāi)害。

應(yīng)該建立和執(zhí)行確保減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略落實(shí)的機(jī)制。其中一項(xiàng)工作是制訂干旱管理政策，而另一項(xiàng)工作是保證政策確定的行動得以實(shí)施。政治和資金的投入是制訂和落實(shí)干旱防治措施的必要條件。開展干旱預(yù)防工作的投入會更加人性化、更物有所值，比干旱發(fā)生后再采取行動收效顯著。

2.4 干旱風(fēng)險(xiǎn)管理政策與規(guī)劃組成要素

在干旱政策中，應(yīng)該制訂一套明確的指導(dǎo)原則和行動指南，指導(dǎo)干旱管理和減災(zāi)工作開展，指導(dǎo)干旱規(guī)劃(預(yù)案)編制，提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略。國家干旱政策中應(yīng)該明確各級政府、地方社區(qū)、土地所有者的責(zé)任，弄清水資源可利用狀況，明確干旱風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)采取的行動。盡管干旱政策與實(shí)際需求有一定差別，但干旱風(fēng)險(xiǎn)防治政策中應(yīng)該體現(xiàn)出的理念，包括如下：

1)提出地方、中央、地區(qū)非政府機(jī)構(gòu)、普通百姓參與政策制訂、決策、實(shí)施的有效方法，以及他們參與國家行動計(jì)劃執(zhí)行情況檢查的方式。

2)深入開展脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)、能力、需求分析工作，重點(diǎn)研究造成全國、省、地方、邊界地區(qū)范圍干旱問題的根本原因。

3)重點(diǎn)加強(qiáng)政府、社會對全國、省級干旱風(fēng)險(xiǎn)的識別、分析、監(jiān)測干旱風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè)，有效開展規(guī)劃(預(yù)案)制訂實(shí)施工作，其中包括加強(qiáng)開展以人為本的干旱預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)工作。

4)將建立政府、社會干旱恢復(fù)機(jī)制的短期、長期戰(zhàn)略相結(jié)合，減輕干旱風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)戰(zhàn)略落實(shí)，將這些戰(zhàn)略納入國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中。

5)將干旱預(yù)警指標(biāo)與干旱減災(zāi)響應(yīng)行動結(jié)合起來，保證干旱有效管理。

6)地方可以根據(jù)情況變化采取靈活、可行措施，以適應(yīng)不同社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、地理?xiàng)l件和環(huán)境。

7)推行和加強(qiáng)開展協(xié)調(diào)合作的政策和組織框架，加強(qiáng)合作伙伴、各級政府和社會捐贈機(jī)構(gòu)、地方百姓、社區(qū)團(tuán)體間的合作，幫助當(dāng)?shù)厝藗兞私飧珊敌畔⒑图夹g(shù)水平。

8)制訂部門和利益相關(guān)者開展干旱減災(zāi)響應(yīng)行動的實(shí)施職責(zé)，要求定期監(jiān)測和匯報(bào)執(zhí)行工作進(jìn)度情況。

9)加強(qiáng)干旱防治和管理，包括制定考慮年內(nèi)和年際的氣候預(yù)測的國家、地區(qū)級干旱緊急應(yīng)對預(yù)案。

4 結(jié) 語

實(shí)施高效的干旱管理，需要建立科學(xué)的技術(shù)和管理方法體系。需要在干旱監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估、干旱管理響應(yīng)措施、干旱災(zāi)害評估、災(zāi)害的自救與救助、政府公共管理的效能和方式、長期水資源管理中對干旱災(zāi)害的影響評估與減災(zāi)措施等方面做出很大的改變，使整個(gè)干旱管理更科學(xué)、高效，使減少旱災(zāi)損失成為全社會的行動，從而最大可能的減少旱災(zāi)損失。