我國文化產(chǎn)業(yè)項目PPP模式研究

劉蘭梅，莊麗，馬婷婷

(青島理工大學 管理工程學院,山東 青島 266520)

英國政府最早提出公共部門與私營部門合作的PPP模式[1]。20世紀90年代末，國際上普遍接受了PPP模式，并將其應(yīng)用到水利工程、交通運輸、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施中。我們把PPP定義為“政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系”[2]。上世紀80年代，我國開始探知這種新模式，之后學術(shù)界開始對該模式進行進一步的研究。2002年，張世英、李秀輝對PPP融資新模式在定義、實施等方面進行了探討[3]。之后，該模式應(yīng)用的領(lǐng)域趨向多元化，不僅存在于市政、交通、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域，而且慢慢擴展到公共文化等領(lǐng)域。文化領(lǐng)域的PPP模式是政府與私人組織為提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)而建立的伙伴關(guān)系[4]，是公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)和管理體系融資的創(chuàng)新措施。對深化文化供給方結(jié)構(gòu)改革，提高文化領(lǐng)域的社會主義市場經(jīng)濟適應(yīng)性和解放性的重要起點，對豐富文化產(chǎn)業(yè)有很大影響。本文將從文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的特征、應(yīng)用現(xiàn)狀、存在問題及對策建議等幾個方面進行論述。

1 文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的特征

文化產(chǎn)業(yè)一般為謀求社會效應(yīng)的項目，具有一定公益性[5]。PPP模式下的文化產(chǎn)業(yè)項目，還具有投資復雜、文化產(chǎn)業(yè)定義模糊、公益性與營利性并存等特點。

1.1 投資的復雜性

潘琛、劉窮志(2017)在研究中提出，將PPP 模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)，不僅有政府資金補貼，還有社會資本投資，不再是文化產(chǎn)業(yè)主體工程的簡單建設(shè)[5]。比如，古城項目不僅僅是把古城建設(shè)好，還要把相對應(yīng)的商業(yè)街、娛樂城等配套設(shè)施建造好。古城建設(shè)中多種資本共存，也使得投資者更加多元化，投融資環(huán)節(jié)也隨之復雜。

1.2 涵義的模糊性

戴俊馳(2017)提出文化產(chǎn)業(yè)類項目具有涵義模糊性，因在認定示范PPP項目時沒有統(tǒng)一規(guī)定的概念,導致對PPP模式進入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的認知和實踐存在模棱兩可的現(xiàn)象[6]。目前已有項目主要是文化場館、文化保護及文化旅游等。尤其涉及到文化旅游項目，沒有明確的界定，界線模糊，往往導致非文化產(chǎn)業(yè)項目出現(xiàn)在文化類PPP項目中。

1.3 公益性與營利性并存

將文化產(chǎn)業(yè)與PPP模式結(jié)合,若項目不能盈利,社會資本則不會繼續(xù)參與項目的運營,導致項目失敗。只有預期投資得到回收，才能使投資者有信心，才能讓PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)項目中發(fā)揮作用。所以在項目運營過程中，要在合理的范圍內(nèi)收取費用，獲取投資回報。權(quán)衡好項目的公益性與營利性，將是PPP模式文化產(chǎn)業(yè)項目順利運營的一個重要保障。

將PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)后，雖然投資變得復雜，也要考慮經(jīng)濟效益和社會效益，提高項目運營效率和效益。從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，文化產(chǎn)業(yè)受到社會各領(lǐng)域投資者的關(guān)注，是一個有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)。

2 PPP模式在文化領(lǐng)域應(yīng)用的現(xiàn)狀

從項目管理庫數(shù)據(jù)來看，截至2018年9月，全國文化PPP項目共187個，占管理庫中所有項目的2.4%；項目總投資1665億元，占所有行業(yè)項目的1.4%，總體規(guī)模處于中等位置，見圖1。

圖1 行業(yè)投資規(guī)模

從落地率來看，文化PPP項目處于準備階段的有44個，采購階段的有60個，執(zhí)行階段的有83個，落地率為44%，低于全國全行業(yè)51.96%的項目落地率。

從項目細分領(lǐng)域來看，文化場館項目172個，古城保護項目7個，文物保護項目2個，其他類6個。其中，文化場館項目占92%，是文化PPP項目的主要細分領(lǐng)域。

從地區(qū)分布來看，文化項目分布較廣，見表1。從表中可以看出，山東、河南、湖北、浙江、湖南、山西、河北的文化PPP項目數(shù)量較多。其中，湖北、浙江落地情況較好，山西落地率較低。

表1 文化項目地區(qū)分布情況

續(xù)表

綜上數(shù)據(jù)可以預測，文化類PPP項目在以后是具有較高增長性的領(lǐng)域。同時，在這些項目中也涌現(xiàn)出一批有代表性的項目，如洛陽古城的保護和治理開發(fā)項目，將文物保護與文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)合在一起，成為典范項目；把經(jīng)營性文化設(shè)施融合到公益性文化設(shè)施中的泉州市文化中心，用經(jīng)營性收入回饋公益性投資，給投資者帶來利潤。但是，不可忽視在PPP模式應(yīng)用的過程中也存在很多問題。如有一些文化領(lǐng)域PPP項目沒有清晰的盈利模式，不能引起社會資本的關(guān)注；有的地方政府不信守承諾，存在政府嚴重失信等問題。

3 PPP模式在文化領(lǐng)域中應(yīng)用存在的主要問題

雖然，到目前為止PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)取得了良好的開端。但不可否認，在未來一段時間內(nèi)，PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用仍然會處在不成熟階段,這也在一定程度上制約了文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的進一步發(fā)展。謝倫燦(2010)通過研究指出文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品更加側(cè)重于一種服務(wù)形式，財務(wù)管理體系不規(guī)范不完善，沒有清晰的盈利模式等原因會造成融資困難[7]。楊靖吉(2011)在研究中談到我國文化產(chǎn)業(yè)融資模式存在的問題包括政府沒有足夠的支持力度、沒有合理完善的文化產(chǎn)業(yè)投融資結(jié)構(gòu)、沒有健全的資本市場體系及沒有完善的機制進行資產(chǎn)評估等[8]。宋嬌(2016)通過研究分析指出，文化產(chǎn)業(yè)在新常態(tài)下，PPP模式?jīng)]有完善的制度體系做保障，社會資本進入存在困難[9]。田白璐(2016)通過研究文化產(chǎn)業(yè)項目模式指出政府資金投入效率低、不能準確的對無形資產(chǎn)做出評估及不能全方位對項目進行有效監(jiān)督、沒有完善的績效評價機制等問題[10]。余逢伯(2016)通過研究得出對新常態(tài) PPP 模式認知深度不夠的結(jié)論，他還指出，目前缺少專門的 PPP 法律,相關(guān)法律法規(guī)層次低、交叉嚴重；機制不健全,效率不高以及價格、收益分配制度不能跟上新的走勢,導致PPP模式的運行存在不確定性[11]。溫來成和宋樊君(2017)通過研究指出監(jiān)管部門在制度和政策有相互矛盾的地方，不能把控好PPP項目的財政風險，對于民間資本沒有明確的風險分擔機制，缺乏完善的機制來保障民間資本的利益等問題[12]。戴俊馳(2017)研究了PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用情況，由于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的模糊性和評估的難度，很難確定項目的入庫，文化產(chǎn)業(yè)也沒有確切的盈利模式[6]。綜上，文化產(chǎn)業(yè)推行PPP模式存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的相關(guān)制度尚待完善。目前，由于文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)用此模式稍晚于其他行業(yè),沒有完善的制度體系來維護社會資本。所以，亟待完善文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的相關(guān)制度。另外,政策的變動性和投資風險性，都是社會資本參與投資文化產(chǎn)業(yè)所面臨的問題，并且不能準確估計運營收益,使得投資者缺乏投資信心。

第二，文化產(chǎn)業(yè)沒有清晰的盈利模式?，F(xiàn)階段PPP類項目的回報機制，主要為使用者付費、政府付費及可行性缺口補助三種[6]。從目前來看，除文化旅游景區(qū)或園區(qū)項目外，大部分文化項目運營系數(shù)低，經(jīng)濟效益差，最終向用戶提供的服務(wù)沒有統(tǒng)一標準。在簽訂PPP合同期間，投資和運營收益很可能無法覆蓋。因此，有必要根據(jù)不同項目的實際情況創(chuàng)新回報機制，尤其是對可行性缺口補貼模式的具體操作應(yīng)用。

第三，與政府簽訂協(xié)議的守信問題。文化產(chǎn)業(yè)由于其公益性，一般由政府控制指揮。將PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)項目后，政府習慣處于主導地位，有時不能完全履行協(xié)議，做不到適當放權(quán)，造成項目的延期。再者，有的地方政府朝令夕改，政策發(fā)生變化，甚至與簽訂協(xié)議時的條款發(fā)生沖突，不利于社會資本的投資回收，導致社會資本進入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的積極性大打折扣，對文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

4 推進文化PPP模式的建議

在推進文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的進，諸多學者提出了方法建議。2011年，楊靖吉在研究中對于完善文化產(chǎn)業(yè)融資相關(guān)法律法規(guī)提出了以下幾點建議，一是要確保各投融資主體在法律上處于平等地位；二是制訂合理的準入法律法規(guī)并加強文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)；三是使文化產(chǎn)業(yè)投資基金管理有法可循、有法可依，比如《公司法》《有限合伙法》和《信托法》；四是通過制定、完善相關(guān)的法律法規(guī)等來降低文化產(chǎn)業(yè)在投融資方面存在的風險，使投資者獲得應(yīng)有的收益，從而具有對社會資本的強有力的吸引力[7]。2016年，宋嬌提出要在建立健全公眾監(jiān)督機制方面投入力量，比如進行民意調(diào)查、公開聽證制度等；并且要有相應(yīng)的措施來應(yīng)對各地不同的文化和生活習慣, 在確保合法權(quán)益不受損害的前提下,降低民間資本進入文化產(chǎn)業(yè)的門檻, 設(shè)置符合地區(qū)特色的PPP監(jiān)管部門；另外，政府應(yīng)該做到動態(tài)參與，適當放權(quán)給文化項目管理部門，適當參與審批過程，宏觀掌握各地區(qū)發(fā)展動態(tài),促進文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的發(fā)展[8]。2016年，余逢伯建議在新常態(tài)下，通過深入研究增進認識，增強推進PPP模式的適應(yīng)性和有效性；通過PPP試點項目積累經(jīng)驗，在選擇試點項目時，選擇有著穩(wěn)定的經(jīng)濟效益和廣泛社會效應(yīng)的項目，并且選擇在社會資本較多，經(jīng)濟條件較好的市縣落地；完善法規(guī)體系，健全評價體系，通過宣傳引導讓公眾了解并參與[10]。2017年，戴俊馳提出完善文化類PPP項目相關(guān)規(guī)章制度，推進PPP立法；把如何設(shè)計運作模式和如何設(shè)計盈利模式看作文化類PPP項目推進的重要工作；充分發(fā)揮PPP地方新型公私合作投融資模式的有效性，通過多元化金融手段促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。據(jù)以上學者相關(guān)研究，本文提出推進文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的一些建議。

首先，成立擔當PPP立法的組織部門, 開始PPP立法工作。由立法組織部門推進PPP相關(guān)制度的建設(shè)，建立《PPP法》等專門的法律，填充文化產(chǎn)業(yè)PPP模式相關(guān)制度體系的不足，做到和已有的制度條款相輔相成。將不同法律文件之間的交叉相互融合，對于沖突領(lǐng)域做出適當調(diào)整，來推進文化領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展。要準確把握中央精神，充分利用國家推廣PPP各項優(yōu)惠政策，解決目前文化PPP領(lǐng)域存在的問題。同時，規(guī)范和有序推廣PPP模式，讓這個模式更好地與文化產(chǎn)業(yè)項目相結(jié)合。

其次，結(jié)合具體的項目找到盈虧平衡點。同時注意文化產(chǎn)業(yè)PPP項目滿足公眾精神和物質(zhì)文化需求的公益性特點和社會資本所要求的利益問題,在規(guī)定的期限內(nèi)確保相應(yīng)額度的資金回收，使投資人的利益得到有效的保證。參考盈虧平衡公式，結(jié)合具體的實踐項目計算出投資額度、投資收益率等,在兩者之間找到可獲得利益的平衡點。

再次，成立文化PPP基金，保證資金的合理分配。基金會的職能具體包括分配比的核定、資金的最終劃撥等，整個過程必須暴露在相關(guān)法律法規(guī)的有效監(jiān)督和評審下。在文化部和財政部的監(jiān)管下，中國PPP基金機構(gòu)的積極參與，可以有效降低文化類PPP項目的投資門檻。基金會制定的文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的運營回報機制，在有效期內(nèi)能使投資方獲得相應(yīng)利益，能刺激社會資本參與的主動性，推動文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的發(fā)展，拓寬文化PPP項目融資渠道。