發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)解決裝備“卡脖子”問題的研究

蘇 錚 李 麗②

(①工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心，北京 100846；②北京機(jī)床研究所有限公司，北京 100102 )

1 新型舉國體制及其優(yōu)勢(shì)

1.1 新型舉國體制發(fā)展

2019年2月20日，習(xí)近平總書記在會(huì)見探月工程嫦娥四號(hào)任務(wù)參研參試人員代表時(shí)指出，嫦娥四號(hào)任務(wù)的圓滿成功，是探索建立新型舉國體制的生動(dòng)實(shí)踐[1]。

2018年11月11日，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)參加“高檔數(shù)控機(jī)床與基礎(chǔ)制造裝備”科技重大專項(xiàng)(以下簡稱“科技重大專項(xiàng)”)成果展暨機(jī)床裝備發(fā)展座談會(huì)中指出：通過科技重大專項(xiàng)的實(shí)施，摸索出一條新路子，本質(zhì)上是新型舉國體制。新型舉國體制不是政府更多地干預(yù)，而是要發(fā)揮企業(yè)的主體作用，實(shí)施國家的戰(zhàn)略意圖。根據(jù)需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，厘清政府和市場的關(guān)系，形成科技抓總、部門實(shí)施、企業(yè)主體、競爭揭榜、責(zé)任明確、激勵(lì)強(qiáng)化及結(jié)果導(dǎo)向的新體制。

很多國家在進(jìn)行重大科技項(xiàng)目時(shí)同樣也采用舉國體制，如日本的超大規(guī)模集成電路計(jì)劃、美國的國家納米計(jì)劃等，其中有一些共同的原則和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.2 新型舉國體制內(nèi)涵

傳統(tǒng)舉國體制最早被用來概括我國體育界的工作體系和運(yùn)行機(jī)制，用于統(tǒng)一動(dòng)員和調(diào)配全國資源來奪取體育比賽的好成績。舉國體制也存在于國防建設(shè)、突發(fā)事件應(yīng)急處理、重大工程建設(shè)等眾多領(lǐng)域，如“兩彈一星”、抗瘧藥物研制和載人航天工程等[2]。

新型舉國體制是指以國家利益為最高目標(biāo)，動(dòng)員和調(diào)配全國有關(guān)的力量，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以及更好地發(fā)揮政府作用，集中力量辦大事，攻克某一項(xiàng)世界尖端領(lǐng)域或國家級(jí)特別重大項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。

新型舉國體制的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在其與傳統(tǒng)舉國體制相比的三大區(qū)別，如表1所示。

表1 傳統(tǒng)舉國體制與新型舉國體制的區(qū)別[3]

1.3 中國特色新型舉國體制具有的優(yōu)勢(shì)

細(xì)數(shù)中國取得的卓越成就，絕大部分都得益于社會(huì)主義制度特有的“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)。新中國成立以來，在科研和體育等領(lǐng)域充分利用這一優(yōu)勢(shì)，中國形成了獨(dú)具特色的舉國體制。正是在這種體制實(shí)施下，中國在“一五”計(jì)劃期間就能夠展開以“156項(xiàng)工程”為核心的694個(gè)大中型建設(shè)項(xiàng)目，奠定社會(huì)主義工業(yè)化初步基礎(chǔ)；取得了“兩彈一星”等重大科技成就，鑄就了國防安全的戰(zhàn)略基石；在新時(shí)期又取得了三峽工程、青藏鐵路、高鐵項(xiàng)目、南水北調(diào)、西氣東輸、5G網(wǎng)絡(luò)、“神舟”飛天、“嫦娥”奔月及“蛟龍”入海等舉世矚目的科技成就。此外，在98抗洪、03抗“非典”和08抗震等一系列重大自然災(zāi)害面前，“舉國體制”這種迅速、有效的組織、協(xié)調(diào)、動(dòng)員機(jī)制也都發(fā)揮了重要作用，彰顯了中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。

中國特色新型舉國體制的優(yōu)勢(shì)總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

(1)政治體系優(yōu)勢(shì)。集中力量辦大事作為一種政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，歸根結(jié)底是一項(xiàng)組織體系的制度安排，屬于政治體制，這正是社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)所在。中國特色新型舉國體制充分發(fā)揮了執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整合作用，我黨提出的沿著中國特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)等思想，都是舉國體制思想的體現(xiàn)[3]。

(2)適應(yīng)發(fā)展需求。在我國從制造大國邁向制造強(qiáng)國的道路上，國際形勢(shì)動(dòng)蕩和技術(shù)封鎖迫使我們必須加快發(fā)展速度，結(jié)合利用自身的體制優(yōu)勢(shì)，將傳統(tǒng)舉國體制向工業(yè)文明的舉國體制大幅轉(zhuǎn)變，中國特色新型舉國體制應(yīng)運(yùn)而生。新型舉國體制更加適應(yīng)國情，具有更強(qiáng)大的資源整合能力，可以迅速、高效地調(diào)動(dòng)各方面優(yōu)勢(shì)力量，聚焦主要目標(biāo)，系統(tǒng)性地攻堅(jiān)克難、破解難題[1]。

(3)配置方式可控。中國特色新型舉國體制在對(duì)市場善加利用的同時(shí)，也能對(duì)其過度逐利性加以必要的節(jié)制，適當(dāng)進(jìn)行干預(yù)與調(diào)整，使市場作用和政府作用相輔相成、相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充。通過統(tǒng)籌掌控，能夠超越局部利益、短期效益的紛爭，利用科技產(chǎn)業(yè)政策和行政、稅收等手段加以引導(dǎo)，讓企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體，繼而為國家利益、長遠(yuǎn)價(jià)值謀篇布局、蓄積勢(shì)能。

2 新型舉國體制與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

2.1 在新型舉國體制中如何發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用

在新型舉國體制中，市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。具體來看，市場在新型舉國體制實(shí)施的不同階段市場發(fā)揮著不同的作用。在新型舉國體制戰(zhàn)略的調(diào)查論證階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著指示作用，科技重大專項(xiàng)的制定應(yīng)充分研究市場經(jīng)濟(jì)中有潛力、有需求的技術(shù)領(lǐng)域，以市場情況為根據(jù)制定科技戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。在科技重大專項(xiàng)實(shí)施過程中，通過將科技重大專項(xiàng)分解為若干技術(shù)領(lǐng)域，化整為零，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)市場資金投入，提高市場主體參與度，為科研成果的轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。在戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)束后，除關(guān)鍵性機(jī)密技術(shù)外，其他技術(shù)產(chǎn)品投入市場，促進(jìn)市場良性發(fā)展。

2.2 如何更好地發(fā)揮市場和政府的作用[4]

新型舉國體制要合理界定政府和市場各自作用的范圍、程度和表現(xiàn)形式，一方面，不能片面地理解舉國體制是類似“計(jì)劃”的方式，忽視市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。另一方面，要利用政府在資源配置方面的行政手段和政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。

在新型舉國體制中，政府起主導(dǎo)作用，市場起主體作用，二者有機(jī)結(jié)合，協(xié)同合作。政府應(yīng)發(fā)揮自身在科技重大專項(xiàng)中決策者、啟動(dòng)者、協(xié)調(diào)者和評(píng)估者的作用，通過對(duì)市場的充分調(diào)研制定科技戰(zhàn)略，并為戰(zhàn)略實(shí)施提供必要的法規(guī)、資金、服務(wù)及公共設(shè)施等，引導(dǎo)市場參與并發(fā)揮主體作用。

市場應(yīng)充分發(fā)揮配置資源的決定性作用，運(yùn)用市場方式、經(jīng)濟(jì)手段解決國家科技創(chuàng)新工程立項(xiàng)、決策、預(yù)算投及利益分配等問題，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)品導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐穼?dǎo)向，注重技術(shù)鏈的同時(shí)也要重視價(jià)值鏈，既看重產(chǎn)品也看重市場，實(shí)現(xiàn)從注重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅啬繕?biāo)實(shí)現(xiàn)與注重效益并重，既要考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也要考慮投入產(chǎn)出效益。在政府引導(dǎo)下，重視基礎(chǔ)共性技術(shù)、前沿技術(shù)的研究，結(jié)合自身發(fā)展趨勢(shì)，積極投入技術(shù)研發(fā)，充分利用政府的各項(xiàng)扶植政策。

在政府和市場的協(xié)同中，政府應(yīng)注意建立高效精簡的管理機(jī)制、溝通機(jī)制和審計(jì)機(jī)制，避免增加參與主體的負(fù)擔(dān)，簡政放權(quán)，提高戰(zhàn)略實(shí)施效率。市場主體應(yīng)注意發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，遵守規(guī)則秩序，將項(xiàng)目信息及時(shí)向上反饋。

3 新型舉國體制的適用范圍和實(shí)施環(huán)境

3.1 新型舉國體制的適用范圍及條件

由于市場的現(xiàn)實(shí)性、經(jīng)濟(jì)性等特性，新型舉國體制適用于市場無力進(jìn)行或無意進(jìn)行的基礎(chǔ)性、前沿性技術(shù)的研發(fā)，這些技術(shù)短期內(nèi)在市場應(yīng)用不多，但中長期內(nèi)對(duì)于國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重大作用。

建立新型舉國體制，需要建立較為成熟的法律環(huán)境。在新型舉國體制構(gòu)建實(shí)施中，為確保經(jīng)費(fèi)使用效率和措施執(zhí)行力度，需制定完善的法律體系，為新型舉國體制的實(shí)施提供法律依據(jù)，并相應(yīng)提高相關(guān)組織人員的法律意識(shí)，建立適合新型舉國體制的法律環(huán)境。

建立新型舉國體制，需要一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在目標(biāo)研發(fā)技術(shù)的所在行業(yè)已經(jīng)具備大型項(xiàng)目研究、高端技術(shù)應(yīng)用的潛力時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施新型舉國體制，避免技術(shù)和資源的浪費(fèi)。

建立新型舉國體制，需要高質(zhì)量的教育支撐。高等院校應(yīng)該成為為新型舉國體制提供高水平研發(fā)人才的平臺(tái)，形成具有中國特色的成熟的科研制度。

3.2 實(shí)施新型舉國體制的制度框架和實(shí)施環(huán)境

對(duì)于采取新型舉國體制組織實(shí)施重大科技任務(wù)，建議以現(xiàn)有科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，在以下幾方面建立系統(tǒng)的新型管理機(jī)制。

表2 制度框架及實(shí)施環(huán)境

建立新型舉國體制，需要政府與社會(huì)對(duì)某一領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)形成共識(shí)， 由政府主導(dǎo)建立跨領(lǐng)域、跨部門的合作機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)成熟度較高的基礎(chǔ)上，完成新型舉國體制的建立實(shí)施。

4 采用新型舉國體制解決“卡脖子”問題研究

由于自身特性的限制，市場對(duì)行業(yè)發(fā)展的預(yù)判具有局限性。在前期投入巨大、短期內(nèi)回報(bào)不高的領(lǐng)域，由于市場主體往往追求短期利益最大化，市場無法有效促進(jìn)資源向這些領(lǐng)域流動(dòng)。利于行業(yè)長期發(fā)展的前沿技術(shù)領(lǐng)域、對(duì)行業(yè)發(fā)展起奠基作用的共性技術(shù)領(lǐng)域，雖然對(duì)行業(yè)發(fā)展具有不可或缺的重要作用，但由于市場局限性，很難依靠市場快速推動(dòng)其發(fā)展。

市場機(jī)制難以解決的問題主要集中在軍用裝備研發(fā)、高端制造裝備、大型基礎(chǔ)設(shè)備開發(fā)、關(guān)鍵核心部件、共性基礎(chǔ)技術(shù)研究和前沿技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域，市場主體由于自身體量、投資效益等問題投資積極性不高，如果單純依靠市場會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)難以突破、產(chǎn)業(yè)鎖定在價(jià)值曲線低端的結(jié)果，需要有效利用政府“有形的手”，依靠政府的引導(dǎo)作用促進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展，解決市場機(jī)制難以解決的問題。

5 發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)解決重點(diǎn)領(lǐng)域裝備“卡脖子”問題的政策建議

發(fā)揮新型舉國體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，通過政府引導(dǎo)，集中力量解決行業(yè)內(nèi)的“卡脖子”問題。筆者提出幾點(diǎn)關(guān)于新型舉國體制解決機(jī)床行業(yè)“卡脖子”問題的建議：

(1)構(gòu)建全新行業(yè)研發(fā)體系，在機(jī)床等行業(yè)建立新的國家級(jí)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)。該研究機(jī)構(gòu)服務(wù)于整個(gè)行業(yè)，重點(diǎn)放在基礎(chǔ)技術(shù)、共性技術(shù)、尖端技術(shù)及高端產(chǎn)品研發(fā)上，從源頭夯實(shí)我國工業(yè)基礎(chǔ)行業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)。

(2)組織專家論證，把機(jī)床工具技術(shù)及產(chǎn)品按照應(yīng)用領(lǐng)域?qū)傩?，劃分為國家?zhàn)略性技術(shù)和市場競爭類技術(shù)。對(duì)于國家戰(zhàn)略性技術(shù)，采用國家支持為主、市場驗(yàn)證為輔的運(yùn)行模式；對(duì)于市場競爭類技術(shù)采用完全市場化經(jīng)營模式，充分參與市場競爭。

(3)注重項(xiàng)目的決策和管理環(huán)節(jié)，先調(diào)研后立項(xiàng)。組織、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，在立項(xiàng)前進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查論證，充分了解行業(yè)發(fā)展需求、技術(shù)發(fā)展方向、組織模式優(yōu)缺點(diǎn)等關(guān)鍵問題，厘清各方關(guān)系，精準(zhǔn)立項(xiàng)，并制定具體可行的實(shí)施規(guī)劃。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤檢查，對(duì)于嚴(yán)重偏離設(shè)計(jì)方向的項(xiàng)目，及時(shí)終止項(xiàng)目；對(duì)于沒有實(shí)際能力完成項(xiàng)目的承擔(dān)單位，隨時(shí)淘汰。

(4)注重對(duì)項(xiàng)目市場化推廣、應(yīng)用和效益的評(píng)估，充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)化的重要性，建立客觀、真實(shí)的動(dòng)態(tài)產(chǎn)業(yè)化評(píng)估機(jī)制，定期或不定期對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化程度進(jìn)行評(píng)估，并隨時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化持續(xù)發(fā)展。

(5)強(qiáng)化企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目的責(zé)任感。充分利用(4)中提到動(dòng)態(tài)產(chǎn)業(yè)化評(píng)估機(jī)制，同一項(xiàng)目不同階段聘請(qǐng)不同評(píng)估專家，項(xiàng)目專家采用流動(dòng)制，封堵企業(yè)“走門串戶”訪專家的管理漏洞，敦促企業(yè)切實(shí)做好所承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)際工作。采用法人責(zé)任制與項(xiàng)目責(zé)任人制相結(jié)合的方式，法人負(fù)總責(zé)，尤其要承擔(dān)失敗責(zé)任；對(duì)于不擔(dān)任重要行政職責(zé)的項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人，建立容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)化。

(6)注重投資方式的改善，進(jìn)行多元化投資，調(diào)動(dòng)各方參與投資，建立長效合理的投資機(jī)制、分配機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，鼓勵(lì)、引導(dǎo)市場資金的投入，發(fā)揮市場主體的積極性、創(chuàng)造性。

(7)重視教育和人才問題，加大對(duì)教育體系和基礎(chǔ)科學(xué)教育的投入。尤其是在市場失靈的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)I(yè)上，通過宣傳、補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)生源流入，為相關(guān)行業(yè)提供穩(wěn)定的高素質(zhì)人員來源。

(8)堅(jiān)持全球視野，對(duì)標(biāo)世界先進(jìn)，建立機(jī)床行業(yè)情報(bào)信息機(jī)構(gòu)。動(dòng)態(tài)收集、分析全球機(jī)床工具行業(yè)科研、技術(shù)、企業(yè)等相關(guān)信息，為我國機(jī)床工具行業(yè)研究機(jī)構(gòu)及企業(yè)提供信息支持與戰(zhàn)略咨詢服務(wù)。

(9)針對(duì)一些產(chǎn)業(yè)政策制定專門的法律法規(guī)，以保障政策的順利推進(jìn)與執(zhí)行。