加強中歐流動勞工的社會保護
——基于雙邊社會保障協(xié)定的視角

房連泉

(中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京，100732)

一、引言

2015年全世界跨國流動人口(International Migrants)(1)跨國流動人口指居住在本國國籍之外的人員。有2.44億人，占全球人口的3.3%。隨著國際貿(mào)易和雙邊交流的日趨頻繁，近幾十年來歐盟(EU)和中國兩大經(jīng)濟體間的國際流動人口規(guī)模大幅增加。2015年，中國已是第四大移民國家，大約26萬名來自中國的合法勞務工人居住在28個歐盟(EU)成員國[1]。與此同時，隨著經(jīng)濟的增長、社會的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化，中國正在成為其他國家的人口流入目的國。根據(jù)國際移民組織的估計，2017年全球有近70萬外來人口在中國居住(2)居住在中國內(nèi)地的港澳居民不算在此數(shù)據(jù)內(nèi)；中國視為短暫居留的外國人(如居住在廣東地區(qū)的廣大非洲居民)不算在此數(shù)據(jù)內(nèi)。，其中約8萬來自歐盟國家[2]。

社會保護是影響工人工作和生活質(zhì)量的關(guān)鍵因素。社會保障具有地域性，中歐在社會保障制度和項目上的差異給雙邊流動人口享受保障權(quán)益帶來種種障礙。加強流動勞工的社會保護不僅有助于改善工人及其家庭的福祉、增強社會凝聚力、促進正常的勞務流動以及推動經(jīng)濟增長，還能為中歐雙方的增長戰(zhàn)略提供支持。從21世紀初開始，中國和歐盟國家開始深入合作，加強對勞工權(quán)益的保護。2011年，《中華人民共和國社會保險法》(簡稱《社會保險法》)開始實施，要求所有雇主應將每位員工(包括外籍員工)納入5項社會保險(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險)計劃中。至今，中國與外國簽署了約12項雙邊社會保障協(xié)定(Social Security Agreement,以下簡稱SSA)，其中9項與歐洲國家簽署。國際經(jīng)驗表明，雙邊協(xié)定是改善國際勞工社會保護的有效途徑。然而，鑒于國際勞工社會保護體系的復雜性，以及中歐兩個地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、社會保障制度特點和營商環(huán)境等方面的巨大差異，中歐雙邊協(xié)定的簽署和執(zhí)行仍然面臨種種挑戰(zhàn)。

對于中國而言，國際勞工的社會保障是一個新課題，相關(guān)研究文獻還比較少。本文收集和整理了中國人力資源和社會保障部(簡稱人社部)網(wǎng)站上發(fā)布的社保雙邊協(xié)定；同時，為獲取國際勞工參加社會保險的實際情況，對在華外國企業(yè)、擁有大量外國員工的中國企業(yè)和相關(guān)社會保障管理機構(gòu)進行調(diào)查(具體情況如表1所示)。在此基礎(chǔ)上，對雙邊社會保障協(xié)定的實施情況和效果展開分析，以考察中國與部分歐盟國家之間流動勞工的社會保護現(xiàn)狀，并提出相應的建議。

表1 調(diào)研公司和機構(gòu)的國際勞工概況

二、中歐雙邊勞工流動情況

(一)在歐盟國家的中國勞工情況

自20世紀90年代以來，為了促進中國在海外的投資，中國政府發(fā)起了“走出去”戰(zhàn)略。 2013年，“一帶一路”倡議啟動。海外投資的快速擴張使越來越多的中國人到國外工作。截至2018年，全球約有1000萬中國工人在國外就業(yè)，數(shù)量僅次于印度、墨西哥和俄羅斯，排名第四，僑匯收入共計640億美元，占中國GDP的0.5%[3]。隨著中歐貿(mào)易的發(fā)展，中國與歐盟間的流動人口數(shù)量不斷增加。截至2013年底，合法居住在28個歐盟成員國的中國工人約有26萬人[4]。其中，英國是中國人口年均流入最多的國家，其后依次是德國、意大利和西班牙(圖1)。

圖1 2000—2013年中國勞工在歐盟6國的年均人口流入量資料來源：Plewa P,Stersek M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM)[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

根據(jù)國際勞工組織和國際移民組織的研究報告，截至2015年底，在意大利工作的中國工人數(shù)量最多(177660人)，其后依次是英國(18547人)、德國(14880人)、西班牙(10144人)、荷蘭(9294人)和法國(7802人)。歐盟國家對中國工人首次發(fā)放工作許可證的年均量不等，法國有1070份，意大利有14291份(圖2)。按照經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的統(tǒng)計口徑，歐盟向中國人提供4類入境許可證，具體為家庭類、教育類、工作類和其他類。在6個歐盟國家中，目前中國流入人口持教育類簽證數(shù)量最多。近年來，在歐洲以教育為目的的中國學生不斷增加，這些學生畢業(yè)后可能在歐洲找工作，由此在歐盟的中國勞工數(shù)量也會有所增加。此外，根據(jù)國家商務部公布的數(shù)據(jù)，截至2016年，中國有968856名海外“派遣人員”，其中29206人在歐盟工作[5]。這些“派遣人員”主要是指在海外從事建筑項目的工人，包括海外工程項目人員和海外勞務人員兩類人員。

圖2 2008—2015年主要歐盟國家工作許可證年度發(fā)放量資料來源：Plewa P,Stersek,M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM).[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

(二)歐盟在華勞工概況

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國成為眾所周知的“世界工廠”，是世界上最大的經(jīng)濟體之一。中國經(jīng)濟的快速增長加上本土勞動力數(shù)量增長逐漸放緩，使中國對海外勞動力的需求大幅增加。在這種情況下，中國逐漸成為跨國人口流入目的國。2010年下半年，中國的第六次全國人口普查首次統(tǒng)計了居住在中國內(nèi)地的港澳居民、生活在中國大陸的臺灣居民和生活在中國境內(nèi)(港澳臺地區(qū)以外)的外國人的數(shù)量。此次普查結(jié)果表明，生活在中國的外國人有593832人[6]。根據(jù)聯(lián)合國2017年公布的報告，截至2017年7月，有999527名外國人在中國居住，數(shù)量是1990年的2.5倍(圖3)。如果不包括居住在中國香港特別行政區(qū)和中國澳門特別行政區(qū)的人數(shù)，2017年在中國內(nèi)地居住的境外人口有698406人。

年份圖3 1990—2017年中國國際流入人口存量資料來源：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division.International Migrant Stock:The 2017 Revision[R].[2020-05-10].https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2017/docs/MigrationStock Documentation_2017.pdf.

筆者根據(jù)第六次全國人口普查大致估算了在我國居住的歐盟國家流入人口數(shù)量。2010年中國約有72800名來自歐盟國家的外國人，數(shù)量占國際流入人口總數(shù)(593832人)的12.3%，其中，法國、德國和英國為前三大人口來源國(見表2)。

表2 2010年在中國的歐盟國家人口存量(按國別分類) 單位：人

此外，在所有國際流入人口中，22.7%是出于就業(yè)原因(見表3)。假設2017年的流入人口結(jié)構(gòu)與2010年持平，可以估算出2017年約有83000人由歐盟國家流入中國，其中19000人為工作就業(yè)人員。

表3 2010年中國國際流入人口存量(按原因分類)

中國經(jīng)濟的快速增長吸引了越來越多的國際人才。2013—2017年，有包括學生在內(nèi)的53900名外國人通過“千人專家計劃”來中國工作。技術(shù)水平高的外國人大多聚集在大城市。例如，2013年，有22604名外國專家在北京工作，其中20869人持有工作簽證;在上海有51805名外國專家和58911份工作簽證[7]。對大眾汽車、ABB和其他歐洲在華企業(yè)的調(diào)查顯示，大多數(shù)跨國公司的歐盟工人技術(shù)水平高，平均工資高于全國平均水平。根據(jù)香港上海匯豐銀行有限公司(HBSC)的調(diào)查，2017年約7成外籍人士表示，中國有非常強勁的就業(yè)前景[8]。未來會有更多的歐盟工人，尤其是技術(shù)水平較高的工人進入中國工作。

三、中歐雙邊流動勞工的社會保護情況

(一)中國對外籍勞工的社會保障覆蓋政策

中國主要的社會保險計劃建立于20世紀90年代。在過去20多年中，中國實現(xiàn)了主要社會保險項目(養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險)全覆蓋的目標。國際流動工人的社會保護問題直到21世紀初才浮出水面。2010年之前，一些城市已制定了相關(guān)政策，要求外國人加入地方社會保險計劃。2010年，中國頒布的《社會保險法》第97條規(guī)定，外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險。2011年11月，人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于做好在我國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險工作有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)，規(guī)定在中國境內(nèi)工作的外籍職工必須在2011年10月15日或在工作首日開始繳納社會保險費。此外，《通知》還規(guī)定，雇員在獲得工作許可證后，雇主必須向當?shù)厣鐣ｋU機構(gòu)登記。未能登記外籍員工且未及時為員工繳納保險金的雇主，須繳納社會保險滯納金，按天計算的逾期金額為繳納額的0.05%[9]。

中國城鎮(zhèn)職工社會保險計劃由5個獨立的項目組成，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷。其中，雇主和雇員必須每月向其中3項基金(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè))支付繳費，雇主為最后兩項基金(生育和工傷)繳費。這5類保險的繳費總額約占員工工資的40%左右，費基涵蓋稅前工資、獎金和補貼等多項收入，各地的名義繳費率水平略有不同。

2011年，我國正式實施《社會保險法》，此后約有20多個城市發(fā)布了關(guān)于將外國人納入中國社會保險制度的地方實施指南(簡稱“實施指南”)，其中大多數(shù)是外國人聚集居住的大城市。但到目前為止，還有不少大城市尚未制定關(guān)于外國人登記參保的地方執(zhí)行政策。

除了城鎮(zhèn)職工社會保障制度外，中國還設立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險計劃和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險計劃，保險對象幾乎涵蓋了所有農(nóng)村居民以及一些未參加城鎮(zhèn)職工社會保險計劃的城鎮(zhèn)居民。法律沒有對加入這兩個計劃進行強制規(guī)定，在中國獲得了永久居留權(quán)的外國人，可以自愿參加。根據(jù)2012年25個政府部門頒布的《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，如果持有永久居民身份的外國人沒有就業(yè)，則不必強制其加入城鎮(zhèn)職工社會保險[10]。

(二)歐洲來華工人的社會保障覆蓋情況

根據(jù)人力資源和社會保障部2011年發(fā)布的《關(guān)于做好在我國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險工作有關(guān)問題的通知》，所有具有雇傭關(guān)系的外國人都應參加中國的社會保險制度，包括已經(jīng)獲得外國人就業(yè)證、外國專家證、來華常駐記者證和永久居留證的人。人力資源和社會保障部的一份報告顯示，2013年在中國工作的60萬外國人中，只有33%加入了中國的社會保障計劃[11]。根據(jù)筆者調(diào)研的情況，外國工人參與社會保險計劃的情況因其所在行業(yè)和城市、公司規(guī)模、公司利潤不同而有所異。一般而言，利潤高的大公司往往參保率也較高。例如，在汽車和航空業(yè)大公司的大多數(shù)外籍員工都如期加入中國的社會保險計劃。在參保規(guī)定嚴格的城市，公司遵繳率也會更高一些。此外，高科技公司往往參保情況較好。歐洲來華工人社會保障覆蓋情況主要有以下主要特征。

1.各地參保規(guī)定不統(tǒng)一

如前文所述，中國僅有約20多個城市頒布了實施指南。在實施細節(jié)尚不明確的城市中，外國人是否參加社會保險是可選擇的，外國雇員及其雇主仍面臨財務不確定性和程序障礙。例如，上海還沒有明確出臺強制雇主為外國雇員支付社會保險的規(guī)定。雇主對外籍雇員的繳費也僅限于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險，而生育保險和失業(yè)保險不包括在內(nèi)[12]。

2.參保激勵不足

許多外國人對從中國社會保險計劃中受益的預期不高。例如，大多數(shù)外籍人士僅在中國短暫工作，而且他們在中國的繳費沒法匯總到其本國的養(yǎng)老金計劃中，因此參保對外國人來說不是很有吸引力。《中華人民共和國社會保險法》要求，至少繳費15年才能在法定退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金。由于中國和歐盟國家之間沒有關(guān)于養(yǎng)老金待遇的累計機制，大多數(shù)外籍人士在離開中國時都會終止參保，撤回職工個人繳費部分。

3.是否參保取決于就業(yè)狀況

許多調(diào)查數(shù)據(jù)表明，大型跨國公司傾向于整體加入社會保險計劃。大部分外企高層級經(jīng)理通常支付最高上限水平的社會保險費，其繳費費基為社會平均工資的3倍左右。相比之下，小企業(yè)、非正規(guī)部門中靈活就業(yè)以及自營職業(yè)的外國工人的參保率較低，部分參保不規(guī)范。外國公司派駐中國的員工經(jīng)常面臨雙重繳費的問題。大型歐盟公司傾向于提供職業(yè)養(yǎng)老金計劃，以私營計劃的方式為雇用工人補充待遇。例如，大多數(shù)歐盟跨國公司都有商業(yè)醫(yī)療保險，一些公司還通過中國的企業(yè)年金計劃或母公司發(fā)起的養(yǎng)老金計劃為外國員工的養(yǎng)老金提供選項。

(三)國際勞工社會保護面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

1.缺乏累計機制

目前，中國和歐盟國家之間沒有社會保障待遇的累計機制。歸屬于母國和東道國的社會保障計劃的期限不能匯總，這極大地影響了歐洲勞工參與中國社會保障計劃的積極性。

2.社保待遇權(quán)益享有不足

出于語言障礙以及中國醫(yī)療保險未涵蓋一些待遇項目等原因，大多數(shù)外國人通常選擇參加私營的醫(yī)療保險。在失業(yè)、工傷和生育保險方面，外國參保者獲得待遇的機會也較低。

3.中國地域間存在轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙

中國的社會保險制度主要由地方管理。在《社會保險法》實施準則的基礎(chǔ)上，繳費率、繳費基數(shù)的設定和行政程序等很大程度上取決于地方政府頒布的政策法規(guī)。當外國人從一個城市遷移到另一個城市時，如何整合其社會保障待遇成為很大的問題，大多數(shù)城市尚未有針對外籍工人社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策。例如，在中國境內(nèi)當同一企業(yè)的外籍工人從一家子公司轉(zhuǎn)到另一家子公司時，通常在前一城市暫停參保，然后在新駐城市注冊新的社會保險賬戶。

4.社保繳費成本高

中國5項社會保險的總繳費額約占雇員工資的40%，由于很多外國工人對這5項社會保險的待遇并不完全清楚，這些繳費可能被視為負擔，特別是在當事人面臨雙重社保繳費時。

(四)在歐盟的中國勞工的社會保障覆蓋情況

歐盟目前是由28個成員國組成的區(qū)域一體化實體組織，歐盟內(nèi)部針對大多數(shù)社會保護計劃制定了非歧視性政策。歐洲共同體于1999年開始制定有關(guān)第三國國民社會保障協(xié)調(diào)的規(guī)定(3)歐洲共同體建立于20世紀50年代，是包括歐洲煤鋼聯(lián)營、歐洲原子能聯(lián)營和歐洲經(jīng)濟共同體(共同市場)在內(nèi)的聯(lián)合體總稱。2009年12月生效的《里斯本條約》廢止了“歐洲共同體”，其地位和職權(quán)由歐盟承接。。根據(jù)歐盟的規(guī)定，合法居住在歐盟成員國的第三國國民在就業(yè)相關(guān)的社會保障計劃方面享有平等待遇。大多數(shù)歐盟成員國都有歷史悠久的社會保障體系，社會保障參與率較高。歐盟國家的社會保障制度無論是采取俾斯麥模式還是貝弗里奇模式，繳費都是以雇主/雇員繳費或社會稅的形式進行征收。所有在歐盟合法工作的流入工人，都要參加東道國的繳費型社會保障計劃，除非他們屬于特殊不需參保的群體。歐盟國家的社會保障計劃包括繳費型(社會保險)計劃和非繳費型福利計劃兩大類。例如，大多數(shù)歐盟國家都為流動人口提供家庭政策待遇，通常包括子女津貼，有時還包括社會救助計劃。在大多數(shù)情況下，外國人如果滿足了一些特定要求，也可以申請最低收入補助和各種社會救助待遇，包括與遷移狀況(主要是居住期)相關(guān)的救助項目。

筆者對幾家在歐盟派駐中國工人的公司進行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的中國工人都參與了東道國的社會保障體系。目前有9個歐盟國家與中國簽訂了關(guān)于免除雙重社會保險繳費的雙邊協(xié)定。大多數(shù)中國工人可以享受東道國社會保障機構(gòu)提供的醫(yī)療保障服務。另外，只要符合資格條件，中國工人就可以參加工傷、生育和失業(yè)保險計劃。在公共養(yǎng)老金計劃方面，根據(jù)大多數(shù)歐盟國家的政策，要獲得全額退休金，繳費期大都超過30年，繳費期縮短會使法定退休年齡的養(yǎng)老金待遇降低。在部分歐盟國家，如果工人在法定退休年齡之前離職，公共養(yǎng)老基金可以退還其繳費。例如，非歐盟公民如果在德國供款不到5年，可以申請退回德國國家養(yǎng)老金繳費。但申請只能在其離開歐洲兩年后提出，且只有雇員繳費部分可以退還[13]。目前由于歐盟國家與中國之間并沒有建立社保待遇整合機制，因此，當中國工人回國計算養(yǎng)老金待遇時，歐盟的繳費年數(shù)也不能被計入。

德國是第一個與中國簽訂雙邊社會保障協(xié)定的歐盟成員國。2010年，中國約有14500名德國人，而在德國約有16000名中國人。德國和中國的社會保險體系存在一些相似之處，即都是基于繳費型社會保險計劃。在德國工作的外籍員工，原則上由德國社會保障體系覆蓋。根據(jù)雙邊社會保障協(xié)定的規(guī)定，派駐德國的中國工人可免于向德國社會保障制度繳納保費。此外，國際勞工可以在滿足特定居住條件的情況下，申請稅收籌資的家庭待遇和最低收入保障[14]。

(五)中國勞工在歐盟面臨的主要社會保障問題

在歐盟的中國勞工面臨的問題與在中國的歐盟工人面臨的問題相似。第一個問題是職工雙重繳費問題。除非有雙邊豁免協(xié)定，否則雇員在本國和東道國都要支付繳費。第二個問題是待遇的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。大多數(shù)歐盟國家都建立了社會保障體系，通常提供的待遇比中國水平更高，涉及面更廣。國際勞工可以獲得大部分短期待遇，例如在醫(yī)療、工傷、生育方面。但是，在養(yǎng)老金方面，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然有障礙。以德國為例，如果第三國國民繳費不足5年(德國領(lǐng)取國家養(yǎng)老金最低年限)，且兩國沒有整合政策的安排，這些繳費就不能被計入同一時期在中國的繳費。在這種情況下，中國工人在離開德國時，可以取回自己的繳費部分。

四、對中歐雙邊社會保障協(xié)定的評估

(一)中歐雙邊社會保障協(xié)定的制定情況

中國于2001年與德國簽署了第一份雙邊社會保障協(xié)定。在2011年《社會保險法》實施之后，中國開始與更多國家開展雙邊社會保障協(xié)定談判。迄今為止，中國已與德國、韓國、丹麥、芬蘭、加拿大、瑞士、荷蘭、西班牙、盧森堡、法國、日本和塞爾維亞12個國家簽署了雙邊社會保障協(xié)定，其中9個是歐盟成員國[15]。目前，中國與盧森堡、法國和塞爾維亞的協(xié)定仍在等待實施中。

歐盟國家與中國之間現(xiàn)有的雙邊社會保障協(xié)定遵循了國際勞工組織社會保障公約5項原則中的3項，即對非國民的平等待遇、適用法律的確定和互惠原則。但是到目前為止，這些協(xié)定還沒有涉及出境轉(zhuǎn)移接續(xù)和待遇累計兩項原則。簽訂現(xiàn)有協(xié)定的主要目的還是消除相關(guān)公職人員、外交官和其他雇員團體的雙重繳費問題。從表4可以看出，協(xié)定的關(guān)鍵內(nèi)容是豁免相關(guān)繳費，具體內(nèi)容包括界定哪些雇員群體有資格獲得豁免權(quán)，以及哪些社保項目在豁免范圍之內(nèi)。根據(jù)這些協(xié)定，派駐相關(guān)國家的中國雇員在東道國可被免除社會保險費。

表4 中歐之間的社會保障協(xié)定

9項雙邊社會保障協(xié)定的共同點如下：

(1)主要目的集中在雙重繳費的豁免上；

(2)大多數(shù)國家豁免養(yǎng)老金和失業(yè)保險兩個項目，而醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險則不包括在協(xié)定中；

(3)豁免期通常為5～6年；

(4)協(xié)定中的豁免規(guī)則是互惠的，即雙方都適用同一類職工、同一類保險計劃和同一豁免時期。

(二)雙邊社會保障協(xié)定在中國的執(zhí)行情況

根據(jù)表1中的實地調(diào)查情況，筆者發(fā)現(xiàn)社會保障協(xié)定的實施有以下特點?；砻饫U費不是自動執(zhí)行的，中國境內(nèi)有外籍員工的公司需要向有關(guān)部門進行申請，才可豁免。雖然保險費豁免的具體申請程序因地區(qū)而異，但遵循同樣的程序標準。在中國雇用外籍員工的單位必須將這些員工母國主管單位簽發(fā)的原始參保證明，提交給中國當?shù)氐纳鐣ｋU管理機構(gòu)。在對該文件進行驗證并進一步獲得就業(yè)簽證認證后，員工可正式免繳相關(guān)的社會保險費用。

到目前為止，已有6個歐盟國家的社會保障協(xié)定在中國執(zhí)行，實施這些協(xié)定主要面臨兩方面的困難。

1.參保延遲

在申請免除社會保障繳費之前，雇主必須提供雇員的社會保障記錄證明和當?shù)卣灠l(fā)的工作簽證。通常需要幾個月的時間才能完成境內(nèi)外聯(lián)絡程序。因此，在實際中，外國人常常已經(jīng)開始在中國工作，但還在等待獲準加入社會保障體系。

2.地區(qū)差異

雖然雙邊協(xié)議是在國家層面達成的，但地方政府仍按當?shù)匾?guī)定行事，各地出臺的政策并不一致，執(zhí)行強度也有差異。許多中國的二三線城市還沒有出臺與社會保障協(xié)定相關(guān)的地方法規(guī)。在這種情況下，如果公司沒有為其外籍員工支付社會保險繳費，那么在遇到社保繳費檢查時，就可能因“不遵守規(guī)定”而面臨懲罰。從2019年開始，社會保險基金的征收職能逐步劃轉(zhuǎn)給稅務機關(guān)，此項改革可能會加強對雇主(包括雇用國際員工的雇主)社會保險繳費的監(jiān)管。

(三)當前雙邊社會保障協(xié)定的局限性

雙邊或多邊協(xié)定是協(xié)調(diào)工人社會保障權(quán)利的重要方式。與發(fā)達經(jīng)濟體之間達成的更為綜合的社會保障協(xié)定相比，中國與歐盟國家之間的社會保障協(xié)定還處于初始階段，目前存在以下局限性。

1.涉及社會保障權(quán)益保護的內(nèi)容不足

目前，中國與歐盟國家簽署的社會保障協(xié)定僅是“互惠豁免協(xié)定”。實際上，還可以從更多方面保護國際勞工的社會保障權(quán)益(表5)。社會保險繳費的相互豁免可以緩解短期海外員工，特別是外派員工的雙重支付負擔，降低跨國企業(yè)的成本，但不能促進養(yǎng)老金等長期社會保障待遇的增加。相比之下，發(fā)達國家和少數(shù)發(fā)展中國家之間達成的社會保障協(xié)定有更多的協(xié)調(diào)工具，涉及范圍也更廣[16]。

表5 中歐雙邊社會保障協(xié)定中保護國際勞工權(quán)益的主要內(nèi)容

2.覆蓋的社會保障項目有限

中國與歐盟國家目前的社會保障協(xié)定主要包括兩種保險的豁免，即養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。中國和歐盟社會保險管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制尚未充分發(fā)展，目前醫(yī)療費用報銷等問題仍無法得到處理，員工難以通過母國的社保計劃來防范在另一國所面臨的相關(guān)醫(yī)療風險。同時，生育和工傷等短期繳費項目還未被列入豁免范圍。一些中國公司表示，對外籍人士而言，醫(yī)療保險、生育保險和工傷保險的需求不強，因為他們通常都有商業(yè)健康保險。

五、主要結(jié)論與政策建議

基于對雇用海外員工的跨國企業(yè)的實地調(diào)研，以及對中歐之間現(xiàn)有社會保障協(xié)定的分析，本文研究了目前中國和歐盟之間流動勞工的社會保障狀況，發(fā)現(xiàn)如下結(jié)論。

第一，國際勞工的社會保護已成為影響中歐間經(jīng)濟合作和勞動力流動的重要問題。近幾十年來，中歐之間勞工流動日益頻繁，未來流動勞工數(shù)量還會繼續(xù)增長。因此，改善國際勞工的社會保護迫切需要進一步推進。

第二，中國和歐盟國家間流動勞工的社會保障覆蓋情況已有所改善，但仍面臨許多挑戰(zhàn)。根據(jù)2011年實施的《中華人民共和國社會保險法》的要求，國際勞工要參加5項社會保險計劃。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然國家層面要求強制參保，但在地方層面，不同計劃的參保情況差別很大。事實上，在中國沒有參加社會保險制度的國際勞工仍然占很大比例，特別是在尚未出臺相關(guān)執(zhí)行政策的省份，這一現(xiàn)象更加明顯。社會保障覆蓋不足的主要原因包括參保激勵機制不足、權(quán)益不明確、地區(qū)間存在轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙等。

第三，目前中歐雙邊社會保障協(xié)定能有效避免雙重覆蓋問題，但在促進待遇整合方面發(fā)揮的作用有限。相互豁免繳費是中歐社會保障合作的第一步。但中歐雙邊社會保障協(xié)定尚未涉及待遇整合安排。沒有累計政策的出臺，國際勞工的長期社會保障待遇就不能轉(zhuǎn)到其他國家進行接續(xù)積累。

針對上述問題，本文提出如下改善中歐社會保障協(xié)定的建議。

第一，中國和歐盟國家之間應簽訂覆蓋范圍更廣的社會保障協(xié)定。社會保障協(xié)定能使雙方互惠互利，包括能保護跨國流動工人的合法權(quán)益、維護公平、促進經(jīng)濟發(fā)展和人才流動。未來應簽訂覆蓋更廣的協(xié)調(diào)政策以及更有效的社會保障協(xié)定，使雙邊工人從中受益。

第二，在未來的社會保障協(xié)定中應建立更好的協(xié)調(diào)機制。歐盟內(nèi)部已制定了相關(guān)協(xié)調(diào)政策，促進成員國之間社保項目的轉(zhuǎn)移。其通過分段計算保險繳費期，確定流動勞工的待遇領(lǐng)取資格。但是由于歐盟各國與中國的社會保障制度存在很大差別，目前簽訂一步到位的協(xié)調(diào)政策還有一些實際困難，因此需要在一段時間內(nèi)逐步推進中歐社會保障整合機制。

第三，提高執(zhí)行社會保障協(xié)定的行政能力。目前，社會保障協(xié)定效力有限的原因之一就是執(zhí)行協(xié)定的行政能力薄弱。在中國，社會保障管理還存在統(tǒng)籌層次低、經(jīng)辦能力不足以及信息化建設滯后等問題，影響了國際社會保障協(xié)定的實施進程。未來應通過加強社會保障經(jīng)辦服務體系建設、強化區(qū)域政策整合、建立統(tǒng)一的IT系統(tǒng)和國家數(shù)據(jù)庫等措施提升國際社會保障協(xié)定的執(zhí)行能力，更好地將國際勞工納入中國社會保障管理體系。