論黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化

□劉 軍

農(nóng)村基層治理法治化是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。從黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，到黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“推進基層治理法治化”，再到黨的十九大報告強調(diào)“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。從2018年中央一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，到2020 年中央全面依法治國委員會出臺《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，黨對農(nóng)村基層治理法治化作出了一系列重大決策部署，為加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理法治化指明了方向，更對新時代農(nóng)村基層黨的建設(shè)和把黨的建設(shè)貫穿到農(nóng)村基層治理法治化全過程、全方面提出了更高的要求。加大黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化路徑探索，加強黨對農(nóng)村基層治理法治化工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，切實把黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為加快農(nóng)村基層治理法治化工作的實際成效，以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化進程，是新時代的重要課題。

一、黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化是現(xiàn)實要求

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治建設(shè)的根本保證。推進農(nóng)村基層治理法治化，保障法治鄉(xiāng)村建設(shè)沿著正確的方向推進，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅持以黨的自身建設(shè)來引領(lǐng)。

（一）農(nóng)村基層治理法治化必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗[2]。中國共產(chǎn)黨跟西方傳統(tǒng)意義上的政黨不同，“它不是國家制度的產(chǎn)物，而是國家制度的創(chuàng)立者”[3]。換句話說，我們是先有中國共產(chǎn)黨，后有社會主義中國。中國共產(chǎn)黨成立之初的使命就是推翻舊制度，構(gòu)建新的國家和社會制度。事實上，社會主義中國的各項制度都是中國共產(chǎn)黨發(fā)展的產(chǎn)物，這也就決定了中國共產(chǎn)黨必然是中國法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量和中心支柱，也就決定了中國農(nóng)村基層治理法治化建設(shè)必須由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)。所以，從中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)國家建設(shè)的歷史邏輯，決定了作為全面依法治國重要建設(shè)內(nèi)容的農(nóng)村基層治理法治化建設(shè)也必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治具有一致性，二者不可分割、不可偏廢。農(nóng)村基層治理法治化必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)統(tǒng)一起來。中國共產(chǎn)黨與代表特定利益集團的西方資產(chǎn)階級政黨不同，它超脫了特定利益集團代言人的窠臼，把追求人類自身的解放作為遠大理想，把實現(xiàn)廣大人民權(quán)益作為使命追求，具有廣泛的代表性。中國共產(chǎn)黨的黨章就明確宣示自己代表中國最廣大人民群眾的根本利益，并強調(diào)黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益。馬克思指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”[4]。中國共產(chǎn)黨天然攜帶了堅持人民主體地位，不懈為人民利益而奮斗的基因，人民的利益是我們黨一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。法治的目的不是“治民”，而是“治官”“治權(quán)”，法治的終極追求是為了充分保障人民權(quán)利，這與黨的執(zhí)政理念具有高度的一致性。因此，農(nóng)村基層治理法治化必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持依法治國、厲行法治，通過“良法善治”，把村民的權(quán)利保障納入規(guī)范化、法治化軌道，提升農(nóng)村基層治理法治化水平。

黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村基層治理法治化是適應(yīng)新時代發(fā)展的必然要求。進入新時代，農(nóng)村基層治理形勢發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村基層治理法治化面臨著新的問題，迫切需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。第一，農(nóng)村基層社會組織、經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加多樣化，需要黨來總攬全局、協(xié)調(diào)各方。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，參與農(nóng)村基層社會治理的主體不斷涌現(xiàn)，這就需要進一步發(fā)揮黨的核心引領(lǐng)作用，匯聚和整合各方力量，促進齊抓共治。第二，農(nóng)村基層利益格局、矛盾糾紛更加多元化，需要黨來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新時代社會基本矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，人民群眾的利益訴求很多已經(jīng)觸及深層次的矛盾，這都需要進一步發(fā)揮黨的統(tǒng)籌作用，促進各方利益協(xié)調(diào)和矛盾化解。第三，農(nóng)村基層治理法治化是一項系統(tǒng)工程，涉及各主體和各方面，各項決策部署，需要黨作為核心來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署。

（二）農(nóng)村基層治理法治化必須通過加強黨的自身建設(shè)來實現(xiàn)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要在農(nóng)村基層治理法治化過程中展現(xiàn)應(yīng)有的力量，發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于黨自身法治建設(shè)的質(zhì)量。首先，提高黨自身法治建設(shè)質(zhì)量，能夠確保黨始終走在法治時代前列，能夠確保農(nóng)村基層治理法治化建設(shè)正確方向。法治是治國理政的基本方式，是歷史的必然，是時代的潮流。在這個時代背景下，黨要繼續(xù)保持先進性，必須通過不斷加強自身法治建設(shè)、不斷提高自身法治建設(shè)質(zhì)量來體現(xiàn)、來保持，只有這樣，黨才能夠始終站在時代潮流的前頭，引領(lǐng)法治時代農(nóng)村基層社會的發(fā)展。其次，提高黨自身法治建設(shè)質(zhì)量能夠確保黨始終得到人民擁護，能夠確保農(nóng)村基層治理法治化建設(shè)始終得到人民支持。馬克思主義政黨的性質(zhì)決定了黨必須始終和人民群眾緊密地聯(lián)系在一起。黨如果得不到人民的擁護，就會喪失執(zhí)政資格，甚至?xí)霈F(xiàn)亡黨亡國的風(fēng)險。法治的目的是保障人民權(quán)利，人民擁護依法治國基本國策。黨必須通過提高自身法治建設(shè)的質(zhì)量確保黨始終得到人民群眾的衷心擁護。最后，通過黨自身的法治建設(shè)能夠確保黨經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗，能夠確保農(nóng)村基層治理法治化順利推進。我們黨的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，啟示我們必須通過黨自身的法治建設(shè)，將民主制度化、法律化，防范個人主義、個人崇拜等非法治現(xiàn)象。黨通過自身法治建設(shè)，防范和化解人治帶來的各種風(fēng)險，并把黨內(nèi)在的法治品格外化為依法治國基本方略，積極帶領(lǐng)人民建設(shè)社會主義法治國家。黨只有通過自身的法治建設(shè)才能有效應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、化解重大矛盾、解決重大問題，引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化。

二、黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化的現(xiàn)實困境

當(dāng)前，中國農(nóng)村正處于從“鄉(xiāng)土中國”向“法治中國”轉(zhuǎn)型的過程。我國農(nóng)村基層社會的治理模式正在向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元主體協(xié)同、公眾參與、法治保障”[5]這一中國特色社會主義治理格局轉(zhuǎn)變。但是，黨的農(nóng)村基層組織在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村基層社會治理法治化的進程中，對內(nèi)面臨著自身法治能力不足，對外面臨著制度體系不完善的問題。

（一）黨的農(nóng)村基層組織自身法治建設(shè)水平有待進一步提升

習(xí)近平總書記強調(diào)，“無論農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱”[6]。農(nóng)村工作具有重要的戰(zhàn)略意義，是黨和國家事業(yè)全局的重要基礎(chǔ)，必須堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村執(zhí)政的根基，是推進農(nóng)村基層治理法治化，實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村目標的領(lǐng)導(dǎo)前沿與組織支撐點。如今，農(nóng)村基層社會的治理呈現(xiàn)“其目標不限于政治統(tǒng)治、維持社會秩序,更涵蓋了提供公共服務(wù)、促進社會公正、保障公民權(quán)利等多元價值”[7]的特征。面對這一形勢，黨需要通過自身建設(shè)去適應(yīng)。不可否認的是，加強和改進黨對農(nóng)村基層治理法治化領(lǐng)導(dǎo)的過程中，還存在一些不適應(yīng)、不符合實際情況的問題。從整體上看，有一些農(nóng)村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化，對基層公共事務(wù)沒有話語權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，存在“軟弱渙散”的情形，黨的各項政策無法有效落實，社會治理法治化的各項目標無法實現(xiàn)。從關(guān)鍵節(jié)點看，作為“頭雁”的黨組織書記運用法治思維和依法辦事的能力不強是最大問題。農(nóng)村基層黨組織書記的選拔與公務(wù)員不同，除強調(diào)思想政治外，更看重“能人”標準，“工作有干勁有辦法”“有管理能力”“有發(fā)展能力”是主要條件?！澳苋恕睒藴室馕吨鴻?quán)威來源于個人魅力和工作實績，而非制度。一些所謂“能人”信奉的是“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”，依法治村的能力還不充分，打法律“擦邊球”的行為時有發(fā)生，甚至為所欲為，稱霸一方，破壞法治建設(shè)。雖然“能人”依然是治村主體且與法治并不完全對立，甚至是農(nóng)村法治建設(shè)的主要推動力量。但是，如果“能人”法治意識淡薄，依舊會成為農(nóng)村基層治理法治化的最大阻礙。

（二）農(nóng)村基層治理的制度體系有待進一步完善

在農(nóng)村基層治理的過程中，存在三套制度體系：一是以國家權(quán)力為代表構(gòu)建起來的法律制度體系，二是以村民自治為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的村規(guī)民約、自治章程制度體系，三是以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)體系。這三套制度體系共同維系農(nóng)村社會秩序。但實踐中，這三套體系在運行中仍然有進一步完善的空間。第一，涉及農(nóng)村基層治理的有些國家法律，“未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強”[2]，呈現(xiàn)“有而不全”“有而不優(yōu)”的特征。雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但涉及農(nóng)村的法律體系還存在原則規(guī)定多，地方特色不明顯的問題。農(nóng)村基層治理涉及的都是十分具體的問題，需要的是細節(jié)性、流程性的操作規(guī)范，而國家的法律更多的是原則性、概括性的規(guī)定，缺乏更加有效，操作性、指引性更強的法律條款，如作為村民自治制度骨干法律的《村民委員會組織法》只有四十一條，且沒有相關(guān)的實施細則，很難滿足農(nóng)村基層社會“拿來就可以用”的實際需求。除此之外，涉及農(nóng)村基層治理的國家法律還有地方特色不明顯的問題。當(dāng)然，這是由于國家立法時站在的是全國全局層面，很難顧及所有農(nóng)村實際，無法做到細致入微。第二，村規(guī)民約、自治章程等作為群眾自治的重要制度，在一些地方存在超越法律的現(xiàn)象。在社會規(guī)則體系中，法律具有最高和最強的效力，其他規(guī)則都不得與法律相抵觸。從這個角度講，村規(guī)民約、自治章程等應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)范和法治精神。村規(guī)民約、自治章程只能是國家法律規(guī)范的有效補充，決不允許超越法律規(guī)范的范圍，尤其涉及到懲罰性措施。理論上，村規(guī)民約、自治章程并不排斥懲罰性措施，“一般認為只要懲罰性措施做到合法、合理及合情，即可被納入農(nóng)村治理場域之中”[8]。但現(xiàn)實卻是，一些村規(guī)民約、自治章程以集體的名義剝奪部分村民的權(quán)益，如剝奪股東資格、分紅資格等，超出國家法律界限。第三，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和自身建設(shè)的重要依據(jù)。十八大以來，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了重大進展和成效，制定、修改了一批涉及農(nóng)村工作的黨內(nèi)法規(guī)，為黨的農(nóng)村工作提供了制度保障。但是，當(dāng)前涉及農(nóng)村工作的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在“一些位階較高、綜合性較強的黨內(nèi)法規(guī)出臺后，沒有及時制定細化具體、有針對性的配套規(guī)定，無法形成上下緊密銜接的制度合力”[9]。在法治語境下，制度的不健全不完善，意味著權(quán)力的設(shè)置和運行可能出現(xiàn)恣意，這將深刻影響農(nóng)村基層治理的法治化成效。

三、黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化的路徑選擇

有效推進農(nóng)村基層治理法治化的關(guān)鍵在黨。農(nóng)村基層治理法治化，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律來管理農(nóng)村基層各項事務(wù)，農(nóng)村基層各主體的所有行為依照法律規(guī)范，促進農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要實現(xiàn)這一目標，一方面黨要加強自身法治建設(shè)，建設(shè)社會主義法治型黨組織,另一方面，黨要堅持依法執(zhí)政，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

（一）建設(shè)社會主義法治型黨組織，推動基層治理法治化

建設(shè)社會主義法治型黨組織是推進農(nóng)村基層治理法治化的重要前提條件，也是確保農(nóng)村基層治理法治化道路沿著社會主義道路前行的根本保障。所謂社會主義法治型黨組織，就是黨組織堅持法治理念，尊重憲法和法律的權(quán)威，具有正確的權(quán)力權(quán)利觀，運用法治思維和法治方法處理問題的具有先進性和純潔性的黨組織。通過社會主義法治型黨組織建設(shè)，帶動和推進農(nóng)村基層治理法治化，必須強化農(nóng)村基層黨組織的法治思維，大力加強制度建設(shè)，著力提升監(jiān)督效能。

1.強化農(nóng)村基層黨組織的法治思維

法治思維是基于對法治的本質(zhì)特征、一般原理和基本規(guī)律科學(xué)認識基礎(chǔ)上形成的法治認識論和方法論，是運用法治知識和法治方法認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式[10]。法治思維是信仰思維，即對法律秩序所內(nèi)含的倫理價值的信仰，而不是“好用就用，不好用就不用”的工具主義思想，反對以合法形式掩蓋違法犯罪事實；法治思維是規(guī)則思維，即一切行為以法律為標準，通過法律來指引、評價、預(yù)測行為后果的理性思維，而不是打法律的“擦邊球”；法治思維是限權(quán)思維，即充分認識公權(quán)力存在的目的是保障和實現(xiàn)公民的私權(quán)利，是“法無授權(quán)不可為”的自覺思維，而不是“法無禁止即可為”；法治思維是程序性思維，即權(quán)力的運行有嚴格的程序規(guī)范，是按法律規(guī)定的程序辦事的規(guī)范思維，而不是“結(jié)果好即一切好”的思維。法治思維是理論與實踐結(jié)合的產(chǎn)物，需要通過學(xué)習(xí)法律知識形成法治思維方式，并通過法律實踐反過來再提升法治素養(yǎng)。只有通過系統(tǒng)全面的法律知識的學(xué)習(xí)，才能形成法治思維。農(nóng)村基層社會治理法治化的核心在于農(nóng)村基層黨組織是否依法履職，關(guān)鍵在于黨組織書記是否具備法治思維。因此，在選拔、任用農(nóng)村基層黨組織書記時，必須強調(diào)法治思維和依法辦事的能力，必須是農(nóng)村基層社會治理法治化的帶頭人。農(nóng)村基層黨組織書記及委員要帶頭學(xué)法守法，積極參加法治培訓(xùn)，要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想，學(xué)習(xí)憲法和黨內(nèi)法規(guī)，學(xué)習(xí)土地承包、婚姻家庭、贍養(yǎng)繼承、生態(tài)保護、勞動保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、民間糾紛調(diào)解、掃黑除惡等與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，不斷提高農(nóng)村基層黨組織的法律素質(zhì)。同時，面對農(nóng)村紛繁復(fù)雜的各類矛盾糾紛和訴求，要善于運用法治思維去深入分析，運用法治手段去協(xié)調(diào)解決，將法治精神轉(zhuǎn)化為推進農(nóng)村基層治理法治化的具體實踐。

2.加強農(nóng)村基層黨組織制度建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的各類組織和各項工作，行使著國家公權(quán)力。要始終保持黨的先進性和廉潔性，做到黨要管黨、從嚴治黨的要求，必須加強黨自身的制度建設(shè)，要用制度來“管人管事”。從法治的角度看，農(nóng)村基層黨組織的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于權(quán)力的限制和權(quán)力運行的規(guī)范。

第一，建立權(quán)力清單制度，厘清農(nóng)村基層黨組織權(quán)責(zé)。權(quán)力清單制度是黨在全面推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化和依法治國的現(xiàn)實背景下，為建立權(quán)力制約體系而作出的制度安排，其目標是通過制度化、清單式的權(quán)力公開形式，將權(quán)力及其運作置于多元治理主體的監(jiān)督之下，從而達到明晰權(quán)力邊界、提高依法執(zhí)政能力的目的。權(quán)力清單制度是“法無授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”理念外化的具體表現(xiàn)形式，所以權(quán)力清單所列明的權(quán)力必須是法律條文中明確授予的職權(quán)。按照“有權(quán)必有責(zé)”的原則，權(quán)力清單邏輯上必然要和責(zé)任清單相配合，二者不可分割，缺一不可。實踐中，一要修改、完善村規(guī)民約、自治章程等，將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)寫入章程，鞏固農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位；二要落實民主集中制，明確重大問題由村黨組織集體討論，作出決定，避免個人專權(quán)、獨斷專行；三是在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中注重制度的作用，完善和加強“三資”管理制度建設(shè)。

第二，規(guī)范權(quán)力運行程序，確保農(nóng)村基層黨組織權(quán)力合法有序運行。規(guī)范權(quán)力運行程序是社會主義法治型黨組織建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。一要按領(lǐng)導(dǎo)體系和職責(zé)權(quán)限規(guī)范權(quán)力運行的程序，明確權(quán)力的隸屬關(guān)系和范圍，讓權(quán)力在一定的隸屬關(guān)系和范圍內(nèi)有序運行。二要按民主集中制原則規(guī)范權(quán)力運行的程序，對屬于黨組織議事范圍內(nèi)的事項，必須嚴格按照黨組織的議事規(guī)則辦事，要維護黨組織集體的權(quán)威和黨組織決議的嚴肅性，黨組織作出決議后，要不折不扣地加以貫徹。三要按法律、政策規(guī)定規(guī)范權(quán)力運行的程序。許多業(yè)務(wù)工作，上級都有具體的程序性規(guī)定，必須嚴格遵守，做到辦事有章，行動有據(jù)。具體到農(nóng)村基層社會治理中，主要突出三點：一是嚴格執(zhí)行重要事權(quán)清單管理制度，落實村級重大事項決策“四議兩公開”；二是嚴格執(zhí)行農(nóng)村集體資產(chǎn)交易辦法，按照分級交易標準進行流程指派；三是嚴格執(zhí)行黨務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，接受黨員、村民的監(jiān)督。

3.提升對農(nóng)村基層黨組織的監(jiān)督效能

法治的核心功能之一是“授權(quán)控權(quán)，依法治權(quán)、依法治官”[11]。監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證，是法治建設(shè)的應(yīng)有之意。加強對農(nóng)村基層黨組織的監(jiān)督，提升監(jiān)督效能，是黨通過自身建設(shè)來領(lǐng)導(dǎo)以及推進農(nóng)村基層治理法治化的重要舉措，是黨自身法治建設(shè)的必然要求，黨內(nèi)絕不允許有不受制約的權(quán)力，也絕不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。

第一，加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督。一是完善制度設(shè)計、規(guī)范權(quán)力運行程序，使農(nóng)村基層黨組織及其組成人員，尤其是黨組織書記行使權(quán)力有約束，群眾行使監(jiān)督權(quán)有依據(jù)，通過嚴密的制度設(shè)計，構(gòu)建法治化的權(quán)力運行體系，促進農(nóng)村基層黨組織及其組成人員秉公用權(quán)、廉潔履職，推動全面從嚴治黨在農(nóng)村基層落地生根。二是上級黨組織履行好監(jiān)督職責(zé)，要綜合運用平時觀察、談心談話、檢查抽查、列席民主生活會、受理信訪舉報、督促巡視巡察整改、提出紀檢監(jiān)察建議等形式，建立健全整改常態(tài)化、長效化機制，把日常監(jiān)督實實在在做起來，抓早抓小、防微杜漸。盯緊盯牢“關(guān)鍵少數(shù)”，完善和加強對農(nóng)村基層黨組織組成人員，尤其是書記的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，加強紀委對農(nóng)村基層黨組織組成人員履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴格約束。

第二，完善外部監(jiān)督。一是建立權(quán)力范圍、運行程序公開化、透明化機制。“陽光是最好的防腐劑”，公開是促進公正，提高廉政水平，培育法治精神的最好辦法。通過制度設(shè)計，全面、及時接受群眾監(jiān)督。落實好村民大會和村民代表議事制度，推行村民代表質(zhì)詢村干部制度，進一步保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行。二是拓寬監(jiān)督渠道，提升監(jiān)督效能。采取多樣化的監(jiān)督形式，實施全方位、全過程的監(jiān)督，擴寬群眾監(jiān)督廣度以及加強新聞媒體監(jiān)督深度。三是充分調(diào)動每個村民的參與熱情。通過民主懇談、民主聽證等村民說事、議事的方式，對村重大問題開展民主協(xié)商。按照“四議兩公開”的程序要求，落實村黨組織提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，表決結(jié)果公開、實施情況公開等步驟，保障村民對村務(wù)村事進行有效參與和監(jiān)督，切實保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）落實依法執(zhí)政理念，推進基層治理法治化

以黨的建設(shè)引領(lǐng)農(nóng)村基層治理法治化，必須貫徹落實依法執(zhí)政理念，提高農(nóng)村基層黨組織的依法辦事能力。具體而言，在農(nóng)村基層治理法治化實踐中，黨的農(nóng)村基層組織要堅持法治思維，運用法治方式，把法律作為處理一切事務(wù)的標準和底線，依照法律“辦好事”；另外，農(nóng)村基層黨組織要樹立正確的權(quán)力觀，依法準確行使手中的權(quán)力，依法履行職責(zé)，把“事辦好”。

1.善于使黨的主張通過法定程序成為農(nóng)村社會的集體意志

一是堅持黨對農(nóng)村基層村規(guī)民約、自治章程制定工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的主張通過法定程序充分體現(xiàn)到村規(guī)民約、自治章程的條文中去。二是依法行使重大事項決定權(quán)，在重大事項中主動擔(dān)當(dāng)。依法討論、決定村內(nèi)的重大事項時，必須把黨的主張充分體現(xiàn)其中。三是加強對村民的法治宣傳教育，把黨的主張轉(zhuǎn)化為村民的主張，通過宣傳教育，把黨依法治國的主張、理念、思想潛移默化地轉(zhuǎn)化為村民的法治意識，使村民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法管理村內(nèi)事務(wù)、依法解決矛盾糾紛、依法承擔(dān)法定義務(wù)。

2.善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為農(nóng)村基層各組織的領(lǐng)導(dǎo)人員

一要善于前期的溝通協(xié)商。對黨組織推薦的干部人選要事先與黨員、村民溝通、協(xié)商，在堅持黨管干部原則的前提下，充分尊重村民的知情權(quán)。二要善于頂層設(shè)計。黨組織推薦的人選能否順利當(dāng)選成為農(nóng)村基層各組織的領(lǐng)導(dǎo)人員，制度設(shè)計至關(guān)重要。在制度設(shè)計的過程中，要嚴格遵守“黨管干部”原則，同時也要堅持人民民主。通過制度設(shè)計，推選出人民滿意，黨組織放心的人擔(dān)任各農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)人員。三要善于組織選舉。要強化法治意識，嚴格執(zhí)行法定的選舉程序，確保選舉程序合法，結(jié)果合意。既不能為了確保黨組織推薦的人選高票當(dāng)選而不按照法定程序進行，也不能為了強調(diào)民主而放棄對選舉活動的主導(dǎo)[12]。

3.善于依法通過農(nóng)村各基層組織實施黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)

一是強化工作監(jiān)督，推動村民委員會、集體經(jīng)濟組織等圍繞中心、服務(wù)大局，統(tǒng)籌安排各項工作和重要活動。二是村民委員會、集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村基層組織要堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，貫徹黨的決策部署，依法履行職責(zé)。三是農(nóng)村基層黨組織要通過聽取和審議工作報告，開展視察、調(diào)研、詢問、質(zhì)詢等活動，促進村民委員會、集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村基層組織貫徹落實黨的決策部署和重要舉措，從而落實黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)。

概言之，農(nóng)村基層治理法治化是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在推進這項系統(tǒng)工程的過程中，可能會面對各種矛盾、風(fēng)險、挑戰(zhàn)，這要求我們在中國特色社會主義法治道路上繼續(xù)保持定力，久久為功，始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終堅持人民主體地位。通過不斷提升依法辦事和運用法治思維解決糾紛的能力，最終實現(xiàn)“法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富?！盵1]的目的。