大灣區(qū)建設(shè)背景下粵港澳跨境治理的理論與政策創(chuàng)新
——首屆“跨境治理與公共政策”學(xué)術(shù)研討會綜述

陳洪超

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”），是習(xí)近平總書記親自謀劃、部署和推動的重大國家戰(zhàn)略，是新時代推進“一國兩制”的新實踐?？缇持卫硎谴鬄硡^(qū)建設(shè)中面臨的重大而前沿問題，近年來取得明顯的成效，同時也面臨不少的難點與挑戰(zhàn)。為回應(yīng)時代需求，加強對大灣區(qū)跨境治理與公共政策的相關(guān)理論與實踐研究，進一步推動我國區(qū)域治理研究的深化，由華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院主辦，廣東省社科研究基地“粵港澳大灣區(qū)教育與社會融合研究中心”、華南師范大學(xué)“粵港澳大灣區(qū)跨域治理與公共政策研究中心”、華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院“大灣區(qū)跨境治理研學(xué)創(chuàng)新黨支部”聯(lián)合承辦，粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地參與協(xié)辦的首屆“跨境治理與公共政策”學(xué)術(shù)研討會，于2021年10月16日在華南師范大學(xué)大學(xué)城校區(qū)順利召開。來自十余家海內(nèi)外高校和科研機構(gòu)的師生、六家專業(yè)期刊的編輯、涉大灣區(qū)事務(wù)的實務(wù)工作人員共50多人與會，圍繞跨境治理效能與公共政策優(yōu)化主題進行了廣泛而深入的研討，提出了諸多富有啟發(fā)的學(xué)術(shù)觀點。此次研討會采用線下主會場會議為主、線上會議為輔的方式進行，分為主旨演講、論文研討、實務(wù)部門圓桌論壇三大部分。我國區(qū)域公共管理和區(qū)域治理研究的重要開拓者、中山大學(xué)陳瑞蓮教授出席了研討會開幕式，并發(fā)表了熱情洋溢的致辭。她指出，“跨境治理與公共政策”學(xué)術(shù)研討會的主題非常好，既契合大灣區(qū)建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略的現(xiàn)實需求，又有助于拓展和深化我國區(qū)域治理的理論研究；希望華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院跨域治理研究團隊以此為契機，把“跨境治理與公共政策”學(xué)術(shù)研討會辦成系列會議，為“一國兩制”下中國特色的跨境治理實踐提供更有力的智力支持?，F(xiàn)將研討會主要內(nèi)容和觀點綜述如下。

一、大灣區(qū)跨境治理制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是構(gòu)建大灣區(qū)跨境治理體系、提升大灣區(qū)跨境治理效能的核心和基礎(chǔ)性工作，也是習(xí)近平總書記極為關(guān)心的“牛鼻子”問題。多位學(xué)者從跨境治理模式中的制度創(chuàng)新、規(guī)則對接與機制銜接、科創(chuàng)政策協(xié)同創(chuàng)新等角度展開討論。

一是跨境治理模式與大灣區(qū)制度創(chuàng)新。自港澳回歸被重新納入國家治理體系后，尤其是中央全面管治權(quán)在港澳穩(wěn)步實現(xiàn)后，大灣區(qū)跨境治理模式發(fā)生了根本性變革。香港中聯(lián)辦深圳培訓(xùn)調(diào)研中心靳環(huán)宇教授從跨境治理角度提出，大灣區(qū)跨境治理存有四種治理模式：中央主導(dǎo)式治理、“跨越式”融合治理、人民為中心治理、互補互助式治理。華南師范大學(xué)楊愛平教授從政治邏輯與制度框架兩個宏觀方面闡釋了大灣區(qū)跨境治理問題，認(rèn)為粵港澳跨境治理的驅(qū)動邏輯與歐美跨境或跨域治理，粵港、粵澳合作時期的驅(qū)動邏輯都有顯著不同，這就決定了大灣區(qū)跨境治理的制度模式和政策框架也迥然有別。為此，他提出大灣區(qū)跨境治理的六大政治邏輯（使命），以及“中央政府主導(dǎo)的包容性協(xié)作治理體系”制度框架的重要學(xué)術(shù)觀點。澳門理工學(xué)院鄞益奮副教授認(rèn)為，在橫琴開發(fā)中存在著縱向、橫向與斜向三種政府間關(guān)系，并在分析政府間關(guān)系運行困境的基礎(chǔ)上，提出網(wǎng)絡(luò)狀治理、多層治理、包容性治理三種治理模式。另外，來自華南師范大學(xué)政管學(xué)院的五位研究生分別從不同角度和層面分享了跨境治理研究的最新觀點。鐘悅穎介紹了歐洲“領(lǐng)域合作”組織（EGTC）的歷史背景和運作方式，并從法律、專項協(xié)議和多元主體參與三個方面總結(jié)了EGTC對大灣區(qū)跨境治理的啟示意義。林政認(rèn)為大灣區(qū)建設(shè)中的制度創(chuàng)新，是以強制性制度變遷方式為主的對正式制度的創(chuàng)新，即主要依賴政府的力量進行制度創(chuàng)新的這一基本結(jié)論。周品儀以廣深為例，分析宏觀政策驅(qū)動下中國城際關(guān)系嬗變的“龍頭之爭”“錯位發(fā)展”“雙城聯(lián)動”三階段模式。黃天從香港公務(wù)員赴內(nèi)地實習(xí)交流和掛職交流這一微觀維度，回顧其歷史，剖析其挑戰(zhàn)，探討其路向。

二是大灣區(qū)規(guī)則對接與機制銜接。在“大灣區(qū)規(guī)則對接與機制銜接”的圓桌論壇中，來自廣東省人力資源與社會保障廳、廣東省發(fā)展與改革委員會、廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院、廣州市南沙區(qū)委改革辦和深圳市前海管理局的幾位嘉賓，就跨境治理中的勞動關(guān)系機制銜接、港珠澳大橋建設(shè)中的軟聯(lián)通與規(guī)則對接、大灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理等領(lǐng)域，以及前海與南沙兩個合作區(qū)建設(shè)中的規(guī)則對接與機制銜接問題，進行了見解獨到的討論，提出了基于灣區(qū)共識和灣區(qū)所需的漸進式改革建議。廣東理工學(xué)院陳洪超老師則從團體標(biāo)準(zhǔn)治理的角度，提出大灣區(qū)團體標(biāo)準(zhǔn)治理模式的分析框架，認(rèn)為團體標(biāo)準(zhǔn)可以在大灣區(qū)規(guī)則銜接中發(fā)揮重要作用。

第三，科創(chuàng)政策協(xié)同創(chuàng)新。跨境科創(chuàng)政策協(xié)同創(chuàng)新同樣是大灣區(qū)跨境治理中的重要組成部分。廣東省社科院鄧智平研究員指出粵港澳三地的科創(chuàng)合作要從過去的“前店后廠”模式，過渡到“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容的高層次合作”的軌道上來；總結(jié)了廣東目前在科技強省建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)，并提出加快構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系的對策建議。深圳大學(xué)助理教授肖棣文分析了大灣區(qū)科技創(chuàng)新體系背景下，地方政府的角色定位與現(xiàn)實困境等問題，提出了優(yōu)化大灣區(qū)地方政府角色調(diào)整之策。

二、跨境社會合作治理

跨境移民與生活、醫(yī)療與養(yǎng)老、社會組織與社會工作服務(wù)是大灣區(qū)跨境合作治理中的重要組成部分。中山大學(xué)黎熙元教授以“粵港澳大灣區(qū)的跨境流動與生活方式”為題，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)分析，著重闡述了港澳居民的工作和家庭生活“空間分離”和“空間合一”的兩種模式,并提出政府部門應(yīng)重點在“空間合一”模式中提供更加高效便捷的跨境政務(wù)服務(wù)。澳門大學(xué)助理教授陳建新認(rèn)為跨境養(yǎng)老和異地養(yǎng)老不同，兩者不能相互混淆，并在灣區(qū)港澳長者健康信息流通、養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)元素流動、養(yǎng)老津貼流動三個方面，提出更精準(zhǔn)地構(gòu)建大灣區(qū)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的共治共享機制。中山大學(xué)郭小敏博士通過深度訪談與抽樣調(diào)查的方法，從制度政策、社會關(guān)系和個人微觀三個層面，重點考察跨境港人的逗留機制問題。為此，他們提出從正式制度與非正式制度兩個角度出發(fā)，打通軟設(shè)施“最后一公里”的建議。

建立三地政府、企業(yè)、社會組織與公眾共同參與的多層次社會協(xié)作機制，對于深入推進大灣區(qū)跨境治理具有重要意義。華南師范大學(xué)吳巧瑜教授以協(xié)作治理理論為支撐，結(jié)合Y青年總會案例，系統(tǒng)總結(jié)了該組織為積極參與大灣區(qū)跨境治理，在體制、機制及會務(wù)活動等方面進行的實踐創(chuàng)新。研究認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的社會組織協(xié)作治理為解釋跨區(qū)域公共治理運作的邏輯提供了新角度，也為社會組織參與大灣區(qū)跨境治理提供了強有力的理論依據(jù)和明確的發(fā)展方向。珠海復(fù)旦創(chuàng)新研究院徐勁飛研究員構(gòu)建了基于熵權(quán)法和AHP層次分析法的社會工作服務(wù)綜合評價方法，借鑒社會工作服務(wù)滿意度評估指標(biāo)框架，結(jié)合大灣區(qū)的特點，選出可以反映大灣區(qū)社會工作服務(wù)的相關(guān)評價指標(biāo)，并分析提出策略建議。華南師范大學(xué)本科生俞如意基于SPI指標(biāo)體系對大灣區(qū)流動人口進行社會保護評價，討論了大灣區(qū)流動人口社會保護的困境和治理對策。

三、大灣區(qū)青年發(fā)展

青年群體是大灣區(qū)建設(shè)重要的參與者與見證者，只有促進粵港澳青年廣泛交往、全面交流、深度交融，才能增強港澳青年對祖國的向心力與凝聚力。因此，大灣區(qū)青年發(fā)展與愛國教育成為大灣區(qū)跨境治理與公共政策研究中的重要議題，也是本次會議的研討主題之一。中國法學(xué)會香港基本法澳門基本法研究會副秘書長陳詠華分析了當(dāng)前粵港澳青少年交往交流交融工作的現(xiàn)狀和主要問題，并提出新陣地、新主體、新方式、新機制和新空間等“五新”建議。港專學(xué)院助理總監(jiān)、全國港澳研究會會員葉振東博士從創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、學(xué)業(yè)三方面，以及基本差異、關(guān)鍵節(jié)點、政策建議三個內(nèi)容模塊比對入手，提出三地青年共建共治共享發(fā)展成果的基本理念。中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院方木歡副研究員從權(quán)能如何雙賦這一獨特視角，論述了大灣區(qū)港澳青創(chuàng)扶持政策實施路徑與推進策略。中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院霍偉東副研究員以后物質(zhì)主義為觀察視角，認(rèn)為影響香港民眾國家認(rèn)同融合的主要癥結(jié)是經(jīng)濟民生政策的因素，但是后物質(zhì)主義相關(guān)政策帶來的“轉(zhuǎn)向”作用不容小覷，并對中央政府與特區(qū)政府的政策優(yōu)化進行了初步展望。廣東財經(jīng)大學(xué)博士后馮澤華強調(diào)了立法在大灣區(qū)公共產(chǎn)品協(xié)同供給中的重要作用，并提出在立法理念、協(xié)同機構(gòu)、軟硬規(guī)范共融、利益協(xié)調(diào)機制四個維度配置法治資源的基本進路。

華南師范大學(xué)徐志武副研究員以新型主流媒體這一新視角，分析了其對港澳在粵大學(xué)生國家認(rèn)同感的影響機理，豐富了大灣區(qū)港澳青年愛國教育研究題材。華南師范大學(xué)傅承哲老師圍繞著大灣區(qū)青年政策的融合效應(yīng)如何實現(xiàn)從“促進交流”“交心交融”到“人心回歸”的遞進效果這一核心問題，重點構(gòu)建了大灣區(qū)青年發(fā)展政策的融合效應(yīng)評估機制。另外，在“大灣區(qū)青年發(fā)展”圓桌論壇上，來自港澳青年內(nèi)地就業(yè)代表、投資人代表、孵化器代表、投資人代表和媒體代表等多位行業(yè)專家就大灣區(qū)青年發(fā)展進行了深入的交流，討論了港澳青年與內(nèi)地青年在觀念、行為等方面的差異，提出了如何促進大灣區(qū)青年融合發(fā)展的諸多建議。

四、大灣區(qū)教育治理能力現(xiàn)代化

加強粵港澳三地科教合作與交流，對于更好地促進港澳青少年愛國主義教育、增強港澳青少年對國家和民族的認(rèn)同感具有至關(guān)重要的意義。大灣區(qū)教育融合發(fā)展智庫陳錦云主席分享了香港高等教育循序漸進、不斷地融入大灣區(qū)發(fā)展的最新進展，并對如何發(fā)揮香港高校國際化比較優(yōu)勢提出建議。華南師范大學(xué)趙敏教授分享了題為“粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)教育協(xié)同發(fā)展：內(nèi)涵、現(xiàn)狀與進路”的研究，并對大灣區(qū)如何發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，推進基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展提出真知灼見。華南師范大學(xué)龍君偉教授通過數(shù)據(jù)分析，全面呈現(xiàn)香港中小學(xué)辦學(xué)團體教育傳遞的價值觀的特征、對學(xué)生的影響等現(xiàn)狀，并以“一國兩制”價值觀為邏輯主線，提出香港基礎(chǔ)教育發(fā)展的共融之路。華南師范大學(xué)張偉坤副教授則于共生理論，重點對大灣區(qū)教師教育學(xué)科共同體建設(shè)中的共生單元、共生模式、共生目標(biāo)、共生網(wǎng)絡(luò)等進行理論建構(gòu)，并對共同體建設(shè)中的動力基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、合作障礙和實踐路徑等進行了系統(tǒng)闡述。華南師范大學(xué)李陽琇副教授利用扎根理論，重點構(gòu)建了澳門增強學(xué)生國家認(rèn)同感實施路徑的模型圖。

本次學(xué)術(shù)研討會，與會學(xué)者分享了大灣區(qū)跨境治理領(lǐng)域的最新研究成果，回應(yīng)了如何將大灣區(qū)跨境治理的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為跨境治理效能等學(xué)術(shù)問題，對于促進我國跨境治理與公共政策研究的深化具有重要理論意義和實踐價值。