國際造法新進程下海洋環(huán)境責任制度的審視

呂 琪

（1.華中師范大學，湖北 武漢430079）

自20世紀90年代以來，環(huán)境問題一直是國際社會的重要關(guān)切。海洋作為地球最重要的生態(tài)圈，海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也被列為聯(lián)合國17個可持續(xù)發(fā)展目標之一。《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）諸多章節(jié)中都強調(diào)了保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，且設(shè)置了 “海洋環(huán)境保護” 的專章規(guī)定。海洋環(huán)境責任制度是海洋環(huán)境治理不可或缺的制度工具，但在過去幾十年里，海洋環(huán)境責任制度一直在油污、深海采礦等分領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展，適用范圍有所局限。2015年聯(lián)合國大會通過決議決定根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用（Conservation and Sustainable Use of Biodiversity beyond National Ju?risdiction，BBNJ）問題擬定一份具有法律拘束力的國際文書即BBNJ國際協(xié)定，①Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the con?servation and sustainable use of marine biological diversity of areas be?yond national jurisdiction，聯(lián)合國文件電子訂閱 官網(wǎng)，https：／／undocs.org／A／RES／69／292，訪問時間：2020年11月19日。在海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的議題下設(shè)置了許多新的環(huán)境義務(wù)，也將帶來新的責任問題。在BBNJ國際協(xié)定籌備委員會提交給聯(lián)合國大會的報告中，責任問題被列為草案要點，②Report of the Preparatory Committee established by General Assembly resolution 69／292：Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological di?versity of areas beyond national jurisdiction，聯(lián)合國官網(wǎng)，https：／／www.un.org／ga／search／view_doc.asp？symbol＝A／AC.287／2017／PC.4／2＆Lang＝E，訪問時間：2020年11月19日。在第一次和第二次政府間會議前發(fā)布的 “主席對討論的協(xié)助” 中也有提及。③President’s aid to negotiations，聯(lián)合國文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／en／A／CONF.232／2018／3；President’s aid to ne?gotiations，聯(lián)合國文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／A／CONF.232／2019／1，訪問時間：2020年11月19日。然而，當前的BBNJ國際協(xié)定案文草案中雖然引入了污染者付費原則，但并未特別強調(diào)責任問題，似乎默認了《海洋法公約》既有的制度規(guī)則足以滿足需求。據(jù)此，本文將立足于《海洋法公約》對海洋環(huán)境責任制度的規(guī)定，考察其在實踐中適用的不足，特別是在海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用語境下面臨的挑戰(zhàn)，通過分析BBNJ國際協(xié)定中的責任線索，探討海洋環(huán)境責任制度未來的發(fā)展方向。

一、《海洋法公約》對海洋環(huán)境責任的制度架構(gòu)

保護和保全海洋環(huán)境是《海洋法公約》對締約國課以的一項一般性義務(wù)，此外公約在第十二部分還對締約國防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的具體義務(wù)做出了規(guī)定，這些義務(wù)構(gòu)成公約責任（responsibility and liability）制度的基礎(chǔ)?！逗Ｑ蠓üs》第235條是對海洋環(huán)境責任的總括性規(guī)定，此規(guī)定包含了三個層面的內(nèi)涵：一是國家因違反保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)所產(chǎn)生的責任，應(yīng)按照國際法承擔；二是對于自然人和法人污染海洋環(huán)境所造成的損害，各國應(yīng)制定相應(yīng)的國內(nèi)法保證迅速和適當?shù)难a償或其他救濟；三是各國應(yīng)進行合作實施現(xiàn)行國際法和進一步發(fā)展國際法，以落實上述迅速和適當補償。從這一規(guī)定可以看出，《海洋法公約》的海洋環(huán)境責任制度涵蓋了兩個維度，一是國家責任（state responsibility），二是民事責任（civil liabil?ity）。

國家對海洋環(huán)境的責任指向主權(quán)與管轄權(quán)意義上的國際法責任，即可歸于國家的國際不法行為所導致的責任。依據(jù)國際法委員會起草的《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下簡稱《國家責任條款草案》），國家責任的基礎(chǔ)在于國際不法行為，而國際不法行為指的是因作為或不作為的行為依國際法歸于該國，且該行為構(gòu)成對該國國際義務(wù)的違背。④參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第2條。國家對海洋環(huán)境損害承擔責任是基于其違背了保護與保全海洋環(huán)境的義務(wù)，以及國際環(huán)境法上的無害原則（no?harm principle）。⑤所謂 “無害原則” 指的是各國必須確保其管轄下的行為不會造成顯著的跨界（cross?boundary）環(huán)境損害。參見Trail Smelter Arbitration（United States v.Canada），Case concerning Gabíkovo?Nagymaros Project（Hungary v.Slovakia），Pulp Mills on the Uruguay River（Argentina v.Uruguay）等案件裁決?！逗Ｑ蠓üs》第192條和第194條對此做出了相應(yīng)的規(guī)定，而這兩條規(guī)定指向的是國家的合理謹慎義務(wù)（due diligence），即采取一切必要措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的義務(wù)，特別是確保其管轄或控制下的活動不造成超越主權(quán)范圍的環(huán)境損害。合理謹慎義務(wù)揭示了國家的環(huán)境責任主要是一種過錯責任，其內(nèi)在邏輯在于國際法上的國家責任僅因違反國際義務(wù)而產(chǎn)生，而國家的義務(wù)止于實施了良好的管理（good government），即予以適當?shù)淖⒁獠⒉扇∫磺斜匾侄巫柚弓h(huán)境損害的發(fā)生。⑥Xue Hanqin，Transboundary Damage in International Law，Cambridge University Press，2003，p.163.換言之，國家并不是為環(huán)境損害行為的不法性負責，而是為其未盡應(yīng)盡義務(wù)的不法性負責。合理謹慎是一種行為義務(wù)，①T.Koivurova， “Due Diligence，” in Wolfrum（eds.），Max Planck Encyclopedia of Public International Law（Vol.II），Oxford Uni?versity Press，2013，p.236.如果國家已經(jīng)采取了一切合理必要的措施約束其管轄或控制下的活動，無論是否取得實際效果，無論是否有人為環(huán)境損害負責，國家責任都不會產(chǎn)生。反之，若國家未盡合理謹慎義務(wù)防止、減少和控制海洋環(huán)境損害，亦不能將行為歸因于私人實體而逃避其國際法上的國家責任。②P.Birnie et al，International Law and the Environment（3rd ed.），Oxford University Press，2009，pp.214－236.

《海洋法公約》對環(huán)境民事責任的規(guī)定主要解決的是補償和其他救濟問題。國際法上的民事責任指的是 “自然人或法人按照國際條約所統(tǒng)一的最低標準依據(jù)國內(nèi)法而承擔的責任” 。③P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.735.由于私人主體一般不受國際公法的約束，將環(huán)境損害的責任導向私人主體在國內(nèi)法上的民事責任成為國際環(huán)境法上對國家責任普遍的替代選擇。盡管如此，由于環(huán)境民事責任與國家責任的第一性義務(wù)來源是不同的，二者之間既非連帶（joint and several），亦不具有補充性（resi?dential），④Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports 2011，p.10，para 201.是相互平行而獨立的區(qū)分責任。環(huán)境民事責任建立在污染者付費原則（polluter pays principle）之上，即造成環(huán)境損失的行為主體始終是第一位的責任主體，⑤P.Shwartz， “The Pollutor－Pays Principle” ，in M.Fitzmaurice et al（eds.），Research Handbook on International Environ?mental Law，Edward Elgar Publishers，2010，pp.243－261.《海洋法公約》第235條對海洋環(huán)境污染的民事責任做出規(guī)定，亦是體現(xiàn)了這一原則。海洋活動大多涉及商業(yè)性活動如航運、油氣開發(fā)等，國家只是扮演監(jiān)管者的角色，不應(yīng)為其管轄下的自然人或法人所造成的環(huán)境污染承擔直接的賠償責任，因而《海洋法公約》只要求各國確保 “按照其法律制度，可以提起申訴以獲得迅速和適當?shù)难a償或其他救濟” 。在一些環(huán)境風險較高的活動領(lǐng)域都有專門的公約或多邊協(xié)定確立民事責任的歸責原則和賠償標準，⑥如環(huán)境損害民事責任的一般性公約《關(guān)于危害環(huán)境的活動造成損害民事責任的盧加諾公約》，核設(shè)施領(lǐng)域的《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責任的巴黎公約》《核損害民事責任的維也納公約》等，油污領(lǐng)域的《國際油污損害民事責任公約》等，海上運輸有毒有害物質(zhì)領(lǐng)域的《國際海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責任及賠償公約》，以及南極活動領(lǐng)域的《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》《南極環(huán)境保護議定書》附件六等。但是這些公約和協(xié)定大多未生效。參見H.Descamps et al（eds.），International Documents on E nvironmental Lia?bility，Springer，2008.《海洋法公約》雖然沒有對此做出具體規(guī)定，但也要求各國通過實施現(xiàn)行國際法或進一步發(fā)展國際法建立一定的標準和程序，保證環(huán)境民事責任的實現(xiàn)。

此外，《海洋法公約》中對海洋環(huán)境責任的承擔也做出了一些程序性規(guī)定。在民事責任上，海洋環(huán)境責任的實現(xiàn)主要依賴的是國內(nèi)法上的民事訴訟程序，⑦參見《聯(lián)合國海洋法公約》第229條。國家相應(yīng)的需要制定相關(guān)國內(nèi)法來確保這種程序得以進展。而在國家責任上，《海洋法公約》第十五部分所規(guī)定的導致有拘束力裁判的強制程序適用于與保護和保全海洋環(huán)境相關(guān)的爭端。⑧參見《聯(lián)合國海洋法公約》第297條第1款（c）項。

二、BBNJ語境下既有海洋環(huán)境責任制度的執(zhí)行困境

《海洋法公約》第235條是對海洋環(huán)境責任的原則性規(guī)定，在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用（BBNJ）的語境下亦具有普遍適用性。但原則性規(guī)定在實踐中難免產(chǎn)生執(zhí)行差距，漁業(yè)管理和海底礦產(chǎn)資源開發(fā)中都曾經(jīng)產(chǎn)生過爭議，國際海洋法法庭和國際海底管理局就此形成了一些關(guān)于責任的咨詢意見和規(guī)則制度。⑨參見國際海洋法法庭第17案 “擔保國責任與義務(wù)咨詢意見” 、第21案 “西非次區(qū)域漁業(yè)委員會咨詢意見” ，以及國際海底管理局正在制定的 “國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開采規(guī)章” 。這些涉及海洋環(huán)境責任的案件與規(guī)則針對的都是特定海洋活動，且適用范圍有所局限，雖在一定范圍內(nèi)涵蓋了海洋生物多樣性的利用，但并不足以完全應(yīng)對實踐中所產(chǎn)生的問題。

2.1 累積性環(huán)境影響的責任認定

所謂累積性環(huán)境影響（cumulative environ?mental impact），指的是個體獨立行為在時間和空間維度的相互作用下，因效果疊加而引起的環(huán)境變化。①C.Cocklin et al.， “Notes on Cumulative Environmental Change I：Concepts and Issues” ，Journal of Environmental Manage?ment，Issue 1，vol.35，1992，pp.31－49.海洋生物多樣性衰退既可能是一種直接的環(huán)境損害（mediated damages），如開采海底礦產(chǎn)資源的過程中對海底生物群落的直接侵擾乃至破壞，也可能是多種因素長期作用的結(jié)果，如不可持續(xù)的資源開發(fā)、海洋科學研究設(shè)備的長期運作以及一些目前風險未知的大規(guī)模海洋實驗。②近幾年來，隨著全球碳排放的不斷增加，公海已經(jīng)逐漸成為開展大規(guī)模地球工程試驗以應(yīng)對氣候變化的重要場所，但對于這些未經(jīng)驗證的氣候干預(yù)技術(shù)可能帶來的環(huán)境風險，特別是對海洋生物和生態(tài)環(huán)境造成的影響，都處于未知狀態(tài)。

通過執(zhí)行《海洋法公約》現(xiàn)有的原則性規(guī)定很難實現(xiàn)對累積性環(huán)境影響的歸責與賠償。依據(jù)《海洋法公約》，由海洋環(huán)境污染引發(fā)的損害都屬于其責任條款的適用范圍。而從 “海洋環(huán)境污染” 的定義來看，任何直接或間接將 “物質(zhì)或能量” 引入海洋環(huán)境造成或可能造成 “有害影響” 的行為，都屬于海洋環(huán)境污染。從廣義角度解讀，累積性環(huán)境影響如果最終呈現(xiàn)出了損害后果，也可以被認為是海洋環(huán)境污染。但是，《海洋法公約》對海洋環(huán)境責任的規(guī)定十分的原則，依賴于更加具體的國際規(guī)則和國內(nèi)法來實現(xiàn)。實踐中針對不同類型的海洋環(huán)境污染，相關(guān)國際組織和機構(gòu)分別制定了相應(yīng)的規(guī)則來解決歸責和賠償?shù)牟僮餍詥栴}。具體而言，當前涉及海洋環(huán)境損害賠償?shù)呢熑误w系主要是國際海事組織針對船舶污染制定的一系列民事責任公約和基金公約，以及國際海底管理局針對 “區(qū)域” 礦產(chǎn)資源開發(fā)正在制定的 “開采規(guī)章” 。前者具有一定的獨立性，與《海洋法公約》處于并行關(guān)系，其核心是對船舶油污損害賠償建立國際統(tǒng)一的標準，方便因船舶漏油而遭受損失的索賠方進行索賠，并通過設(shè)立基金分攤風險、補充賠償。后者則是國際海底管理局在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴格遵照《海洋法公約》 “區(qū)域” 制度的相關(guān)規(guī)定進行的補充規(guī)定，是對公約的細化。上述兩個制度體系的側(cè)重點各有不同，制度設(shè)計相差較大，但也存在著一定的共通之處，集中體現(xiàn)在賠償問題上，即以民事責任為側(cè)重點，建立無過錯的歸責原則，以及以責任基金或強制保險為中心的財務(wù)制度，而這種制度框架很難適用于累積性環(huán)境影響的歸責與賠償，因為無論是無過錯責任還是責任基金等財務(wù)制度都是以損害與因果關(guān)系為前提。

累積性環(huán)境影響責任認定的復(fù)雜性決定了制度供給上的困境。與直接環(huán)境損害相比，累積性環(huán)境影響的責任認定更加困難。從違反義務(wù)的角度來看，直接環(huán)境損害與累積性因素所導致的環(huán)境損害并沒有本質(zhì)的區(qū)別，都涉及對無害原則以及具體環(huán)境保護義務(wù)的背離。然而，因累積性因素所導致的環(huán)境損害呈現(xiàn)出一些不同于直接環(huán)境損害的特征，包括環(huán)境損害并非源自某一特定的行為，而是由多個共存的行為或因素所引發(fā)；環(huán)境損害的呈現(xiàn)是一個極為漫長的過程，可能是幾十年累積的后果；環(huán)境損害的影響范圍十分廣泛，甚至具有全球效應(yīng)?；诖耍瑖H環(huán)境法對于累積性環(huán)境影響一直沒有清晰的界定，由國際法院或仲裁機構(gòu)審理的環(huán)境案件一般也都僅涉及單一行為所導致的直接環(huán)境損害。累積性影響下的環(huán)境損害在責任認定上的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，誘因的多重性影響因果關(guān)系的判斷。環(huán)境責任在性質(zhì)上類似于侵權(quán)責任，故承擔責任的前提是損害是由所控行為所引起的，即損害與行為之間的因果關(guān)系。直接環(huán)境損害通常源自一些環(huán)境高風險活動，如意外事件導致的船舶污染，或者必然導致環(huán)境損害的海底采礦活動。這些類型的活動所造成的海洋環(huán)境損害具有即時性，即環(huán)境侵害行為與環(huán)境損害結(jié)果之間不存在時間上的間隔，使得因果關(guān)系十分清晰，責任主體的指向也十分明確。然而，對于累積性環(huán)境影響而言，環(huán)境負面影響可能在行為發(fā)生很長時間之后才產(chǎn)生，涉及到未來環(huán)境損害的認定問題，因果關(guān)系的建立相對困難。另一方面，對行為合法性的評價影響有責性判斷。導致累積性環(huán)境影響的行為通常并不屬于國際法所禁止的行為，甚至是社會經(jīng)濟發(fā)展所必需的活動，乃至國民經(jīng)濟的支撐性產(chǎn)業(yè)，從國家的角度出發(fā)責任就意味著額外的成本，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都未必愿意接受。也正是因為如此，國際法委員會在研討《預(yù)防跨界損害草案》時，將緩慢產(chǎn)生的污染以及正常經(jīng)濟活動所造成的污染都排除在其工作范圍之外，稱這一類損害過于復(fù)雜且政治敏感度高，無法對其在法律上予以定性。①Third Report on International Liability for Injurious Conse?quences arising out of Acts not Prohibited by International Law（Pre?vention of transboundary damage from hazardous activities），聯(lián)合國文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／en／A／CN.4／510，訪問時間：2021年2月5日。

基于上述分析可見，《海洋法公約》框架下可執(zhí)行的責任體系主要針對的是環(huán)境高風險活動。對于因累積性因素所造成的環(huán)境損害如生物多樣性衰退，盡管《海洋法公約》的責任條款并未將其排除在適用范圍之外，但實踐層面上缺乏可操作的規(guī)則。

2.2 國家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責任的追索

對于國家管轄范圍以外區(qū)域發(fā)生的海洋環(huán)境責任進行追索，涉及兩個層面的問題，一是對海洋環(huán)境損害展開調(diào)查，這是責任追索的前提；二是訴諸一定的程序?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境損害的補償。

《海洋法公約》對民事責任的追索做出了一定的規(guī)定，但存在著執(zhí)行差距。根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，每一個國家都有權(quán)利也有義務(wù)對其管轄或控制下的海洋活動所造成的污染進行防控，包括對污染危險和影響的監(jiān)測。由于大多數(shù)的海洋活動依托船舶或海上平臺完成，由此產(chǎn)生的海洋環(huán)境損害，船旗國管轄至關(guān)重要?！逗Ｑ蠓üs》雖然也規(guī)定了港口國和沿海國在海洋環(huán)境保護方面一定的權(quán)限，②參見《聯(lián)合國海洋法公約》第204條、第218條、第220條。但在國家管轄范圍以外的區(qū)域，以地域為連接點的港口國和沿海國執(zhí)行很難真正發(fā)揮作用。因此，對于國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境損害，船旗國是發(fā)起調(diào)查以及提供國內(nèi)司法保障的主要主體。然而，船旗國執(zhí)行在實踐中并沒有取得良好的效果，迄今為止發(fā)生的數(shù)起公海污染事件都未能得到有效的環(huán)境評估與監(jiān)測，③N.Gaskell， “Liability and Compensation Regimes：Pollution of the High Seas，” in Robert C.Beckman，Millicent McCreath，J.Ashley Roach et al.（ed.），High Seas Governance：Gaps and Challenges，Brill Nijihoff，2018，p.237.不可持續(xù)的公海漁業(yè)活動也未能得到充分的規(guī)制。④S.Thrush， “Implications of Fisheries Impacts to Seabed Biodiversity and Ecosystem－Based Management，” ICES Journal of Ma?rine Science，Vol.73，2016，pp.44－50.由此可見，船旗國執(zhí)行在國家管轄范圍以外的區(qū)域亦是存在差距的。究其原因，一方面是受制于與船舶之間的真實聯(lián)系，船旗國對船舶以及依托船舶所展開的海洋活動并非總能施以強有力的管控；另一方面則是由于船旗國對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境的利益關(guān)切較為薄弱，執(zhí)行意愿不充足。

對于國家責任，責任的追索在主體和執(zhí)行上都面臨著不確定性。確認責任追索的主體，前提在于該主體享有一定的法律上的權(quán)利或利益。國家管轄范圍以外區(qū)域作為全球公域，與之相關(guān)的利益通常被認為是一種集體性利益（collective interests），即由國際社會或全人類作為一個整體（as a whole）所享有的共同利益，而不是個別國家的特殊利益。為此，有學者提出應(yīng)承認國際法上眾有訴權(quán)或公益訴訟（actio popularis），使每一個國家獲得相應(yīng)的立場為國際社會共同利益的受損而尋求救濟，無論其自身的權(quán)利是否因違反國際法的行為而受到實際損害。⑤F.Francioni，T.Scovazzi（ed.），International Responsibility for Environmental Harm，Springer，1991，p.149.眾有訴權(quán)在國際實踐中得到了一定的認可，其適用往往以對世義務(wù)（erga omnes）為依據(jù)。⑥D(zhuǎn)raft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，with commentaries，UN Doc A／56／10（2001），p.126.由此，眾有訴權(quán)可以為確定國家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責任的追索主體提供出路，但能否適用取決于海洋環(huán)境保護義務(wù)是否構(gòu)成一項對世義務(wù)。對世義務(wù)在 “核試驗” 案后開始與環(huán)境問題相聯(lián)系。有學者試圖論證國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境保護與對世義務(wù)之間的聯(lián)系，①T.Davenport，Responsibility and Liability for Damage Arising Out of Activities in the Area：Potential Claimants and Possible Fora，CICG Report，p.15.但《海洋法公約》對保護和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)規(guī)定在實踐中尚未體現(xiàn)出對國際社會的普遍約束性與不可違背性。②P.Birnie et al，International Law and the Environment（3rd ed.），Oxford University Press，2009，p.235.而在涉及對世義務(wù)的案件中，國際法院更傾向于在特定國際公約的框架下闡釋對世性義務(wù)（obligationserga omnes partes）賦予締約國的普遍訴權(quán)。③如國際法院在比利時訴塞內(nèi)加爾 “或引渡或起訴問題” 案中是在《禁止酷刑公約》框架下探討基于共同利益的訴權(quán)， “南極捕鯨案” 中談及的對世性義務(wù)是指《南極捕鯨條約》下締約國承擔的普遍義務(wù)， “岡比亞訴緬甸案” 中岡比亞的訴權(quán)來自其作為《滅絕種族公約》締約國所享有的對于違反公約下對世性義務(wù)的救濟權(quán)利。國際海洋法法庭在 “擔保國責任咨詢意見” 中曾指出，《海洋法公約》的每一個締約國有權(quán)基于公海和 “區(qū)域” 海洋環(huán)境保護義務(wù)的對世性質(zhì)（theerga omnescharacter）而提出損害賠償，④Responsibilities and Obligations of States with R espect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports 2011，p.10，para 180.但其沒有進一步論證這種對世性質(zhì)的由來，因為《海洋法公約》本身并無明示或默示地將國家管轄范圍以外的海洋環(huán)境保護義務(wù)表述為對世義務(wù)。因此，在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責任的追索上，適用以對世義務(wù)為前提的眾有訴權(quán)存在諸多的不確定性。而即使能夠適用眾有訴權(quán)仍會產(chǎn)生兩個方面的執(zhí)行困難：一是權(quán)利的行使，即保證每一個國家包括《海洋法公約》的非締約國都平等地享有訴權(quán)，同時又不會造成濫訴；二是責任的最終承擔，特別是對經(jīng)濟性賠償進行分配，以及確保非經(jīng)濟性補償措施的實施。

三、海洋環(huán)境責任制度在BBNJ國際協(xié)定中的延展性考查

BBNJ國際協(xié)定是關(guān)于海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的專門性國際文書，其在《海洋法公約》的基礎(chǔ)上為國家設(shè)定了更加全面、具體的生態(tài)養(yǎng)護義務(wù)，拓展了海洋環(huán)境保護義務(wù)的內(nèi)涵，也擴大了海洋環(huán)境責任制度的適用范圍。在BBNJ國際協(xié)定協(xié)商進程的初期，責任問題一直在議題清單之中，但進入文案討論階段后這一問題逐漸被淡化。BBNJ國際協(xié)定的案文草案將 “誰污染誰付費” 原則列入了其一般原則當中，提及由污染者承擔治理污染的費用，并促進環(huán)境成本的內(nèi)部化。⑤參見 “BBNJ國際協(xié)定案文草案修改稿” 第5條。此項原則構(gòu)成在BBNJ語境下探討海洋環(huán)境責任的基礎(chǔ)。然而，BBNJ國際協(xié)定案文草案的規(guī)則設(shè)計沒有再給予責任問題更多的關(guān)注，而是將責任制度所試圖達到的目標與其他相關(guān)的制度機制的功能進行了結(jié)合，包括在環(huán)境影響評價中要求對累積性環(huán)境影響進行評估，通過事前的預(yù)警防止和減輕損害發(fā)生的可能；以及設(shè)立重建和生態(tài)復(fù)原的特別基金為生態(tài)補償提供財政基礎(chǔ)。這些制度和機制雖然與責任制度之間不存在直接的聯(lián)系，但是其實施一定程度上有助于擴充《海洋法公約》框架下海洋環(huán)境責任條款的執(zhí)行空間。不過，由于BBNJ國際協(xié)定案文草案對環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償基金的設(shè)計本身存在著不充分性，難以充分彌合責任制度的執(zhí)行差距。

3.1 累積性影響的預(yù)防：責任的消解

盡管賠償是責任制度被創(chuàng)設(shè)的初衷，但責任制度的功能并不僅限于此，為環(huán)境保護義務(wù)的履行提供激勵以及促使環(huán)境成本內(nèi)部化亦是其目標。⑥P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.736.對于累積性環(huán)境影響，責任認定的難題源自嗣后的補償需求，而基于預(yù)警原則的環(huán)境影響評價制度一定程度上可以消解這一問題產(chǎn)生的根源，與責任制度所追求的功能目標殊途同歸。此外，環(huán)境影響評價制度中一般包含評估實施效果的事后機制如環(huán)境審計（environ?mental audit）、事后分析（post－analysis）等，⑦參見《關(guān)于涵蓋生物多樣性各個方面的影響評估的自愿性準則》《生物 多樣性公約》官網(wǎng)，https：／／www.cbd.int／doc／decisions／cop－08－dec－28－zh.pdf，訪問時間：2021年5月15日；The Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context，Annex 5.也可以為責任認定提供一定的支持。

當前的BBNJ國際協(xié)定案文草案中，對累積性環(huán)境影響的考慮被列為環(huán)境影響評價的規(guī)范目標，為此還設(shè)計了一條專門的規(guī)范條文。BBNJ國際協(xié)定案文草案對累積性環(huán)境影響的定義為包括過去、目前或可合理預(yù)見的活動在內(nèi)的不同活動或隨著時間推移重復(fù)類似活動對相同生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，包括氣候變化、海洋酸化和有關(guān)影響，覆蓋范圍相對寬泛。對于累積性影響，BBNJ國際協(xié)定案文草案要求在環(huán)境影響評價中加以考慮，意味著各國在開展具體的海洋活動之前，有義務(wù)將消除或減輕累積性環(huán)境影響作為決策的考量因素。但是在涉及執(zhí)行層面的具體規(guī)則上，各國還存在著爭議，即是否需要為評估累積性環(huán)境影響制定統(tǒng)一的準則，還是可以交由締約國自行確定審查范圍，此爭議關(guān)系到國家在實施環(huán)境影響評價時履約程度的判斷。值得一提的是，BBNJ國際協(xié)定案文草案中還對戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（Strategic Envi?ronmental Assessment）亦做出了規(guī)定，①參見 “BBNJ國際協(xié)定案文草案修改稿” 第1（6）、25、28條。此制度能夠在更宏觀的層面上綜合考慮人類活動對海洋環(huán)境和海洋生物多樣性所造成的累積性影響。

然而，環(huán)境影響評價制度對于減輕或消除累積性環(huán)境影響存在局限，這種局限導致環(huán)境損害發(fā)生后仍然需要責任制度作為保障。一方面，環(huán)境影響評價僅是一項程序性義務(wù)。許多環(huán)境公約都提及了環(huán)境影響評價義務(wù)，但多為原則性表述，相關(guān)的國際實踐十分有限。從更加成熟的國內(nèi)法經(jīng)驗來看，環(huán)境影響評價制度側(cè)重的是程序性要求而不是實體性要求。②E.Ruozzi， “The Obligation to Undertake an Environmental Assessment in the Jurisprudence of the ICJ：A Principle in Search of Autonomy，” European Journal of R isk Regulation，Vol.158，Issue 8，2017，pp.158－169.亦即，即使決策者在環(huán)境影響評價報告考慮了累積性影響，其最終的決策和行動并不必然地受此影響。而對于項目實施后的環(huán)境影響監(jiān)測和審查，考慮到大部分國家在談判中體現(xiàn)出主權(quán)保留的傾向，③劉惠榮、胡小明： “主權(quán)要素在BBNJ環(huán)境影響評價制度形成中的作用” ，《太平洋學報》，2017年第10期，第1－11頁。BBNJ國際協(xié)定很難在國際層面上建立統(tǒng)一的機制或程序，只能盡可能的加強國家間的協(xié)調(diào)，由此增加了履約和執(zhí)行上的不確定性。另一方面，BBNJ國際協(xié)定規(guī)范的主要是以項目為導向的環(huán)境影響評價，對于累積性影響的評估可能不是十分有效。由于僅著眼于單個項目，大多數(shù)以項目為導向的環(huán)境影響評價無法系統(tǒng)和充分地評估與其他項目之間的相互作用。④J.Glasson，R.Therivel，A.Chadwick（eds.），Introduction to Environmental Impact Assessment（2nd edition），UCL Press，2010，p.387.此外，以項目為導向的環(huán)境影響評價通常存在著評估門檻，一些單體環(huán)境影響有限但可能加劇累積性影響的行為或項目，通常被排除在評價范圍之外，進而無法得到有效的預(yù)防。雖然BBNJ國際協(xié)定案文草案也嘗試引入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，但就其規(guī)定來看，適用的卻是與項目環(huán)境影響評價相同的門檻和衡量標準。而且，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價寫入BBNJ國際協(xié)定尚未成為共識，許多國家對此仍然抱有猶疑。

從效果上看，通過環(huán)境影響評價預(yù)防和消除累積性環(huán)境影響，進而從根本上排除嗣后補償和賠償?shù)呢熑?，是環(huán)境保護和保全的最優(yōu)解。然而，無論是從制度的功能本身，還是BBNJ國際協(xié)定案文草案的規(guī)則設(shè)計，環(huán)境影響評價制度可能都無法達到預(yù)期的效果，意味著累積性環(huán)境影響的量化仍然是一個不可回避的問題。

3.2 生態(tài)補償路徑：責任的補充

生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}之一是資金的來源，污染者付費原則明確了其指向，并通過責任制度和稅費制度等途徑實現(xiàn)。⑤P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.240.雖然《海洋法公約》通過第235條將污染者付費原則轉(zhuǎn)化成為海洋環(huán)境責任制度，但其在國家管轄范圍以外區(qū)域的執(zhí)行存在著較大的差距，直接后果是生態(tài)補償難以到位。BBNJ國際協(xié)定案文草案沒有直接述及環(huán)境責任范疇下的補償和賠償問題，但在財務(wù)機制和資金資源的部分加入了生態(tài)環(huán)境方面的考慮。

除了支持發(fā)展中國家履約的自愿信托基金之外，BBNJ國際協(xié)定案文草案試圖建立一些特別基金以實現(xiàn)特定目標，其中就包括資助國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的重建和生態(tài)復(fù)原的特別基金。按照BBNJ國際協(xié)定案文草案的設(shè)定，特別基金的資金來源包括自愿捐款或捐贈、已有的國際融資機制如全球環(huán)境基金（GEF）以及強制性來源。其中，強制性來源主要是三類：與海洋遺傳資源獲取和利用相關(guān)的款項，環(huán)境影響評價核準過程中繳納的款項，以及罰款等其他強制性付款。①參見 “BBNJ國際協(xié)定案文草案修改稿” 第52條。從規(guī)定上看，BBNJ國際協(xié)定案文草案設(shè)立的基金屬于信托基金而非責任基金，即并非為補充責任而設(shè)，意味著其并不是以污染者付費原則為基礎(chǔ)的環(huán)境救濟機制，而是以國際社會共同利益目標為導向的國際合作機制。責任基金與信托基金之間存在著功能的差距，前者以提供迅速、充分和有效的救濟為直接目標，主要用于減輕環(huán)境損害后果和修復(fù)受損環(huán)境；后者旨在將募集的資金分配給適格的受益人，在國際層面上通常是用于協(xié)助發(fā)展中國家履行條約義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)發(fā)展和消除貧困的目標。②L.Bantekas， “Trust Funds” ，in R.Wolfrum（eds.），Max Planck Encyclopedia of Public International Law（Vol.X），Oxford Uni?versity Press，2013，p.99；C.Kojima， “Compensation Fund” ，in R.Wolfrum（eds.），Max Planck E ncyclopedia of Public International Law（Vol.II），Oxford University Press，2013，p.519.《海洋法公約》第235條要求各國為履行海洋環(huán)境保護責任而設(shè)立補償基金，③參見《海洋法公約》第235條第3款： “為了對污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當?shù)亟o予補償?shù)哪康?，各國?yīng)進行合作，以便就估量和補償損害的責任以及解決有關(guān)的爭端，實施現(xiàn)行國際法和進一步發(fā)展國際法，并在適當情形下，擬訂諸如強制保險或補償基金等關(guān)于給付適當補償?shù)臉藴屎统绦?。”這種責任基金的模式在船舶污染領(lǐng)域廣泛采用，但國際海洋法法庭在 “擔保國責任咨詢意見” 建議國際海底管理局設(shè)立一個信托基金覆蓋 “區(qū)域” 制度下的責任缺漏，④Responsibilities and Obligations of States with R espect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports，2011，p.10，para 205.這一建議也被國際海底管理局采納并反映在《 “區(qū)域” 內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》（以下簡稱《開采規(guī)章》）中?！堕_采規(guī)章》設(shè)立了環(huán)境責任信托基金，其宗旨除了防止、限制或修復(fù)環(huán)境損害之外，還包括資助與海洋環(huán)境保護和修復(fù)相關(guān)的研究以及海洋環(huán)境保護的教育和培訓方案等。⑤參見《 “區(qū)域” 內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》第53條。BBNJ國際協(xié)定案文草案中采取信托基金的模式，目的可能是為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)提供更充分的支持，從這一點上看其比責任制度所追求的補償目標更為寬泛。

BBNJ國際協(xié)定案文草案的特別基金條款為生態(tài)補償提供財務(wù)支撐，特別是在責任追索受到阻礙的情況下尤為重要，但其最大的問題在于難以保證執(zhí)行。特別基金條款在BBNJ國際協(xié)定案文草案中是一條備選條款，目前仍然存有爭議。而單就特別基金這項制度本身而言，現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計的可執(zhí)行性也有待進一步推敲?；鹬贫冗\行的基礎(chǔ)在于建立穩(wěn)定的資金流，BBNJ國際協(xié)定案文草案中對于供資規(guī)定了多種途徑，但都很難為資金流的形成扎穩(wěn)根基。從現(xiàn)有的供資規(guī)則來看，強制性來源和其他國際融資機制是較為穩(wěn)定的資金來源，但二者都存在著前提性的缺失。其一，向特別基金的供資的強制性依據(jù)不明確。案文草案所規(guī)定的強制性來源包括兩個部分，一是締約國的繳款，包括為利用海洋遺傳資源而支付的前期與分期款項；二是海洋活動的直接行為人的繳款，明列了與獲取和利用海洋遺傳資源、實施環(huán)境影響評估相關(guān)的款項以及各種收費和罰款等。強制性來源中涉及海洋遺傳資源獲取和利用的款項，其收取與支配都取決于BBNJ國際協(xié)定第二部分有關(guān)獲取和惠益分享的規(guī)定，而該部分是目前談判進程中最大的爭議點之一，幾乎所有涉及財務(wù)的問題都缺乏共識，其中對獲取的前置性收費以及貨幣性惠益的分享都遭受了發(fā)達國家較為激烈的反對。至于其他收費和繳款，在BBNJ國際協(xié)定案文草案中均沒有對應(yīng)條款指明收取費用的主體、依據(jù)、方式、程序等，在操作上缺乏必要的支撐。其二，特別基金與其他國際融資機制掛鉤的依據(jù)不明確。為特別基金供資的其他國際融資機制主要指的是全球環(huán)境基金和綠色氣候基金，這兩項基金在實踐中得到了良好的運作，為發(fā)展中國家應(yīng)對全球氣候變化提供了一定的資金支持。很多國際公約在資金機制的設(shè)計上都選擇了交由現(xiàn)有機制運作，如《生物多樣性公約》就將名古屋議定書執(zhí)行基金托管給了全球環(huán)境基金。BBNJ國際協(xié)定案文草案引入了全球環(huán)境基金等融資機制作為供資來源，但措辭上并沒有清晰地表述其資金機制與這些現(xiàn)有融資機制的關(guān)系，也沒有對配套的銜接機制做出規(guī)定，極易引發(fā)實踐的困惑。

通過以上分析可以看出，BBNJ國際協(xié)定案文草案試圖為國家管轄范圍以外區(qū)域的生態(tài)補償創(chuàng)設(shè)一種基于國際合作的財務(wù)機制，當環(huán)境損害無法落實到具體的責任人時，這種財務(wù)機制能夠提供采取措施所需要的資金。從這個意義上看，BBNJ國際協(xié)定案文草案的特別基金可以一定程度上彌補國家管轄范圍以外區(qū)域責任追索的執(zhí)行差距。然而，在特別基金的強制性資金來源難以得到保證的情況下，這種財務(wù)機制所能發(fā)揮的作用將大打折扣。

四、海洋環(huán)境責任制度發(fā)展的前景展望

隨著科學技術(shù)的發(fā)展，人類在海洋的活動半徑不斷擴大，海洋治理已經(jīng)邁入全球維度。國家管轄范圍以外的海域開始成為海洋法律秩序的中心，傳統(tǒng)以自由為核心的敘事方式逐漸被合作、共進等話語所打破。BBNJ國際協(xié)定將海洋環(huán)境保護的內(nèi)涵由以污染防治為主拓展至生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，進一步強調(diào)海洋與人類命運的關(guān)聯(lián)性，在這種轉(zhuǎn)變下，海洋環(huán)境責任制度也需做出應(yīng)有的回應(yīng)。

4.1 海洋環(huán)境責任制度在BBNJ國際協(xié)定中的定位

BBNJ國際協(xié)定的談判開啟了新一輪的海洋造法活動，為國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責任制度的補缺創(chuàng)造了契機，但不得不承認的是，這一契機轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實面臨著重重障礙。

BBNJ國際協(xié)定著眼于海洋生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展，有條件在更大的屬事范圍（material jurisdiction）里考慮海洋環(huán)境責任的相關(guān)問題。對國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境責任雖然是許多國際平臺討論的熱點話題，也引發(fā)了一些學理討論，但在國際法規(guī)則上始終未取得實質(zhì)性的進展。在傳統(tǒng)的海洋活動領(lǐng)域，完善在200海里外的責任體系也得到了不同程度的探討，如國際海底管理局致力于完善 “區(qū)域” 礦產(chǎn)開發(fā)的配套環(huán)境責任機制，國際海洋法法庭在打擊非法、非管制、不報告（IUU）捕魚方面賦予船旗國更加明確的責任。然而，這些國際造法都處于非常初級的階段，且仍然是以一種零散的方式進行。由此，國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責任制度缺乏整體性的考量，除了《海洋法公約》的原則性規(guī)定之外，執(zhí)行層面主要依靠相關(guān)國際組織或法庭的針對性的規(guī)則，這些規(guī)則有些尚未生效，有些則有著適用范圍的限制，呈現(xiàn)出非常不完備的狀態(tài)。BBNJ國際協(xié)定聚焦于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)發(fā)展，這一議題具有系統(tǒng)性，即任何海洋活動都有可能對海洋生物多樣性帶來負面影響，進而落入BBNJ國際協(xié)定的范疇。因此，盡管BBNJ國際協(xié)定僅明確了海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)四個議題，其潛在的屬事范圍是十分寬泛的，與航運、漁業(yè)、深海采礦等領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則都存在著交叉，這使得討論整體上適用于國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責任制度成為可能。

但從BBNJ國際協(xié)定談判現(xiàn)狀來看，引入責任問題可能引發(fā)更多的矛盾而難以推進。一方面，談判各方對環(huán)境責任問題以及由此引發(fā)的補償賠償問題表現(xiàn)出較低的政治意愿。經(jīng)過了三輪政府間談判，BBNJ國際協(xié)定的案文草案仍積累了諸多分歧，體現(xiàn)出談判本身的艱難前景。而責任制度的建立不僅關(guān)乎法律技術(shù)問題，更包含了復(fù)雜的政治問題，將其納入議程無疑會加劇談判的分歧，而大多數(shù)談判方都希望盡快擬定出一份各方均能接受的國際文書。因此，政治意愿的匱乏將極大地阻礙責任議題進入BBNJ國際協(xié)定的規(guī)范領(lǐng)域。另一方面，在BBNJ國際協(xié)定中引入責任制度本身并非易事。要解決目前國家管轄范圍以外區(qū)域責任制度所面臨的兩大挑戰(zhàn)，在立法技術(shù)上面臨著一定的難題。首先，累積性環(huán)境影響的損失評估十分復(fù)雜。累積性環(huán)境影響并不是由單一主體的行為造成的，而是因數(shù)個行為長時間的相互作用而顯現(xiàn)，其后果也不指向特定國家，而具有廣泛的利益攸關(guān)性。因此，評估海洋活動所造成的累積性環(huán)境影響并非易事，在氣候治理領(lǐng)域解決氣候變化損失與損害的華沙國際機制（Warsaw International Mechanism for Loss and Damage，WIM）職能受挫驗證了這一點。①在氣候治理的國際法框架下曾設(shè)立華沙國際機制（Warsaw International Mechanism，WIM）試圖解決與責任相關(guān)的損失與損害認定問題，但這一機制設(shè)立八年來并未取得任何實質(zhì)性進展，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M良好實踐（good practice）和提供建議的合作平臺。參見F.Simlinger et al.， “Legal Responses to Climate Change Induced Loss and Damage” ，in R.Mechler et al.（eds），Loss and Damage from Climate Change：Climate Risk Management，Policy and Governance，Springer，2019，pp.179－203.其次，責任追索存在著底層邏輯的障礙。無論是民事責任還是國家責任，國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境責任難以追索的根本原因在于共益主體意識的缺失。國家是國際法的基本主體，這種主體認知主要體現(xiàn)在國家與國家之間的交往中，以主權(quán)平等為基礎(chǔ)形成個體利益相互協(xié)調(diào)的基本模式。在國家管轄范圍以外區(qū)域，雖然主權(quán)要素不復(fù)存在，但是服務(wù)于主權(quán)所維系的國家利益仍然是國家行為的根本出發(fā)點。在這種思維模式下，國家之間的競爭更加凸顯，且有能力參與競爭的國家所關(guān)心的是最大限度地將公共領(lǐng)域內(nèi)的利益帶入私有領(lǐng)域，而不是維護并增益集體性利益。換言之，國家在國家管轄范圍以外區(qū)域的行動中所展現(xiàn)的仍然是個體的主體意識，而非社會的主體意識，故而無法在責任的追索中發(fā)揮主動性。加之國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境變化對各國所造成的影響多數(shù)情況下是非直接的，國家缺乏追索責任的利益激勵。因此，從執(zhí)行層面上看，國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境責任制度需要在國家決策和行為模式上有所突破，更好地協(xié)調(diào)國家管轄范圍以外區(qū)域的公共治理中國家獨立性與國際社會整體性的關(guān)系。從 “區(qū)域” 制度發(fā)展的經(jīng)驗來看，國際海底管理局之所以能夠在責任的追索上成為的獨立主體，并不是因為其具有超越國家的性質(zhì)，而是在于 “區(qū)域” 及其礦產(chǎn)資源的人類共同遺產(chǎn)屬性賦予了國際海底管理局代表全人類的權(quán)限。但將這一模式很難推廣適用以解決責任追索問題，一是以人類共同遺產(chǎn)定性國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性或海洋環(huán)境缺乏共識，二是一個類似國際海底管理局的組織機構(gòu)安排并不是BBNJ國際協(xié)定的優(yōu)先選項。

綜上所述，BBNJ國際協(xié)定將 “一攬子” 的范圍限定在四大議題內(nèi)，主要追求兩個方面的目標，一是協(xié)調(diào)發(fā)達國家和發(fā)展中國家在海洋生物多樣性養(yǎng)護和利用上的能力差距，以及由此帶來的利益分配問題；二是在預(yù)警原則下確立制度化的工具和方法，實現(xiàn)海洋生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展。這兩個目標中暗含著責任的線索，但BBNJ國際協(xié)定的規(guī)范文本為此留出的空間十分有限。

4.2 優(yōu)化海洋環(huán)境責任制度的路徑思考

由于主客觀兩個方面的阻礙，BBNJ國際協(xié)定中難以引入一條正式的責任條款，但這并不意味著責任問題在海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的語境下不具意義，也不意味著BBNJ國際協(xié)定無法對《海洋法公約》框架下的海洋環(huán)境責任制度做出任何優(yōu)化。責任包含兩個層面的內(nèi)涵，一是履行第一性義務(wù)，二是違反第一性義務(wù)的法律后果即賠償責任。②E.Papastavridis，Permutations of Responsibility in International Law，Brill，2019，pp.90－119.在環(huán)境責任領(lǐng)域，因非國家行為導致的環(huán)境損害，賠償責任主要指向的是民事責任，而國家責任強調(diào)國家在履行海洋環(huán)境保護義務(wù)上的合理謹慎，以及在此限度內(nèi)國家自身因違反義務(wù)所應(yīng)承擔的國際法責任。從漁業(yè)資源養(yǎng)護的經(jīng)驗來看，明確國家責任一方面可以敦促國家更為主動地對其控制的海洋活動施以有效的管轄，對于預(yù)防和消除累積性環(huán)境影響有著積極的效應(yīng)；另一方面可以回避一些涉及賠償?shù)募夹g(shù)性問題和政治性問題，一定程度上繞開責任追索的難題。因此，基于BBNJ國際協(xié)定現(xiàn)有的框架，可以考慮在規(guī)則設(shè)計上進一步強調(diào)國家的責任意識以敦促海洋環(huán)境保護義務(wù)的履行。

在BBNJ國際協(xié)定中強化國家責任的關(guān)鍵在于組織機構(gòu)安排，為此在全球維度上創(chuàng)設(shè)外部監(jiān)督十分有必要。國家責任產(chǎn)生于國際不法行為，而國際不法行為根源于國家違反了其所承擔的國際義務(wù)。由于國際社會是一個自助的體系，履行國際義務(wù)取決于國家自覺，對國家責任的主張也主要通過國家間的相互對抗。①［英］伊恩·布朗利著，曾令良等譯：《國際公法原理》，法律出版社，2007年版，第250頁。但這樣一種路徑在國家管轄范圍之外的區(qū)域很難實現(xiàn)，此時國際組織的功能凸顯。盡管任何國際組織都不能凌駕于國家主權(quán)之上，但其可以敦促國家履約并在未履約情形下尋求救濟，前提是締約國通過條約賦予了國際組織以相應(yīng)職能。BBNJ國際協(xié)定為國家設(shè)定了新的海洋環(huán)境義務(wù)，其中大部分的義務(wù)指向的是國家管轄范圍之外的活動，組織機構(gòu)安排對于國家履行義務(wù)、承擔責任有著至關(guān)重要的影響。BBNJ國際協(xié)定談判過程中，圍繞組織機構(gòu)安排的爭議聚焦于是否應(yīng)該在國家自覺履行義務(wù)的基礎(chǔ)上增加全球?qū)用娴穆募s監(jiān)督，由此衍生出借助既有區(qū)域性安排的區(qū)域模式（regional model）、新設(shè)組織機構(gòu)的全球模式（global model）以及綜合以上兩種模式的混合模式（hybrid model）三個備選方案。②Chair’s streamlined non－paper on elements of a draft text of an international legally－binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction，聯(lián)合國秘書處法律事務(wù)廳海洋事務(wù)和海洋法司官網(wǎng)，https：／／www.un.org／Depts／los／biodiversity／prepcom_files／Chairs_streamlined_non－paper_to_delegations.pdf，訪問日期：2021年5月20日。從BBNJ國際協(xié)定草案的文本上看，談判各方對設(shè)立締約方會議和科學技術(shù)機構(gòu)已經(jīng)達成初步共識，③參見 “BBNJ國際協(xié)定案文草案修改稿” 第48、49、50條。表明最終文本將在全球模式和混合模式中做出選擇，二者的差異主要體現(xiàn)在機構(gòu)職能上。在全球模式下，締約方會議和科學技術(shù)機構(gòu)被賦予更加具體的職能，能夠?qū)覜Q策產(chǎn)生實質(zhì)性影響；而在混合模式下，締約方會議和科學技術(shù)機構(gòu)的職能是有條件的，需要讓位于區(qū)域性組織的職能。④Nichola A.Clark， “Institutional Arrangements for the New BBNJ Agreement：Moving Beyond Global，Regional，and Hybrid，” Marine Policy，Vol.122，2020，pp.1－8.從責任的角度出發(fā)，全球模式能夠?qū)衣男协h(huán)境義務(wù)形成更有效的外在監(jiān)督，特別是賦予締約方會議在執(zhí)行與遵約方面的監(jiān)測與審查權(quán)限，以及賦予科學技術(shù)機構(gòu)在環(huán)境影響評價等事項上的建議權(quán)限，有助于敦促國家實質(zhì)履約。同時，賦予締約方會議在執(zhí)行與遵約方面的一定的決定權(quán)和建議權(quán)，還可以為未來探討環(huán)境責任問題預(yù)留空間和平臺。

BBNJ國際協(xié)定突出了國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性在海洋環(huán)境治理中的重要性，這對于未來海洋環(huán)境責任制度的發(fā)展有著一定的指引性。在BBNJ的語境下，海洋環(huán)境責任制度所面臨的難題集中在累積性環(huán)境影響和責任追索兩個方面。對此，氣候治理和南極環(huán)境保護領(lǐng)域的制度經(jīng)驗可以提供一些有益的思路。

首先，氣候變化領(lǐng)域的損失評估和環(huán)境補償路徑對應(yīng)對累積性環(huán)境影響的啟示。對于累積性環(huán)境影響，損失評估和環(huán)境補償是較大的挑戰(zhàn)，這一問題不僅出現(xiàn)在海洋環(huán)境治理中，氣候治理也有著類似的困境。氣候治理的國際法框架一直將 “損失和損害” （loss and damage）作為核心問題之一，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第19屆締約方會議（COP 19）為此設(shè)立了華沙國際機制，《巴黎協(xié)定》中也對此做出重申。⑤參見《巴黎協(xié)定》第8條。雖然從UNFCCC到《巴黎協(xié)定》都在回避由損失和損害所導致的賠償責任，⑥M.J.Mace and Roda Verheyen， “Loss，Damage and Respon?sibility after COP 21：All Options Open for the Paris Agreement” ，Re?view of European Community＆International Law，Vol.25，Issue 2，2016，pp.197－214.但華沙國際機制的引入一定程度上推動著國際間在損失和損害的界定、評估、管控以及信息共享、財政等問題上的共識。①M.Hafijul Islam Khan， “The Warsaw International Mecha?nism：Exploring the Structures and Functions to Address Loss and Damage Associated with Climate Change Impacts” ，in Kheng－Lian Koh et al.（ed.），Adaptation to Climate Change，World Scientific，2015，pp.165－189.而關(guān)于環(huán)境補償，除了針對大型排放企業(yè)的國內(nèi)訴訟途徑之外，氣候治理的國際法框架下也形成了一些國際機制如綠色氣候基金（Green Climate Fund），為發(fā)展中國家特別是受氣候變化影響較大的不發(fā)達國家提供資金支持。海洋環(huán)境領(lǐng)域的累積性影響也可以適用相似的解決路徑，包括建立專門的機制對海洋活動造成的環(huán)境影響進行長效評估，并且對易受影響的國家和地區(qū)如太平洋小島國在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面提供必要的援助。

其次，《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》附件六即責任附件對責任追索的啟示。南極在法律地位上不處于任何一個國家的主權(quán)和管轄權(quán)之下，責任追索也存在著主體困境。南極條約協(xié)商會議（Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM）于2005年通過了《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》的附件六，明確了環(huán)境緊急事件下的責任，其中第7條對訴權(quán)問題做出了規(guī)定。依據(jù)該條規(guī)定，代替行為人（operator）采取應(yīng)急措施（response action）的締約國享有賠償請求權(quán)；沒有任何一方采取應(yīng)急措施的情況下，對于非國家行為人其國籍國應(yīng)保證有相應(yīng)的國內(nèi)追責機制，對于國家行為人則由南極條約協(xié)商會議進行追責。訴權(quán)的實現(xiàn)則是區(qū)分非國家行為體和國家行為體，前者主要通過國內(nèi)程序，后者則是通過《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》的爭端解決機制。責任附件的追責路徑實質(zhì)上沒有脫離民事責任與國家責任兩條基本線索，在主體資格的確定上也是以特殊利益主體、國籍國和具有代表性的國際組織三個要素為基礎(chǔ)，但責任附件為締約國設(shè)定了保障訴權(quán)的一些程序性義務(wù)，并配合《南極條約》體系下原有的機制如調(diào)查程序（enquiry procedure），使訴權(quán)更加具有現(xiàn)實性。對于海洋環(huán)境責任的追索，可以參考上述規(guī)定考慮從兩個方面予以完善，一是激勵船旗國之外的國家對于公海上發(fā)生的環(huán)境損害事件采取積極的應(yīng)對措施，二是需要一個國際組織如前文提到的BBNJ國際協(xié)定下的締約方會議為國家間在海洋環(huán)境責任追索上產(chǎn)生的爭議提供調(diào)查、協(xié)商的平臺。

五、結(jié) 語

BBNJ國際協(xié)定的談判是《海洋法公約》作為環(huán)境公約的一次更新升級，為海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用創(chuàng)設(shè)了許多新的義務(wù)，而義務(wù)的履行勢必牽涉責任問題。但BBNJ國際協(xié)定案文草案對責任問題的規(guī)定點到即止，這在一定程度上緣于責任問題自身的復(fù)雜性。事實上，責任問題在所有涉及環(huán)境的國際文書中都呈現(xiàn)出復(fù)雜性，《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》關(guān)于責任的附件六通過已15年仍未生效，表明環(huán)境責任制度的發(fā)展難以一蹴而就。但BBNJ國際協(xié)定是一個良好開端，表明國際社會對海洋的關(guān)注已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向200海里之外，對海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性關(guān)注也在增強，對更加完善的治理機制的需求將是必然趨勢，而責任制度是其中的重要一環(huán)。對中國而言，海洋特別是深海大洋是國家發(fā)展的戰(zhàn)略新疆域，更是構(gòu)建藍色領(lǐng)導力的重要場域。推動海洋環(huán)境責任制度的發(fā)展對中國而言可能尚不具有現(xiàn)實的急迫性，甚至可能束縛當下探索海洋的步伐。但長遠來看，中國提出共建海洋命運共同體的構(gòu)想，不僅包含了共享海洋帶給人類的惠益，更包含了共同保護海洋的責任。這種責任不僅是一個抽象的價值意象，還需要反映在具體的制度中。推動海洋環(huán)境責任的制度的發(fā)展需要更加成熟的政治環(huán)境與平臺，對此中國所能扮演的角色是值得思考的問題。