我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的堵點(diǎn)及其法律對(duì)策

五 沙

（四川大學(xué)法學(xué)院， 四川 成都 610000）

一、引言

經(jīng)濟(jì)循環(huán)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中一種周而復(fù)始、循環(huán)反復(fù)的現(xiàn)象。在此背景下，立足于依法治國(guó)的視角，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，加快并完善促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)相關(guān)的法律體系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，是有效推進(jìn)我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的重要途徑之一，也是在全面建成小康社會(huì)之后，未來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及現(xiàn)代化國(guó)家的必由之路。

本文在梳理我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)循環(huán)主要堵點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)學(xué)中與經(jīng)濟(jì)循環(huán)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合三個(gè)域外國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)探究促進(jìn)我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的法律對(duì)策。目前，國(guó)內(nèi)已有探討經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的概念、特征、實(shí)現(xiàn)路徑，時(shí)代價(jià)值、農(nóng)業(yè)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)等研究，但缺乏專(zhuān)門(mén)對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的探討，而有關(guān)法律對(duì)策方面研究還未有先例，但形成經(jīng)濟(jì)大循環(huán)離不開(kāi)貧困地區(qū)的融入，離不開(kāi)一套有效且強(qiáng)有力的法律體系保障，以此充分釋放貧困地區(qū)的活力和潛力，為我國(guó)國(guó)內(nèi)早日形成經(jīng)濟(jì)大循態(tài)勢(shì)和雙循環(huán)新格局作為貢獻(xiàn)。

二、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)循環(huán)的主要堵點(diǎn)

（一）貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

貧困地區(qū)是指中國(guó)部分人均消費(fèi)未達(dá)到全國(guó)人均消費(fèi)的地方，主要集中在中國(guó)的中部地區(qū)、西部山區(qū)及西南、東北地區(qū)。貧困地區(qū)行政區(qū)劃面積450萬(wàn)平方公里，包括集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，共832個(gè)縣，約占全國(guó)行政區(qū)劃總面積的46.9%；戶(hù)籍人口數(shù)30777萬(wàn)人，占全國(guó)總戶(hù)籍人口的22.1%。在人均收入方面，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入雖然首過(guò)萬(wàn)元，達(dá)到10371元，但這與當(dāng)年全國(guó)居民人均可支配收入28228元，還是相差了17857元。這差距對(duì)于國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)三區(qū)三州地區(qū)，可以推測(cè)懸殊會(huì)更大。

目前，我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨多種因素的影響。首先，由于我國(guó)城市化率逐步提高，截止目前已經(jīng)超過(guò)60%，大量的人口以及勞動(dòng)力流入沿海城市以及省會(huì)級(jí)城市，加之生活條件和自然條件相對(duì)落后。這些貧困地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)人口萎縮“空心化”現(xiàn)象。其次，這些貧困地區(qū)絕大多數(shù)是老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)，邊遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)，這些地區(qū)由于地理因素和交通條件的限制，很多資源要素并未得到開(kāi)發(fā)。近年來(lái)在國(guó)家脫貧攻堅(jiān)相關(guān)政策的引導(dǎo)下，貧困地區(qū)根據(jù)自身的自然稟賦和實(shí)際情況選擇了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如：特色農(nóng)產(chǎn)品、特色文化、風(fēng)景文化旅游等。通過(guò)打造各種產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)改善了貧困地區(qū)居民的就業(yè)以及經(jīng)濟(jì)收入問(wèn)題。這為激發(fā)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力、刺激消費(fèi)需求，最終打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)奠定了前期基礎(chǔ)。最后，除了挖掘貧困地區(qū)內(nèi)部資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國(guó)家也在通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)資源對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行扶持。如2020年7月21日，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、供銷(xiāo)總社就要求各級(jí)政府和中央和地方預(yù)算單位加大采購(gòu)貧困地區(qū)貨源的執(zhí)行力度。與此同時(shí)，為了2020年如期完成脫貧攻堅(jiān)，我國(guó)各大商業(yè)性和政策性金融機(jī)構(gòu)紛紛投入金融扶貧的號(hào)召中。以上這些專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧多舉措、多方力量有機(jī)結(jié)合互為支撐的綜合措施［1］，除了直接帶動(dòng)貧困人口脫貧，還培育了貧困地區(qū)的致富產(chǎn)業(yè)，將貧困地區(qū)的特色農(nóng)產(chǎn)品和旅游資源推廣到了城市，這在一定程度上使貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。

（二）貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的主要堵點(diǎn)

1.支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的法律法規(guī)尚不完善，過(guò)于注重政策調(diào)整。

在脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的大背景下，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)指導(dǎo)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要就是依靠政策。各種試圖提升貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的政策覆蓋了經(jīng)濟(jì)循環(huán)所需的生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)這四個(gè)環(huán)節(jié)。但數(shù)量龐大的政策仍存在機(jī)械式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、政策阻滯、責(zé)任模糊等問(wèn)題［2］。相比較而言，相關(guān)的法律法規(guī)存在法律供給不足、泛行政化,法治化程度低、扶貧立法層級(jí)低、難以切實(shí)保障權(quán)益等問(wèn)題［3］。這顯然無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)在全面建成小康社會(huì)后，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代化和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的時(shí)代要求。因此，亟待在調(diào)整政策、完善法律法規(guī)等方面做出努力，加快制定、完善行之有效的法律法規(guī)，精簡(jiǎn)、調(diào)整、修改存在不足的政策。

2.交通基礎(chǔ)設(shè)施存在供給不足，物流運(yùn)輸成本高、交通不便捷，很大程度上制約了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)中流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)。

我國(guó)大部分的貧困地區(qū)地處邊遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)，這些地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施與我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距也日漸突出［4］。加之這些地區(qū)欠缺就業(yè)機(jī)會(huì)，只有選擇依靠自然稟賦進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品種植、飼養(yǎng)牲畜、發(fā)展文化風(fēng)景旅游，所以特別依賴(lài)完善便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)尚不能完全滿(mǎn)足需求,且在地域、基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)等方面存在不均衡的問(wèn)題［5］，這制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，貧困地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施目前還存在不足，需要加快將規(guī)劃項(xiàng)目盡快立項(xiàng)、招標(biāo)、施工，盡快實(shí)現(xiàn)更多貧困地區(qū)多層次的“縣縣通”。

3.人口萎縮、勞動(dòng)力和人才流失致使貧困地區(qū)的勞動(dòng)力存在缺口，無(wú)法有效滿(mǎn)足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求。

貧困地區(qū)的自然環(huán)境優(yōu)良，適合發(fā)展有機(jī)健康農(nóng)副產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品。而發(fā)展適合現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)鏈離不開(kāi)一批掌握相關(guān)技術(shù)的勞動(dòng)力支撐。但是，一方面，貧困地區(qū)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，單純依靠種植和養(yǎng)殖經(jīng)濟(jì)收益有限，加之中部和東部，尤其是沿海地區(qū)勞動(dòng)力需求旺盛，貧困地區(qū)的勞動(dòng)力外流現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在東部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工就達(dá)15700萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的54%。在大部分年輕勞動(dòng)力選擇了外出務(wù)工之后，留在居住地的只剩下“老弱病殘”一類(lèi)居民，這使得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)所需的勞動(dòng)力存在較大缺口。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多貧困地區(qū)的高校畢業(yè)生選擇到城市，尤其是省會(huì)級(jí)城市發(fā)展。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)新型技術(shù)人才，雖然在國(guó)家層面實(shí)施了選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記等人才扶貧政策，并且第一書(shū)記政策也顯著改善了農(nóng)村貧困問(wèn)題［6］。但促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)需要一種長(zhǎng)效且專(zhuān)門(mén)性的人才機(jī)制作為保障。

4.供應(yīng)鏈傳統(tǒng)粗放、數(shù)字化程度低，缺乏創(chuàng)新，無(wú)法形成規(guī)模和品牌效應(yīng)。

總體來(lái)看，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)在供應(yīng)鏈兩端存在明顯短板，使得農(nóng)副產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品的供應(yīng)鏈?zhǔn)袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱［7］?，F(xiàn)代物流以及互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展給企業(yè)帶來(lái)了無(wú)限的發(fā)展空間，現(xiàn)在很多中小企業(yè)已經(jīng)融合線(xiàn)上線(xiàn)下銷(xiāo)售渠道來(lái)適應(yīng)數(shù)字化消費(fèi)體系，并將產(chǎn)品和服務(wù)推廣向了全國(guó)甚至世界。但是貧困地區(qū)的供應(yīng)鏈大多依然停留在傳統(tǒng)的社交圈推廣、自主擺攤售賣(mài)、向批發(fā)商兜售等形式。隨著貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和物流的普及，已經(jīng)具備實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)。但是，我國(guó)貧困地區(qū)的產(chǎn)品供應(yīng)鏈一直以來(lái)還無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)力，特色產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng)也極弱。

5.抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，導(dǎo)致貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)鏈時(shí)常斷裂。

貧困地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)極為欠缺，特別是對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，而且防范風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱。從根本上損害并降低了經(jīng)濟(jì)循環(huán)的順暢度，一旦因上述風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，則會(huì)使經(jīng)濟(jì)循環(huán)完全堵塞。在自然風(fēng)險(xiǎn)方面，我國(guó)幅員遼闊，自然災(zāi)害類(lèi)型多樣，自然風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中經(jīng)常面臨的一個(gè)重要難題，是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的風(fēng)險(xiǎn)因素［8］。另外，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，隨時(shí)可能遭遇不可預(yù)料的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，例如今年因新冠肺炎疫情突發(fā)，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了極大的打擊，欠缺風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)更是損失嚴(yán)重，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)者平均經(jīng)濟(jì)損失為5.64萬(wàn)元［9］。而在法律風(fēng)險(xiǎn)方面，貧困地區(qū)的農(nóng)戶(hù)以及企業(yè)大多依靠金融貸款進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品發(fā)展，但是貧困地區(qū)許多農(nóng)戶(hù)和民營(yíng)企業(yè)法律意識(shí)不強(qiáng)，學(xué)法、懂法的人員缺乏，因而存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，如企業(yè)設(shè)立中的法律風(fēng)險(xiǎn)，又如合同行為、競(jìng)爭(zhēng)行為、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)稅務(wù)籌劃法律風(fēng)險(xiǎn)等等［10］。綜上所述，目前貧困地區(qū)這三個(gè)方面的防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和能力問(wèn)題亟待解決。

（三）經(jīng)濟(jì)循環(huán)的相關(guān)理論及域外促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的經(jīng)驗(yàn)

1.經(jīng)濟(jì)循環(huán)的相關(guān)理論。

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以分為生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)，所謂的經(jīng)濟(jì)循環(huán)可以理解為這四個(gè)環(huán)節(jié)的循環(huán)往復(fù)［11］。與此同時(shí)，其他的經(jīng)濟(jì)學(xué)流派也從不同角度對(duì)經(jīng)濟(jì)循環(huán)作了解釋和論述，如西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)，二者從供給——需求模型進(jìn)行了闡述。以企業(yè)、家庭和單個(gè)市場(chǎng)為研究對(duì)象的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出：價(jià)格與需求量呈反相關(guān)關(guān)系，當(dāng)價(jià)格越低時(shí)，需求量越大，此時(shí)經(jīng)濟(jì)循環(huán)規(guī)模會(huì)更大。同時(shí)，微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)派還指出影響需求的其他五個(gè)因素，分別為：消費(fèi)者的收入和社會(huì)分配的公平程度、消費(fèi)者的偏好、消費(fèi)者的預(yù)期、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化、政府的消費(fèi)政策［12］。借助這一理論，國(guó)家可以從以上六個(gè)因素入手刺激貧困地區(qū)的消費(fèi)需求。例如，政府應(yīng)該著重幫助貧困地區(qū)降低產(chǎn)品和服務(wù)的成本，這就需要先從降低物流成本入手。否則，貧困地區(qū)的產(chǎn)品就算再優(yōu)質(zhì)也會(huì)因?yàn)槲锪鞒杀镜寞B加而價(jià)格無(wú)法降低，這會(huì)大大抑制對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。又如，為了有效對(duì)沖疫情影響，提振經(jīng)濟(jì)，需要在文旅、餐飲、汽車(chē)、家電等方面加快更多政府消費(fèi)政策落地。通過(guò)針對(duì)性的擴(kuò)大需求之后還需要提高供給能力，對(duì)此微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為可以從提高生產(chǎn)技術(shù)、降低生產(chǎn)要素成本、政府政策等方面入手來(lái)保障供給。

與微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)相對(duì)應(yīng)，以國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為研究對(duì)象的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為，需要借助宏觀(guān)政策對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的供給和需求關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。為了避免經(jīng)濟(jì)周期中經(jīng)濟(jì)衰退階段，即消費(fèi)者需求、投資急劇下降，對(duì)勞動(dòng)的需求、產(chǎn)出下降，凱恩斯主義者倡導(dǎo)政府應(yīng)該積極地運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策等手段，對(duì)總需求進(jìn)行調(diào)節(jié)［13］。目前，我國(guó)為了促進(jìn)貧困地區(qū)的循環(huán)，已經(jīng)有不少財(cái)政政策落地，財(cái)政資金直接投入保障貧困地區(qū)財(cái)政需求，根據(jù)凱恩斯國(guó)民收入決定理論，為了保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，應(yīng)保證國(guó)民收入的持續(xù)增加，提高人民生活水平。而宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)理論的又一分支“內(nèi)生增長(zhǎng)理論”則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)若不依賴(lài)外力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，需要內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步來(lái)保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。如通過(guò)“新知識(shí)”，即發(fā)明、創(chuàng)新等形成的技術(shù)進(jìn)步，以此來(lái)促進(jìn)技術(shù)的革新和進(jìn)步。根據(jù)這一理論，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)必須充分運(yùn)用創(chuàng)新技術(shù)，來(lái)克服地理空間的束縛。具體而言，可以借助互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，幫助貧困地區(qū)的企業(yè)和農(nóng)戶(hù)更好地把握和滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。

2.域外促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的經(jīng)驗(yàn)。

對(duì)于我國(guó)目前貧困地區(qū)所面臨的問(wèn)題，如人口萎縮、土地荒蕪、缺乏產(chǎn)業(yè)、交通設(shè)施供給不足等情況，很多發(fā)達(dá)國(guó)家早已相繼經(jīng)歷了這些過(guò)程。隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，很多西方國(guó)家為了重振經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始在城市大力發(fā)展工業(yè)。由此導(dǎo)致城市大量的勞動(dòng)力需求和資源要素向城市集中，而農(nóng)村地區(qū)則開(kāi)始越來(lái)越凋零和貧困，很多地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)越來(lái)越差，生態(tài)環(huán)境也因沒(méi)有健全的法律制度規(guī)制變得越來(lái)越差。這使得農(nóng)村地區(qū)因?yàn)檫@種惡性循環(huán)開(kāi)始和城市的差距越拉越大。很多歐洲和亞洲的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始逐步意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)在各個(gè)領(lǐng)域制定一系列的法律法規(guī)有效改善和提升了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。至于這些經(jīng)驗(yàn)，筆者不贊成不加辯證地照搬照抄。原因有二，一是這些國(guó)家均為資本主義國(guó)家，如德國(guó)、荷蘭、日本、韓國(guó)，所以盡管有些措施在域外國(guó)家已經(jīng)獲得成功，但欲將它們置之于我國(guó)時(shí)，必須考慮是否會(huì)與我國(guó)的社會(huì)主義制度 相互排斥。二是我國(guó)國(guó)情與這些國(guó)家有很多不相同的地方。例如，我國(guó)大多數(shù)貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，土地大多零散且不平整。這時(shí)候無(wú)法做到像德國(guó)一樣，依靠大型機(jī)械設(shè)備來(lái)平整土地。但是這些國(guó)家在立法、發(fā)展產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、促進(jìn)政策等方面形成了許多可供借鑒的做法，值得學(xué)習(xí)和采納。

1.德國(guó)。

首先，注重利用立法手段促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。德國(guó)不僅將“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略寫(xiě)入了法律，還為了重振落后的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了許多專(zhuān)項(xiàng)立法。如德國(guó)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法手段對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源要素進(jìn)行了“高保護(hù)”［14］，具體體現(xiàn)在對(duì)土地、林地、水域、生物等資源進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，其中具有典型性的就是《土地整理法》，它不僅內(nèi)容豐富且完善，并且有效地統(tǒng)籌規(guī)范了德國(guó)鄉(xiāng)村振興中的土地規(guī)劃問(wèn)題。這樣“高保護(hù)”的目的是通過(guò)保護(hù)這些資源、使得農(nóng)村恢復(fù)往日的美麗自然環(huán)境，創(chuàng)造宜居的自然環(huán)境，為下一步留住人口做好鋪墊。其次，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)走合作化的道路，發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。通過(guò)支持農(nóng)場(chǎng)主成立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，幫助農(nóng)戶(hù)管理和推廣區(qū)域公共品牌，這一做法有效地提升了貧困區(qū)域的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、利潤(rùn)空間以及品牌效應(yīng)。再次，德國(guó)注重對(duì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的教育問(wèn)題，要求農(nóng)業(yè)從業(yè)人員參與培訓(xùn)并取得從業(yè)資格。其中對(duì)于農(nóng)場(chǎng)主的素質(zhì)要求更是嚴(yán)苛，農(nóng)場(chǎng)主需要取得農(nóng)業(yè)方面的大學(xué)本科學(xué)歷，這些做法可以有效地提高農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)效率。最后，德國(guó)在實(shí)施振興農(nóng)村的過(guò)程中采用了產(chǎn)業(yè)的“逆城市化”政策，為貧困地區(qū)提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)［15］。具體做法是為企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)工廠(chǎng)提供稅收和土地優(yōu)惠政策，從而刺激了許多大企業(yè)將工廠(chǎng)設(shè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.日本。

日本作為一個(gè)多山的島國(guó)，山地和丘陵占總面積的71%，火山、地震等自然災(zāi)害頻繁，平原面積狹小，耕地十分有限［16］。而且在20世紀(jì)80年代時(shí)，日本農(nóng)村也同樣面臨人才流失、鄉(xiāng)村空心化、經(jīng)濟(jì)萎縮等問(wèn)題，結(jié)合這些情況日本主要是從三個(gè)方面來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。一通過(guò)立法首先將農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的方向上來(lái)。自日本政府制定《農(nóng)業(yè)基本法》以來(lái), 在《農(nóng)業(yè)基本法》基礎(chǔ)上制定了200多部相配套的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，形成了比較完善的農(nóng)業(yè)法律體系［17］。二是在農(nóng)村大力發(fā)展“一村一品”運(yùn)動(dòng)。所謂“一村一品”，就是按照區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的要求，因地制宜地發(fā)展具有鮮明地域特色的主導(dǎo)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)集群，最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民增收［18］。三是大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才。通過(guò)不斷完善農(nóng)業(yè)教育，日本建立了立體多層次的農(nóng)業(yè)教育體系，如農(nóng)業(yè)職業(yè)高中教育、農(nóng)業(yè)繼續(xù)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)普及組織教育等［19］。實(shí)施以上措施之后，日本多地成功打造了各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)順暢，并切實(shí)提高了農(nóng)戶(hù)收入促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

3.韓國(guó)。

位于我國(guó)東面的韓國(guó)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比例較低，糧食自給率不高。農(nóng)業(yè)占GDP的比例由二戰(zhàn)后的50%下降到2005年的3.4%，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)［20］。但韓國(guó)依然走出了一條適合自身實(shí)際情況的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。韓國(guó)主要通過(guò)以下措施促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。一是大力修建基礎(chǔ)設(shè)施。在“新村運(yùn)動(dòng)”中韓國(guó)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)修建了大量基礎(chǔ)設(shè)施，如橋梁、道路、太陽(yáng)能等。這些基礎(chǔ)設(shè)施不僅改善鄉(xiāng)村的交通環(huán)境，還為后來(lái)的鄉(xiāng)村建設(shè)工業(yè)園政策做好了鋪墊。二是重視鄉(xiāng)村旅游，并建立了專(zhuān)家咨詢(xún)系統(tǒng)。在韓國(guó)的“一人一村”運(yùn)動(dòng)中，為了解決鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展所面臨的問(wèn)題，韓國(guó)設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)系統(tǒng)為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供咨詢(xún)、建議服務(wù)，同時(shí)還幫助鄉(xiāng)村旅游資源進(jìn)行宣傳和制定發(fā)展方案［21］。

三、加強(qiáng)我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的法律對(duì)策

貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)是一個(gè)涉及多領(lǐng)域多層次的問(wèn)題，不能孤立地只專(zhuān)注對(duì)策研究，而應(yīng)該把貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)問(wèn)題放到我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)大循環(huán)層面來(lái)，從促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，以打通貧困地區(qū)需求和消費(fèi)堵點(diǎn)為切入點(diǎn)來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并以此構(gòu)建和完善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)法律體系。至于我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)過(guò)程中存在的主要堵點(diǎn)，首先，需要先從基礎(chǔ)設(shè)施入手，加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，為經(jīng)濟(jì)循環(huán)中流通環(huán)節(jié)掃除堵點(diǎn)。其次，在特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展方面需要?jiǎng)?chuàng)新，并及時(shí)完善相關(guān)的長(zhǎng)效扶持機(jī)制，如借鑒韓國(guó)的專(zhuān)家咨詢(xún)系統(tǒng)政策和德國(guó)的農(nóng)協(xié)會(huì)方式，把一個(gè)一個(gè)農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)，并幫助他們規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、打造品牌、協(xié)調(diào)供應(yīng)鏈等。再次，對(duì)于貧困地區(qū)人口凋零欠缺人才的這一問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)以及改善貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境，以此來(lái)吸引并留住更多的勞動(dòng)力為貧困地區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。在提高貧困地區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力方面，需要完善貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等方面的人才培養(yǎng)體系。最后，在法律對(duì)策方面，則需要從構(gòu)建完整的貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域法律體系入手，做好以下六個(gè)方面：

（一）加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域的整體立法，構(gòu)建系統(tǒng)完整的法律體系，為經(jīng)濟(jì)循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)營(yíng)造良好的法治環(huán)境

促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)是一件系統(tǒng)性的工作，涉及生態(tài)、交通、教育、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，這就需要在法律層面進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，以達(dá)到一個(gè)整體的規(guī)制。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)是鄉(xiāng)村振興中一個(gè)很重要的組成部分，但是其又有一定的獨(dú)立性和具體性，可以依靠專(zhuān)項(xiàng)立法進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，又必須將促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)嵌入整個(gè)鄉(xiāng)村振興事業(yè)中去，使兩者有機(jī)協(xié)調(diào)。質(zhì)言之，加快貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域的整體立法需要鄉(xiāng)村振興相關(guān)配套法律法規(guī)體系的支撐。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，尤其是貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，而加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域立法就是為鄉(xiāng)村振興提供支撐，兩者是相輔相成的關(guān)系。加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域立法，應(yīng)該至少含括貧困地區(qū)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)這四個(gè)環(huán)節(jié)。而政府層面還應(yīng)該明確其在促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)中的對(duì)中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠措施、監(jiān)督檢查以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)政預(yù)算比例，使得更多中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家大膽投身促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)事業(yè)?？偠灾龠M(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興的國(guó)家層面戰(zhàn)略中去規(guī)劃、設(shè)計(jì)配套法律法規(guī)，通過(guò)不斷完善鄉(xiāng)村振興相關(guān)配套法律法規(guī)，為我國(guó)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供良好的法治環(huán)境。

（二）加快將相關(guān)扶貧政策轉(zhuǎn)化成法律，為打通貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的堵點(diǎn)提供保障

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的圓滿(mǎn)完成，我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，開(kāi)始邁入建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)之路。在這一偉大歷史進(jìn)程中政府出臺(tái)了富有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的政策且數(shù)量龐大。這些政策為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的圓滿(mǎn)完成提供了及時(shí)有效的指導(dǎo)，也符合脫貧攻堅(jiān)的時(shí)代背景。但是扶貧政策不僅具有自身先天性的缺點(diǎn)，如穩(wěn)定性不高、變動(dòng)性大、連續(xù)性不強(qiáng)等，還存在著如前所述的選擇式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、責(zé)任模糊等問(wèn)題。而促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)兩個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，亟待更多具有穩(wěn)定性、連續(xù)性、可執(zhí)行性的法律作為保障，逐步扭轉(zhuǎn)重政策輕法律的局面。為此，可以從以下方面入手：一是將扶貧領(lǐng)域中對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)富有成效的政策加快轉(zhuǎn)化成法律法規(guī)，這也是鞏固脫貧成果防止返貧的必然要求。二是在政府法制辦中設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者人員定期對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)領(lǐng)域的立法需求進(jìn)行調(diào)查，并撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告。在充分審閱、論證調(diào)查報(bào)告后，及時(shí)進(jìn)行立法規(guī)劃。三是對(duì)與法律相沖突的政策以及不再適用的政策及時(shí)清理、修改，以免造成政策和法律龐雜混亂的局面，這不利于政策和法律的實(shí)施。

（三）加快財(cái)政和稅務(wù)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)立法，為中小企業(yè)和合作社促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供財(cái)政和稅務(wù)支持

雖然我國(guó)已在扶貧領(lǐng)域投入了大量的資金，出臺(tái)了許多稅收優(yōu)惠政策和法律，與擺脫貧困一樣，促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)也是政府和政黨的責(zé)任。我國(guó)財(cái)政方面相關(guān)的法律規(guī)定不夠明確，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。如：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》僅僅規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，但這僅僅是鼓勵(lì)性的條款，至今尚未出臺(tái)具體、可操作性的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。導(dǎo)致目前大多數(shù)扶持方式仍停留在“結(jié)對(duì)幫扶企業(yè)”對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)層面上，這種基于政策拉動(dòng)貧困地區(qū)供給的形式難以形成長(zhǎng)效的經(jīng)濟(jì)循環(huán)態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)在中小企業(yè)已經(jīng)成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和提供就業(yè)的中堅(jiān)力量，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)離不開(kāi)千千萬(wàn)萬(wàn)中小企業(yè)的參與，這些中小企業(yè)在發(fā)展初期又不開(kāi)財(cái)政和稅收扶持。因此，為吸引更多的民營(yíng)企業(yè)家和中小企業(yè)為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)做貢獻(xiàn)，仍需要在財(cái)政和稅務(wù)立法方面做出進(jìn)一步的完善。首先，在稅收優(yōu)惠方面，應(yīng)該對(duì)貧困地區(qū)的中小企業(yè)實(shí)行更大力度的稅收優(yōu)惠，對(duì)于明顯改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)現(xiàn)狀，如提供大量就業(yè)崗位、形成區(qū)域品牌效應(yīng)、帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)明顯增收的企業(yè)，還可以給與一定比例的稅收減免。其次，政府補(bǔ)貼和撥款方面。促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，給與一些創(chuàng)業(yè)期的企業(yè)和合作社一定的財(cái)政補(bǔ)貼或者撥款也是一項(xiàng)國(guó)家的義務(wù)，這就決定了需要常態(tài)化的財(cái)政支持。財(cái)政支持立法應(yīng)該明確財(cái)政扶持機(jī)制、來(lái)源、范圍、監(jiān)管、責(zé)任等環(huán)節(jié)。確保財(cái)政資金規(guī)范連續(xù)，并給與民營(yíng)企業(yè)家更多的信心投身貧困地區(qū)。

（四）加強(qiáng)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域管理和安全監(jiān)督立法，保障供給和消費(fèi)環(huán)節(jié)順暢

促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，需要先依靠國(guó)內(nèi)非貧困地區(qū)超大規(guī)模的消費(fèi)需求拉動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，在提高了貧困地區(qū)居民收入之后，可以促使貧困地區(qū)產(chǎn)生更多的消費(fèi)需求，從而形成貧困地區(qū)與外界的良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)來(lái)自貧困地區(qū)的產(chǎn)品或者服務(wù)的監(jiān)管，使得貧困地區(qū)的生產(chǎn)、流通依法進(jìn)行，保障消費(fèi)者的權(quán)益就是保障消費(fèi)環(huán)節(jié)的順暢。為此，應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)上述環(huán)節(jié)的立法和有效監(jiān)管。一是明確、細(xì)化各貧困地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量或者服務(wù)質(zhì)量的要求和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)抽檢不合格的設(shè)置責(zé)任，對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)反應(yīng)的問(wèn)題給與及時(shí)回應(yīng)和處理，確保不發(fā)生安全事故事件。二是隨著國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的進(jìn)一步加大，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金的使用情況的監(jiān)管機(jī)制，確保資金落到實(shí)處。因?yàn)樨毨У貐^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升流通環(huán)節(jié)的必要手段，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必然選擇。三是強(qiáng)化食品和服務(wù)行業(yè)人身安全理念。這兩類(lèi)安全作為重要的價(jià)值觀(guān)念，不僅需要進(jìn)行定期的教育和宣傳，還需要將安全理念寫(xiě)入法律法規(guī)，以此來(lái)引起貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)提供者的重視。

（五）加強(qiáng)人才扶持領(lǐng)域的立法，確保滿(mǎn)足貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)所需人才

為了實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的順暢循環(huán)，離不開(kāi)一大批優(yōu)秀人才。目前由于貧困地區(qū)各種劣勢(shì)條件，存在人才“引不來(lái)”“留不住”等情況。這就使得需要借鑒日本和德國(guó)兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的人才扶持或者教育培訓(xùn)，并將人才扶持、人才教育納入法律或者進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法。對(duì)于人才領(lǐng)域的立法，首先，應(yīng)在立法規(guī)劃時(shí)明確所需人才的種類(lèi)，貧困地區(qū)所需的人才包括農(nóng)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)、企業(yè)管理、法律、藝術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等領(lǐng)域的人才，這些經(jīng)過(guò)教育和考核的人才，可以為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供動(dòng)力和支撐。其次，對(duì)人才教育形式應(yīng)該含括中學(xué)教育、高等教育、成人教育、職業(yè)資格教育等形式。目前貧困地區(qū)的教育也是貧困地區(qū)的短板之一，只有通過(guò)多渠道多層次的教育形式才能為貧困地區(qū)提供充足的人才，因此在法律層面應(yīng)該設(shè)計(jì)更多的“倡導(dǎo)性條款”，倡導(dǎo)貧困地區(qū)的居民通過(guò)學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)，提高自己生產(chǎn)效率和服務(wù)品質(zhì)。最后，在立法層面還應(yīng)該規(guī)定政府的義務(wù)，明確政府應(yīng)該為貧困地區(qū)長(zhǎng)期聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)人士或者咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)的義務(wù)，讓這些專(zhuān)業(yè)人士為促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供科學(xué)有效建議和咨詢(xún)、方案。

（六）加強(qiáng)執(zhí)法、依法行政，加大法治教育，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)順暢循環(huán)提供有力保障

通過(guò)立法構(gòu)建完整法律體系之后，還需要將法律實(shí)施環(huán)節(jié)做好，畢竟法律實(shí)施的效果事關(guān)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是否順暢。為了確保法律實(shí)施順暢，一方面，作為法律實(shí)施重要主體的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。轉(zhuǎn)變觀(guān)念以一個(gè)服務(wù)者的姿態(tài)，積極為貧困地區(qū)的企業(yè)解決經(jīng)營(yíng)方面的問(wèn)題，提高辦事效率。而司法機(jī)關(guān)除了維護(hù)社會(huì)治安，還應(yīng)該注重維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，及時(shí)介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題。目前司法機(jī)關(guān)將重心放在了維護(hù)社會(huì)治安而忽視了經(jīng)濟(jì)秩序。另一方面，由于貧困地區(qū)的居民大多受限于教育程度低，在法律意識(shí)上更是欠缺。其中，我國(guó)貧困地區(qū)大多與少數(shù)名族地區(qū)相融交錯(cuò)，這些地區(qū)社會(huì)發(fā)育與發(fā)展滯后。因此普法還面臨諸多困難,任務(wù)艱巨, 亟待深入推進(jìn)［22］。這就要求行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)通力合作加大法治教育的力度和廣度，提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民的法律意識(shí)，為經(jīng)濟(jì)循環(huán)掃清隱患。法治宣傳教育除了深入企業(yè)、深入鄉(xiāng)村，還可以借助互聯(lián)網(wǎng)，熱門(mén)短視頻、社交軟件等新型的網(wǎng)絡(luò)形式進(jìn)行雙語(yǔ)宣傳教育，以少數(shù)民族群眾喜歡的方式普法。