邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治：中國鄉(xiāng)村治理范式的新飛躍

李 輝

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院,山東 青島 266100)

1 引言

2017年,黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將“治理有效”[1]作為鄉(xiāng)村振興的基本目標(biāo)之一。2018年,習(xí)近平總書記在山東代表團(tuán)參加審議時,就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)表重要講話,,將“組織振興”作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。以組織振興促進(jìn)治理有效,是對新時代鄉(xiāng)村治理提出的更高要求,也是順利實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理基石。但從鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實踐來看,一方面,農(nóng)民原子化與利益分化共同作用下的社會關(guān)系疏離、自治分化與行政管控相互掣肘下的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等現(xiàn)實困境仍未解決,實現(xiàn)治理有效的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。另一方面,與脫貧攻堅中自上而下和外生驅(qū)動不同,鄉(xiāng)村的高質(zhì)量振興和可持續(xù)發(fā)展需要充分挖掘自下而上和內(nèi)生驅(qū)動的能量,但自下而上和內(nèi)生驅(qū)動的有效路徑尚待探索?；貞?yīng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境、激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力,完成這一雙重目標(biāo)任務(wù)的重要前提是繼續(xù)深入思考中國鄉(xiāng)村治理的根本性問題,即,由誰來主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理?由誰來參與鄉(xiāng)村治理?以及主體間如何良性互動以實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理?

有關(guān)鄉(xiāng)村治理主體及其互動關(guān)系的研究并不是一個嶄新的話題,以往的研究多在“國家—社會”二元視角下探討鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)問題,即要么國家主導(dǎo)、要么村民自治[2]。盡管也有學(xué)者提出鄉(xiāng)村善治的概念,但并不是從國家與社會良性互動的視角,而是強(qiáng)調(diào)自治、德治、法治“三治融合”[3]。近年來,將國家與社會二元分析框架轉(zhuǎn)換成為政黨、國家與社會的三元分析框架[4],將“國家中心論”和“社會中心論”置換為“政黨中心主義”[5]的研究越發(fā)獲得理論和實踐工作者的認(rèn)同,“黨建引領(lǐng)”[6]的概念廣泛出現(xiàn)在基層治理的各個領(lǐng)域。也有一些地方性文件提出以農(nóng)村基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展融合、治理融合、服務(wù)融合的“一統(tǒng)領(lǐng)三融合”,嘗試構(gòu)建“政黨整合的治理模式”[7]。但在理論層面上,現(xiàn)有研究對“黨建引領(lǐng)”和“黨委統(tǒng)領(lǐng)”概念缺少理論辨析,特別是對“黨委統(tǒng)領(lǐng)”內(nèi)涵、價值及其路徑的論述還少之又少[8]。在實踐層面上,“黨建引領(lǐng)”的實踐探索盡管實現(xiàn)了“把政黨找回來”,但黨組織在鄉(xiāng)村治理中的地位仍待加強(qiáng)。

黨的十九屆四中全會明確指出,要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[9]“健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度,形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系,實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋”[9]。在新的歷史時期和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,如何厘清“黨建引領(lǐng)”與“黨委統(tǒng)領(lǐng)”的概念差異,進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用;如何形塑基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體間的關(guān)系具有重要意義。圍繞這些問題依然存在可探索的空間。筆者認(rèn)為,黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是超越鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境,助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)生發(fā)展的必然選擇。從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是中國鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。在新的歷史時期和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,應(yīng)加快推進(jìn)從黨建引領(lǐng)村民自治向黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施,更是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,堅持和完善中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。

2 黨建引領(lǐng)村民自治與黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的差異

厘清黨建引領(lǐng)與黨委統(tǒng)領(lǐng)、村民自治與鄉(xiāng)村善治的概念差異,是理解黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的出發(fā)點。從概念內(nèi)核出發(fā),黨建引領(lǐng)的村民自治與黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治之間存在治理“主線-結(jié)構(gòu)-目標(biāo)”的差異。

2.1 從黨建引領(lǐng)到黨委統(tǒng)領(lǐng)

黨的十九大以來,黨建引領(lǐng)這一概念的使用頻次快速增長,使用范圍實現(xiàn)了國家治理各層次、各領(lǐng)域的全覆蓋,基層治理中也陸續(xù)出現(xiàn)“黨領(lǐng)共治”“黨領(lǐng)群議”“黨領(lǐng)群治”等話語表達(dá)。其中的“黨領(lǐng)”在概念使用上與“黨建引領(lǐng)”基本相通,可以視為“黨建引領(lǐng)”的縮寫。盡管也有學(xué)者概括性地指出了黨建引領(lǐng)、黨領(lǐng)共治、黨領(lǐng)群議、黨領(lǐng)群治的內(nèi)涵,但依然存在可討論的空間。張緊跟指出,黨建引領(lǐng)是指黨組織通過組織與工作覆蓋,發(fā)揮黨組織的倡導(dǎo)、整合以及協(xié)調(diào)作用來提升地方治理效能,具體包括領(lǐng)導(dǎo)功能、整合功能與服務(wù)功能[10]。在這一表述中,主要包含倡導(dǎo)、整合、協(xié)調(diào)等關(guān)鍵詞,也提及了領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)。鄯愛紅針對基層治理解釋了“黨領(lǐng)共治”的內(nèi)涵,即用黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢整合撬動社會資源,搭建共建共治平臺,動員各界力量參與到基層治理中來,為基層破難題、解民憂凝聚強(qiáng)大力量,提供堅強(qiáng)保障[11]。包含了整合撬動社會資源、搭建共建共治平臺、動員各界力量、凝聚強(qiáng)大力量、提供堅強(qiáng)保障等概念指向。也有學(xué)者針對基層協(xié)商民主闡述了“黨領(lǐng)群議”“黨領(lǐng)群治”等概念。如楊中艷指出,“黨領(lǐng)群治”就是提高和確?；鶎狱h組織對于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商發(fā)展的推動力與領(lǐng)導(dǎo)力,既要保證人民群眾享有廣泛真實的民主權(quán)利,又要維護(hù)黨組織的權(quán)威[12]。張大維指出,將政黨視角帶入群眾議事和社區(qū)協(xié)商過程當(dāng)中,讓中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)位置但又不干預(yù)正常的協(xié)商行為的平等對話過程[13]。

結(jié)合已有的概念解析,筆者認(rèn)為,作為一種話語表達(dá),黨建引領(lǐng)的內(nèi)涵可以歸納為三個方面:一是指引方向、凝聚共識;二是動員力量、整合資源;三是協(xié)調(diào)關(guān)系、服務(wù)群眾。作為一種話語建構(gòu),黨建引領(lǐng)的價值可以理解為超越國家—社會二元范式、重新認(rèn)識政黨與社會的關(guān)系以及將政黨在基層治理中的狀態(tài)從“脫嵌”和“懸浮”帶向“回歸”和“嵌入”。

相較于引領(lǐng),統(tǒng)領(lǐng)強(qiáng)調(diào)的是自上而下的統(tǒng)率全局且深嵌其中。從概念指向來看,現(xiàn)有基層治理主要包含各級政府行政管控這一自上而下的科層邏輯和村民委員會這一自下而上的自組織邏輯。筆者認(rèn)為,黨委統(tǒng)領(lǐng)旨在超越自上而下科層邏輯與自下而上自組織邏輯的“二元悖論”,以黨組織統(tǒng)攬、統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌的政治邏輯作為多元主體協(xié)同共治的主線,全面強(qiáng)化黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和統(tǒng)領(lǐng)作用。從概念范圍來看,目前理論界對“黨委統(tǒng)領(lǐng)”的理論闡述較少。借助黨的十八大“五位一體”總體布局的表述,可以將“全局”概念理解為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)“五位一體”。與黨建引領(lǐng)相比,黨委統(tǒng)領(lǐng)不僅包含指引和帶領(lǐng)之意,還包含對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)“五位一體”總體布局的統(tǒng)攬、統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌,黨委統(tǒng)領(lǐng)更能體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)地位。從黨建引領(lǐng)到黨委統(tǒng)領(lǐng),不僅是基層治理中黨組織功能發(fā)揮程度的量的積累,更是基層治理結(jié)構(gòu)及其黨組織地位的質(zhì)的飛躍。當(dāng)然,黨建引領(lǐng)也可以理解為新時期“把政黨帶回來”[14],促進(jìn)基層黨組織從“脫嵌”和“懸浮”走向“回歸”和“嵌入”,并最終走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的路徑。

2.2 從村民自治到鄉(xiāng)村善治

村民自治是指“農(nóng)村村民依照《憲法》第一百一十一條和《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規(guī)定,由村民直接選舉村民委員會,設(shè)立村民自治組織,行使自治權(quán),實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度”。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第十三條,村民的概念界定以戶籍為主、居住為輔,即符合選舉條件的村民包括以下三個方面:(1)戶籍在本村并且在本村居住的村民;(2)戶籍在本村,不在本村居住,本人表示參加選舉的村民;(3)戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。在村民自治這一概念中,自治可以理解為依托自治組織,行使自治權(quán)力的過程。作為一種話語表達(dá),村民自治在基層治理中的概念要旨可以概括為從單一治理主體出發(fā),強(qiáng)調(diào)自治組織產(chǎn)生和自治權(quán)行使的過程,暗含著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)。作為一種話語建構(gòu),村民自治在基層治理中的概念價值可以理解為從以國家為中心向以社會為中心的治理范式轉(zhuǎn)型、從自上而下管制途徑向自下而上自治途徑的轉(zhuǎn)變,以及從關(guān)注集體利益向關(guān)注個體權(quán)益的思維轉(zhuǎn)換。

從國家治理的視角出發(fā),鄉(xiāng)村與城市社區(qū)共同構(gòu)成國家治理的基本單元,但鄉(xiāng)村存在著不同于城市社區(qū)的獨特性。其獨特性不僅表現(xiàn)在以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)活動以及人口稀少、居住分散的空間狀態(tài),還表現(xiàn)在不同于城市的政治、社會、文化、生態(tài)。善治即“良好的治理”,是“使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)是政府與公民對公共事務(wù)的合作管理,是政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系”[15]102。在當(dāng)代中國政府與政治的視角下,政府應(yīng)該是一個廣義的概念,不僅包含作為行政機(jī)關(guān)的狹義政府,還包含政黨、立法機(jī)構(gòu)等[16]204。鄉(xiāng)村善治可以理解為在與城市相區(qū)別的獨特的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)場域下,多元主體間通過協(xié)同共治和良性互動實現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效治理過程。

據(jù)此,村民自治與鄉(xiāng)村善治的區(qū)別可以從價值、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容三個維度來理解。在價值維度上,自治強(qiáng)調(diào)村民民主權(quán)力的實現(xiàn);善治則強(qiáng)調(diào)既充滿活力又和諧有序的鄉(xiāng)村有效治理。在結(jié)構(gòu)維度上,自治將村民及其委員會作為基層治理的重要主體,強(qiáng)調(diào)管理、教育、服務(wù)的自主性。善治則強(qiáng)調(diào)基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體的協(xié)同共治和良性互動。在內(nèi)容維度上,自治僅僅圍繞民主,具體包含民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。善治則強(qiáng)調(diào)自治、德治、法治“三治融合”。

2.3 從黨建引領(lǐng)的村民自治到黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治

在上述分析基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治可以理解為,強(qiáng)化村級黨委“統(tǒng)攬全局、統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展、統(tǒng)籌資源”的意識和能力,促進(jìn)農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體的協(xié)同共治與良性互動,并最終實現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效鄉(xiāng)村治理。黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的本質(zhì)在于以治理結(jié)構(gòu)的重塑實現(xiàn)治理價值的回歸;核心特征在于以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,以多元治理結(jié)構(gòu)為特征,以有效治理為目標(biāo)。具體而言包含三個方面的要義:(1)以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線。強(qiáng)化村級黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位,以黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯為主線,統(tǒng)領(lǐng)自上而下的科層邏輯和自下而上的自組織邏輯。(2)以多元治理結(jié)構(gòu)為特征。強(qiáng)調(diào)治理主體從村民及其委員會拓展至包含基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體。(3)以有效治理為目標(biāo)。以黨委統(tǒng)領(lǐng)促進(jìn)多元主體間的協(xié)同共治與良性互動,實現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。

3 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的必要性邏輯

一方面是鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的現(xiàn)實困境,另一方面是鄉(xiāng)村振興對內(nèi)生動力的戰(zhàn)略需求,使得黨委統(tǒng)領(lǐng)下的鄉(xiāng)村善治成為解決鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切需要,也成為激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力的必然選擇。

3.1 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治是超越鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷困境的迫切需要

近年來,學(xué)者們用“內(nèi)卷化”概念來描述鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實困境,并從不同視角對“內(nèi)卷化”的內(nèi)涵及其根源提供理論解釋。筆者認(rèn)為,從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理這一限定詞出發(fā),內(nèi)卷化主要表現(xiàn)在治理權(quán)力過密和行政管控過嚴(yán)。在鄉(xiāng)村治理實踐中,普遍存在數(shù)目繁多的行政性組織、半行政化組織和自治性組織,加之黨委系統(tǒng)下派的駐村干部(第一書記)、包村干部等,不同權(quán)力的組織疊加、角色疊加、職權(quán)疊加、規(guī)則疊加和利益疊加,造成多重權(quán)力的疊加覆蓋、多重權(quán)力邊界不清和定位不明[17]。過密化的治理權(quán)力配置,加之新冠疫情防控、脫貧攻堅、人居環(huán)境整治、秸稈禁燒、罌粟踏查等行動中頻繁、嚴(yán)密的檢查督查,以村民自治為主要模式的鄉(xiāng)村治理中反而表現(xiàn)出行政管控過嚴(yán)的趨勢。

從結(jié)構(gòu)功能主義出發(fā),鄉(xiāng)村治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的根本性基礎(chǔ),鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化傾向也必然與鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡密切相關(guān)。20世紀(jì)90年代中后期以來,中國的鄉(xiāng)村治理中實際存在著四種重要權(quán)力,包括自治權(quán)力和精英權(quán)力兩種內(nèi)生性的權(quán)力,以及政治權(quán)力和行政權(quán)力兩種外生性權(quán)力。從系統(tǒng)性平衡的角度出發(fā),只有四種權(quán)力維持應(yīng)有的平衡狀態(tài),才能實現(xiàn)有效的治理。當(dāng)然,這種平衡并不等同于均衡,而是指四種權(quán)力處于應(yīng)有的位置,扮演應(yīng)有的角色,保持應(yīng)有的狀態(tài),達(dá)到相互促進(jìn)、井然有序的協(xié)同狀態(tài)。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實踐中以治理權(quán)力過密和行政管控過嚴(yán)為主要表現(xiàn)的內(nèi)卷化傾向,正是源于鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)四種權(quán)力的失衡,即自治權(quán)力的弱化、精英權(quán)力的異化、政治權(quán)力的懸浮、行政權(quán)力的失重。從村民自治權(quán)力的弱化來看,一方面,隨著城市化的迅速發(fā)展,城市對農(nóng)村虹吸效應(yīng)的逐漸增強(qiáng),大量農(nóng)村人口向城市聚集,村民自治的社會基礎(chǔ)逐漸弱化[18]。另一方面,在工業(yè)化大潮的沖擊下,一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)凋敝,也無法為鄉(xiāng)村自治提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從精英權(quán)力異化來看,隨著鄉(xiāng)村社會關(guān)系的離散化、威權(quán)觀念和宗族觀念的逐漸淡化,精英權(quán)力的倫理約束逐漸喪失,制度和權(quán)利對精英權(quán)力的制約機(jī)制未能及時完善。在一些村莊中,以村干部為代表的政治能人、以農(nóng)村企業(yè)家為代表的經(jīng)濟(jì)能人對資源下鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公共利益空間的壟斷客觀存在,精英俘獲等權(quán)力異化現(xiàn)象值得關(guān)注。從政治權(quán)力懸浮來看,村民自治改革以來,農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和政治空間的功能發(fā)揮方式發(fā)生了深刻變化。中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的“統(tǒng)領(lǐng)”地位讓位于以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治,黨組織在鄉(xiāng)村治理中逐漸呈現(xiàn)出“脫嵌”和“懸浮”的樣態(tài)。從行政權(quán)力的失重來看,中國自上而下的行政體制按照委托—代理的基本邏輯展開。但一方面,村民自治制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會間僅存在指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系,對村委會實施有效監(jiān)控的制度基礎(chǔ)喪失,自上而下委托—代理和控制權(quán)配置的邏輯到鎮(zhèn)街為止。另一方面,行政發(fā)包與壓力型體制下自上而下的治理任務(wù)和責(zé)任又大量積聚在鎮(zhèn)街黨委和政府(辦事處)。為了回應(yīng)自上而下的任務(wù)壓力,鎮(zhèn)街只能通過頻繁檢查、反復(fù)溝通等方式督促村一級的任務(wù)落實。

基于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的現(xiàn)實困境,需要著力解決的根本性問題是如何將自上而下的治理鏈條一以貫之地深入至鄉(xiāng)村,既保證鄉(xiāng)村治理的秩序,又能充分調(diào)動多元共治的力量,以保持鄉(xiāng)村治理的活力。筆者認(rèn)為,在國家治理的宏觀場域和縱向維度上,以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,通過“鎮(zhèn)(街道)黨(工)委—村黨組織—網(wǎng)格黨組織—黨員中心戶”的縱向領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督,可以將自上而下的治理鏈條深入至基層黨員干部。在鄉(xiāng)村治理的微觀場域和橫向維度上,以基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)為核心,將農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、鄉(xiāng)村精英等多元主體的治理力量統(tǒng)一納入基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,可以超越自治權(quán)力弱化、精英權(quán)力異化與行政權(quán)力失重的治理困境,并激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力。也可以說,黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是回應(yīng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切需要。

3.2 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力的必然選擇

2020年是“決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會”的收官之年,“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利”“區(qū)域性整體貧困得到解決,完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)”[19],中央“三農(nóng)”工作的重心也順勢發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)移。黨的十九屆五中全會提出,“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”[20],這是黨中央對我國未來農(nóng)村扶貧工作以及鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行的戰(zhàn)略性部署。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接,既要汲取精準(zhǔn)脫貧中的經(jīng)驗,又要著力思考精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興的同與不同。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是共同富裕道路上相互銜接的不同階段。精準(zhǔn)脫貧是兜底性工作,著力解決在共同富裕道路上由于資源、環(huán)境等問題處于弱勢地位的地區(qū)、村莊和群體。鄉(xiāng)村振興是開發(fā)性的,需要全面調(diào)動鄉(xiāng)村治理中多元主體的內(nèi)生動力。精準(zhǔn)脫貧可以設(shè)定統(tǒng)一的兜底標(biāo)準(zhǔn),盡管不同地區(qū)、村莊和群體的貧困根源有所不同,但這種差異性是可控的。鄉(xiāng)村振興沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),不適合整齊劃一的發(fā)展模式,應(yīng)強(qiáng)調(diào)因地制宜,走出一條符合鄉(xiāng)村個性化特征的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的路子。

相比于精準(zhǔn)扶貧自上而下和外生驅(qū)動內(nèi)生的過程,鄉(xiāng)村振興更需要開發(fā)自下而上和內(nèi)生驅(qū)動外生的路徑。誰來統(tǒng)籌、誰來參與以及如何參與的問題,是鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力挖掘的根本性問題。自上而下的科層主導(dǎo)以及資源下鄉(xiāng)、下派干部、資本下鄉(xiāng)的外生驅(qū)動,可以為鄉(xiāng)村振興提供指導(dǎo)和資源助力,但這不能從根本上挖掘鄉(xiāng)村的個性和潛力,也不適宜形成長效和可持續(xù)的內(nèi)生機(jī)制。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力最終要來自于鄉(xiāng)村,以基層黨組織為抓手,統(tǒng)合農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體的協(xié)同共治和良性互動是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力的必然選擇。

4 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的可行性邏輯

如果說邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村治理體制的改革趨勢,那么黨建引領(lǐng)基層治理的實踐創(chuàng)新、村級組織換屆“一肩挑”改革、協(xié)商民主和參與式治理的嘗試可以說為這一趨勢提供了必要的基礎(chǔ)。

4.1 黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索完成了“把政黨找回來”

黨的十八大以前,由于基層黨組織在社區(qū)治理中的功能存在一定程度的弱化,社區(qū)治理和服務(wù)的內(nèi)在驅(qū)動不足,特別是基層黨組織在推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)方面的動員能力下降,基層黨員人心渙散,先鋒模范作用不足,服務(wù)群眾意識不強(qiáng)[21]。黨的十八大以來,針對上述問題,理論界提出打破國家—社會二元視角的局限,將“國家中心論”和“社會中心論”置換為“政黨中心主義”[5]。在實踐中,中央提出完善村黨組織引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理,以村級黨組織為核心,通過“自上而下”的上級黨組織督導(dǎo)和“自下而上”的基層黨員動員的辦法,確保了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的順暢和活力[22]。近年來,從城市社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊,黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索次第展開,各地社區(qū)黨建服務(wù)中心和黨群服務(wù)中心相繼建立,一方面為豐富多樣的區(qū)域化黨建工作找到了新的載體,另一方面也為黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新搭建了平臺[23]。在農(nóng)村,黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)治理、黨支部領(lǐng)辦合作社、加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)作用等實踐,既對鄉(xiāng)村治理既有困境進(jìn)行了有效回應(yīng),也推動了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村“三治”體系的融合[22]。

4.2 村級組織換屆“一肩挑”改革實現(xiàn)了“把政黨帶進(jìn)來”

1998年的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。廣大農(nóng)村實行村民直選“村官”,極大提升了農(nóng)民的民主意識,推進(jìn)了村民自治的進(jìn)程。但一些地方也出現(xiàn)了黨支部與村委會主任決策和行動不協(xié)調(diào)問題,影響了村莊的發(fā)展。同時,隨著城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張,農(nóng)村人口外流嚴(yán)重,黨支部、村委會兩套班子服務(wù)于人口數(shù)量銳減的村莊,也帶來了治理和服務(wù)成本不匹配的問題。自2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來,村級黨組織和村委會“一肩挑”制度被提上日程,《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等文件均對“一肩挑”改革提出了要求,即村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人[24]。特別是進(jìn)入2021年,全國各地新一輪村級組織換屆全面推行書記、主任“一肩挑”,一些地方已基本實現(xiàn)“一肩挑”全覆蓋。村級組織換屆“一肩挑”改革進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對農(nóng)村事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)一步鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),完成了“把政黨帶進(jìn)來”。

4.3 協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育

2012年,黨的十八大報告明確提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”[25],這是“社會主義協(xié)商民主”的概念首次在執(zhí)政黨的政治報告中出現(xiàn)[26]。隨后,中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》等文件,就加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)作了總體部署和頂層設(shè)計。在實踐中,2005年浙江省杭州市余杭區(qū)小古城村開始進(jìn)行“眾人的事由眾人商量”[27]的探索性實踐,取得了成效。青島萊西市經(jīng)過多年的探索實踐,形成并完善了協(xié)商議事會、紅白理事會、道德評議會的三會制度,并集中開展了《村規(guī)民約》修訂活動,構(gòu)建起民事民議、民事民辦、民事民管的治理新格局。到2020年,基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會負(fù)責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與的基層協(xié)商工作機(jī)制已基本實現(xiàn)全覆蓋。與此同時,在多地社區(qū)村莊,以社區(qū)為平臺,以社會組織為載體,以社會工作人才為支撐,以社會志愿者為依托的“四社聯(lián)動”社區(qū)治理機(jī)制也廣泛推進(jìn),實現(xiàn)了參與式治理的有效嘗試。應(yīng)當(dāng)說,協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育,為黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治提供了重要的治理基礎(chǔ)。

5 面向未來的黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)路徑

從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是鄉(xiāng)村治理主線和行動邏輯的變遷,是鄉(xiāng)村治理主體及其治理結(jié)構(gòu)的變遷,是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的變遷,歸納起來是中國鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線、多元治理結(jié)構(gòu)為特征、有效治理為目標(biāo)的新的治理范式,需要進(jìn)一步強(qiáng)化黨組織對鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,著力提升黨組織和多元主體的治理能力,加快營造多元包容與合意共生的治理空間。

5.1 賦權(quán):強(qiáng)化黨組織對鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力

當(dāng)前中國大部分地區(qū)的農(nóng)村正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,行政領(lǐng)域的“并村簡干”以及政治領(lǐng)域的“一肩挑”四項改革。從單一改革來看,“三權(quán)分置”是“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置進(jìn)行”[28],在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下,平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在于探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,明晰產(chǎn)權(quán)歸屬,完善各項權(quán)能,激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能,“建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運行新機(jī)制”[29]。“并村簡干”改革是通過原有行政村公共事務(wù)權(quán)責(zé)向新村的合并,破解村多、村小、村散、村窮帶來的農(nóng)村行政成本高、干部待遇低、人才引進(jìn)難等突出問題[30]。“一肩挑”改革是由原有村兩委“雙人雙權(quán)”向“一人雙權(quán)”集中,以利于村(居)兩委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但在四項改革并行過程中,鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)的三大職能應(yīng)由誰來承擔(dān)?“一人雙權(quán)”的權(quán)力應(yīng)如何配置和監(jiān)督?村兩委在土地“三權(quán)分置”和集體產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)發(fā)揮怎樣的功能?目前各地區(qū)、村莊的改革探索尚未統(tǒng)一,諸多問題仍亟待探索。

在此背景下,黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的首要任務(wù)是厘清縱向維度和橫向維度上的權(quán)責(zé)邊界。在縱向維度上建立鎮(zhèn)街與村兩委的權(quán)責(zé)清單,一是強(qiáng)化鎮(zhèn)街黨委對村級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制;二是厘清發(fā)改、應(yīng)急、農(nóng)林、民政等條條職能與鎮(zhèn)街乃至村兩委間的權(quán)力配置及責(zé)任傳遞機(jī)制。在橫向維度上,一是明確村級黨組織對鄉(xiāng)村善治的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,積極開展“一統(tǒng)領(lǐng)三融合”“村黨組織領(lǐng)辦合作社”等實踐探索。二是明確村級黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體在鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)方面的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。三是加強(qiáng)村民和社會組織對村級黨組織和村委會的群眾監(jiān)督。

5.2 增能:提升黨組織和多元主體的治理能力

相對于自上而下的正式權(quán)威機(jī)制,治理理論強(qiáng)調(diào)權(quán)利對等而非管控、決策民主而非層級節(jié)制、多元參與而非單中心和“一言堂”。在鄉(xiāng)村善治的模式下,基層黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他經(jīng)濟(jì)社會組織都是鄉(xiāng)村治理的主體。為此,在黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的模式下,一方面應(yīng)著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理、服務(wù)的能力,另一方面應(yīng)著力提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力。

第一,著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理、服務(wù)的能力。黨的十九屆四中全會提出,全面完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系并落實到國家治理的各個領(lǐng)域,切實提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力[9]。著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)的能力是實現(xiàn)黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的重中之重。為此,一是要繼續(xù)深化落實區(qū)(市)領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)村、鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)班子包村、第一書記駐村、區(qū)(市)直單位結(jié)對的“四個一”工作機(jī)制,形成自上而下縱向維度上的治理合力,為黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治提供指導(dǎo)、幫扶。二是要不斷加強(qiáng)黨的政治建設(shè)與思想建設(shè),解決基層黨組織虛化、弱化、邊緣化的問題,樹立基層黨組織的治理權(quán)威,著力提升基層黨組織對鄉(xiāng)村善治的權(quán)威引領(lǐng)、先鋒指引和組織動員能力。三是要堅持多元化、多渠道選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記,探索村黨組織書記專職化、專業(yè)化管理模式,加強(qiáng)對村級黨組織書記的培訓(xùn)和人才儲備,加強(qiáng)優(yōu)秀村黨組織書記的薪酬激勵,強(qiáng)化從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵。

第二,著力提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力。黨的十九屆四中全會指出,要不斷完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,實現(xiàn)居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎(chǔ)[9]。提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力是構(gòu)建信任、互惠合作網(wǎng)絡(luò)的重要前提,也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理合力的重要基礎(chǔ)。為此,一是要著力加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系和隊伍的建設(shè),通過暢通職務(wù)晉升、職稱評定、人才流通通道等方式,加快培育適合鄉(xiāng)村特色的集體經(jīng)濟(jì)組織及其帶頭人,提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村發(fā)展的能力。二是要著力提升農(nóng)村自治組織和村民的自我管理、自我服務(wù)能力,著力加強(qiáng)村民議事會、紅白理事會、道德評議會等的協(xié)商民主和議事能力。三是以開放的心態(tài)廣泛吸納社會組織、社會工作者、黨員志愿者參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給,以提升志愿組織參與鄉(xiāng)村治理的能力。

5.3 擴(kuò)容:營造多元包容與合意共生的治理空間

物理學(xué)、數(shù)學(xué)、社會學(xué)等不同學(xué)科對“空間”的闡釋和運用不同。但空間理論的普遍觀點認(rèn)為,空間不僅具有自然和地理的屬性,更具有社會、文化和心理的屬性[31]。正如馬克思所指出的,“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動所需要的要素”[32]573。本文所指的鄉(xiāng)村治理空間是以鄉(xiāng)村的時空范圍為邊界,以多元化的組織和個人為主體,以經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的實踐活動為載體的一系列互動關(guān)系的總和,即在鄉(xiāng)村這一時空范圍內(nèi),多元主體在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域開展實踐活動過程中所形成的一系列互動關(guān)系的總和。從理論上說,主體間的互動關(guān)系可以大致分為三種狀態(tài),即相互排斥與能量內(nèi)耗、彼此孤立與各自為戰(zhàn)、多元包容與合意共生。以多元主體間協(xié)同共治和良性互動為主要特征的鄉(xiāng)村善治,必然要以多元包容、合意共生的治理空間為前提。包容性理念是對善治需求的有力回應(yīng),是合作治理的一種創(chuàng)新形式[33]。一般意義上的共生是指在一定的共生環(huán)境中,共生單元之間按照某種共生模式所形成的關(guān)系形態(tài)[34]7。張立榮指出,在諸多共生模式中,互惠共生被認(rèn)為是最理想的共生模式[35]。多元包容與合意共生的治理空間至少包含三個方面的內(nèi)涵:一是對多元主體參與鄉(xiāng)村治理合法性和話語權(quán)的認(rèn)同;二是對鄉(xiāng)村場域內(nèi)不同主體利益訴求多樣性和復(fù)雜性的尊重;三是通過多元主體的共同參與和互動實現(xiàn)對不同主體利益訴求多樣性和復(fù)雜性的保護(hù)。

多元包容與合意共生這一治理空間的營造不僅需要自上而下的制度安排和多種政策工具的聯(lián)合采納,更需要以村兩委為主導(dǎo),整合多元力量和多種資源,由內(nèi)而外的培育過程。一是要全面落實“四議兩公開”工作法。村級重大事項、重點工作、重要問題必須在村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,按照黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序,并堅持決議公開、實施結(jié)果公開。二是要健全矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制。一方面可以學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”,進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè),推動人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動;另一方面,可以借鑒“萊西經(jīng)驗”,不斷完善多元化糾紛解決機(jī)制,完善協(xié)商議事會、紅白理事會、道德評議會,集中開展《村規(guī)民約》修訂活動,推進(jìn)全市“三會一約”全覆蓋,構(gòu)建起民事民議、民事民辦、民事民管的“三民善治”新格局。

6 結(jié)語

2021年7月1日,習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上發(fā)表重要講話指出,“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”[36]。加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制[24]。在黨建引領(lǐng)村民自治的基礎(chǔ)上提出黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的理論命題,能夠回答新時期黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制問題。

從概念內(nèi)核出發(fā),黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的本質(zhì)在于以治理結(jié)構(gòu)的重塑實現(xiàn)治理價值的回歸;核心特征在于以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,以多元治理結(jié)構(gòu)為特征,以有效治理為目標(biāo)。從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是鄉(xiāng)村治理主線和行動邏輯的變遷,是鄉(xiāng)村治理主體及其治理結(jié)構(gòu)的變遷,是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的變遷,歸納起來是中國鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。從必要性邏輯來看,走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是超越鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切要求,是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力的必然選擇;從可行性邏輯來看,黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索完成了“把政黨找回來”,村級組織換屆“一肩挑”改革實現(xiàn)了“把政黨帶進(jìn)來”,協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育,這些實踐探索和改革為走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治提供了必要的基礎(chǔ)。從實踐路徑來看,為實現(xiàn)黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治需要繼續(xù)強(qiáng)化黨組織對鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,著力提升黨組織和多元主體的治理能力,加快營造多元包容與合意共生的治理空間。通過創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制、走鄉(xiāng)村善治之路,能夠?qū)Ⅻh的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。