民眾問責(zé)驅(qū)動基層干部有效回應(yīng)的機理與類型
——基于H村的調(diào)查

李華胤

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079)

在日常生產(chǎn)生活中,農(nóng)民有著廣泛的訴求。既有與農(nóng)民現(xiàn)實利益相關(guān)的個體性訴求,也有與村莊發(fā)展相關(guān)的公共性訴求?；鶎诱绾斡行Щ貞?yīng)群眾訴求直接決定著農(nóng)民參與村治的意愿以及鄉(xiāng)村治理水平。對于農(nóng)民提出的合理性訴求,他們可以要求政府相關(guān)部門做出有效回應(yīng)。作為回應(yīng)客體的農(nóng)民群眾可以采取哪些措施來促進基層干部回應(yīng)自身訴求呢?Y市“自治、德治、法治”三治融合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“三治辦”)在全縣農(nóng)村推進“一家親”APP改革試驗中,內(nèi)嵌的“互助問答”平臺讓農(nóng)民群眾既能便捷地表達訴求,也能持續(xù)追蹤和觀察村干部的回應(yīng)行為,通過線上和線下的監(jiān)督與督促、評價與輿論等方式,促進了村干部回應(yīng)效率的大幅提升。那么,農(nóng)民群眾在“互助問答”平臺中的參與行為又是如何驅(qū)動基層干部有效回應(yīng)的呢?基于此,本文以回應(yīng)為切入點,從農(nóng)民群眾角度出發(fā),對“互助問答”平臺提升回應(yīng)效率的內(nèi)在機理進行深入剖析,為提高基層政府回應(yīng)能力提供理論啟示。

1 文獻回顧與問題提出

回應(yīng)意味著一個組織對公眾提出的要求做出快速反應(yīng),也意味著政府主動提出解決問題的方案[1]132。政府及其工作人員有效回應(yīng)民眾訴求是其責(zé)任性的重要體現(xiàn)。如何促使政府有效回應(yīng)民眾,有效履行回應(yīng)責(zé)任,是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。對“責(zé)任與回應(yīng)”這一理論命題,學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點。

第一,以選票為中心的選舉責(zé)任驅(qū)動回應(yīng)。在競爭性選舉政治體制下,公眾手里有選票,擁有選舉政府官員的權(quán)利,使政府官員更加重視公眾的意見,并盡力做出負責(zé)任的行為。政黨或議員想獲得公民的支持和選票,就必須對民眾的訴求及其關(guān)注的議題進行回應(yīng);反過來,選票也構(gòu)成民眾確保政黨或議員回應(yīng)性的重要手段。只有政黨或官員對選民進行回應(yīng),才能獲得選民選票的支持。政黨支持者的偏好與政黨立場之間的密切對應(yīng)關(guān)系有利于在政府被授權(quán)期間代表公民的偏好[2]。政黨、議員或官員要想獲得穩(wěn)定的、連續(xù)性的選票,或者想拓展新的選民群體,就必須關(guān)注選民的訴求并做出承諾或回應(yīng)。與大眾民主制度相比,比例民主制度下的政策回應(yīng)性更明顯,因為比例民主制度下政黨競爭性和政府脆弱性程度更高,政府部門對公眾偏好的回應(yīng)更敏感[3]。另外,回應(yīng)性也因選舉情境的不同而不同,在不同類型的選舉中,對訴求的回應(yīng)性并不是一成不變的;與歐洲議會選舉相比,政黨在全國性選舉中會更多地傾聽選民的政策優(yōu)先事項[4]?？梢?選舉政治下的選票既意味著責(zé)任,也是選民問責(zé)的憑借,可以促進回應(yīng)性。

第二,制度性的責(zé)任建構(gòu)驅(qū)動政府回應(yīng)?；貞?yīng)是負責(zé)任政府的重要體現(xiàn),通過制度性責(zé)任建構(gòu)可以增強政府的回應(yīng)性。提升政府的訴求回應(yīng)能力是促進群眾訴求表達形式從非制度化向制度化轉(zhuǎn)向的有效途徑之一[5]。赫斯特德等人認為,為了在中立的專業(yè)知識和政治回應(yīng)性需求之間尋找平衡,通過正式政治化、功能政治化和行政政治化三種政治機制可以強化官僚機構(gòu)的回應(yīng)性[6]。1949年以來,我國逐步建立了相對比較完善的信訪制度體系,從中央到各級地方政府均成立了信訪機構(gòu),同時建立了接訪制度、信訪工作責(zé)任制度等。垂直化信訪體系的建立從制度層面賦予和強化了政府回應(yīng)民眾訴求的行政責(zé)任和政治責(zé)任,各級地方政府按照屬地原則履行回應(yīng)責(zé)任,及時回應(yīng)和解決民眾訴求。信訪工作成為黨聯(lián)系群眾的重要紐帶[7]。當(dāng)然,只有“建構(gòu)以平等協(xié)商、參與回應(yīng)為核心的回應(yīng)型治理模式”[8],才可以為基層民眾提供維護自身權(quán)益的有效機制。政府在回應(yīng)民眾的過程中也會根據(jù)情境創(chuàng)新出“開口子、給票子、定調(diào)子、補漏子等回應(yīng)性治理策略”[9]。因此,通過制度安排強化和突出回應(yīng)責(zé)任可以促進政府回應(yīng)。

第三,體制內(nèi)的問責(zé)驅(qū)動干部回應(yīng)?；貞?yīng)民眾是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容?；貞?yīng)民眾即是服務(wù)民眾。突出和強化對回應(yīng)行為的問責(zé)可以增強干部的回應(yīng)性。一方面是來自行政系統(tǒng)自身的問責(zé)。當(dāng)面對新矛盾新問題而引發(fā)政府介入時,經(jīng)過“體制內(nèi)和體制外的問責(zé)、評估、總結(jié)和反思”[10],可以促使政府制定更負責(zé)任的回應(yīng)策略,從而建立回應(yīng)型政治。注重回應(yīng)績效評估,強化回應(yīng)責(zé)任,在回應(yīng)機制中建立回應(yīng)承諾和責(zé)任追究制度,可以增強政府回應(yīng)的效能[11]。另一方面是以信息網(wǎng)絡(luò)為載體的問責(zé)。在實踐中,各級地方政府積極探索出了包括網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政等多種形式的問政實踐,以激勵干部的回應(yīng)性?！爸贫然胶椭贫榷鄻有浴弊鳛榛貞?yīng)性制度的內(nèi)生要素,成為回應(yīng)績效的關(guān)鍵影響因素[12]。公民通過網(wǎng)絡(luò)表達政治訴求的數(shù)量大幅增長,網(wǎng)上負向情感的表達往往更容易激發(fā)政府回應(yīng)[13]。當(dāng)然對于網(wǎng)絡(luò)訴求表達,不同層級的黨政干部有不同的回應(yīng)邏輯[14]?？傊?在既定條件下,來自體制內(nèi)的問責(zé)可以驅(qū)動回應(yīng)。

綜上所述,現(xiàn)有研究有助于從理論上理解回應(yīng)性的驅(qū)動機制。不難發(fā)現(xiàn),無論是選票驅(qū)動回應(yīng)、建構(gòu)回應(yīng)組織履行回應(yīng)責(zé)任,還是強化問責(zé)驅(qū)動回應(yīng),均是從政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)出發(fā)的回應(yīng)驅(qū)動機制,這是一種回應(yīng)主體視角的回應(yīng)動力機制。在理論上,回應(yīng)是由政府和民眾圍繞“訴求表達與回應(yīng)”形成的一組行為互動鏈條。在這個意義上,民眾訴求是回應(yīng)行為的觸發(fā)點,回應(yīng)行為因訴求表達而生、因訴求解決而終止。在履責(zé)方向上,回應(yīng)更多地是一種向下的責(zé)任,民眾有要求得到政府或干部回應(yīng)的正當(dāng)性權(quán)利?？梢?民眾是回應(yīng)研究不可回避的研究主體。那么,期盼政府或干部有效回應(yīng)自身訴求的民眾在驅(qū)動回應(yīng)的過程中可以發(fā)揮的作用及其機制是什么呢?筆者2020年4月在Y市H村調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在“一家親”APP中嵌入“互助問答”平臺,不僅調(diào)動了農(nóng)民群眾表達訴求的積極性,也激發(fā)了農(nóng)民群眾問詢干部回應(yīng)行為的熱情,以農(nóng)民問責(zé)實現(xiàn)了基層干部的有效回應(yīng)。從調(diào)查來看,農(nóng)民群眾的參與和問責(zé)既是H村APP改革的亮點,也是“互助問答”平臺驅(qū)動回應(yīng)性的根源所在。本文基于H村的跟蹤觀察,從民眾問責(zé)①張賢明、張力偉在《論責(zé)任政治》(載《政治學(xué)研究》2018年第2期)一文中提出:“在現(xiàn)代國家治理的責(zé)任政治維度中,公民既有可能是問責(zé)的主體,也可能是被問責(zé)的對象。”在本文中,民眾問責(zé)指的是民眾作為問責(zé)主體對政府或干部的行為進行監(jiān)督的一種形式,它是一種自下而上的問責(zé),與自上而下的行政問責(zé)或政治問責(zé)相對應(yīng)。角度出發(fā),深入剖析民眾在驅(qū)動回應(yīng)中的作用機制、決定要素以及行為類型,嘗試建構(gòu)“民眾問責(zé)式回應(yīng)”的理論模式。

2 農(nóng)民訴求與干部回應(yīng):H村的案例

Y市“三治辦”在全縣范圍內(nèi)試點推廣“一家親”APP改革項目的主要目的是解決村級公共服務(wù)訴求的回應(yīng)難題以及提高治理能力。從H村的試點看,基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

2.1 “一家親”APP中回應(yīng)功能的設(shè)計與應(yīng)用

村民下載安裝“一家親”APP后可以在線獲取五類服務(wù)。一是問題咨詢。既可以表達村莊建設(shè)方面的意見,也可以表達公共服務(wù)訴求。二是村務(wù)信息查詢,可以通過“陽光村務(wù)”欄目查看村務(wù)公示事項。三是村務(wù)參與,以在線提建議或投票的形式參與村務(wù)。四是服務(wù)連線。既可以在線查詢服務(wù)辦理流程,也可以在線報警。五是新聞查閱,包括市場訊息、天氣、就業(yè)等。可見,“一家親”APP是一款具有綜合性功能的村務(wù)軟件,其功能屬性是服務(wù)性和治理性。最值得關(guān)注的是內(nèi)嵌于APP主界面的“互助問答”平臺,其主要功能是群眾隨時在線向村干部表達訴求。從H村推廣該平臺后的用戶體驗、村民評價以及使用率來看,“互助問答”平臺是最受村民歡迎的功能項目,在所有功能中使用率最高。使用過“互助問答”或在線表達過訴求的村民比例達到了70%。其主要原因是農(nóng)民群眾可以隨時在線表達訴求,既節(jié)省時間,又能快速得到村干部的回應(yīng)。

2.2 訴求表達與干部回應(yīng)

在“互助問答”平臺上,村民實名注冊后以發(fā)帖的方式表達訴求,既可以提出日常性問題、村莊發(fā)展問題以及村務(wù)建設(shè)等訴求,也可以向某位特定的村干部表達訴求。村干部也以實名注冊,登錄后可以查閱訴求,并以在線回帖的方式回應(yīng)訴求,如告知訴求收悉、解決方式、解決結(jié)果等。對于一些需要線下采取措施解決的提問,干部可以先在平臺上進行回復(fù),由村委會開會協(xié)商制定具體解決方案予以解決,待解決后,干部會再次進行回復(fù),同時上傳相關(guān)照片以證明訴求已解決。從訴求表達到村干部回應(yīng)的整個過程、所有內(nèi)容均是透明的,對所有村民開放可見。如果H村某位村民在線表達了訴求,全村所有在線注冊的村民、村干部均可以通過自己的客戶端清晰地看見“誰提的訴求、提出時間、訴求內(nèi)容、緊急程度、村干部有沒有回復(fù)、誰回復(fù)的、回復(fù)時間、回復(fù)內(nèi)容、回復(fù)態(tài)度、是不是真正解決了問題”等全部信息。最重要的是,H村村委會沒有APP的后臺管理權(quán),不能刪除“互助問答”上的訴求等相關(guān)信息,這些信息會一直存在,可隨時查看。對此,“三治辦”的工作人員認為:“所有內(nèi)容必須透明,老百姓提的要求,干部有沒有回復(fù)、咋回復(fù)的,都要公開,只有這樣才能敦促干部及時回復(fù),不走形式?！?/p>

2.3 多元問責(zé)與回應(yīng)力度

“互助問答”平臺設(shè)計“跟帖、點贊、滿意度評價”等功能選項。這些功能使村民可以在線評價、質(zhì)詢和責(zé)問村干部的回應(yīng)。評價結(jié)果、質(zhì)詢或責(zé)問的跟帖內(nèi)容對所有人開放可見。這種獨特的技術(shù)設(shè)計形成了村民多元介入的問責(zé)形式,增強了干部回應(yīng)的力度。

一是多元化群體介入的線上直接責(zé)問。據(jù)跟蹤觀察,如果村干部沒有及時回復(fù)訴求,村民會跟帖催促,如“再不回復(fù),不解決問題,我去找鎮(zhèn)里市里解決了”。而其他有著同樣訴求或者可能存在類似訴求的村民也會跟帖催促,如“是不是被問怕了,解決不了,躲家里睡覺去了”。如此,訴求表達者、訴求直接關(guān)聯(lián)群體、訴求間接關(guān)聯(lián)群體、圍觀群眾等多元群體會迅速集聚在網(wǎng)上就村干部的回應(yīng)行為展開公共討論,形成強大的線上公共輿論。同時,這些多元化群體還可以對村干部的回應(yīng)語氣態(tài)度、回應(yīng)內(nèi)容等進行在線滿意度評價、點贊等,開展直接的評價問責(zé)。

二是線下的公共輿論責(zé)問。對村干部的線上回復(fù)內(nèi)容不太滿意的村民會將線上的回應(yīng)事項轉(zhuǎn)化成線下的日常社交主題,掀起線下公共討論,并逐漸發(fā)酵成全村的輿論話題,進一步擴大問責(zé)效應(yīng)。如H村某位村干部說:“要是對手機上的回復(fù)不滿意,吃飯、喝酒、閑聊的時候,都會討論你,說你不作為,不知道的人都知道了?！?/p>

三是線上與線下的選票質(zhì)問。對回復(fù)內(nèi)容、回復(fù)態(tài)度不滿意的村民或圍觀村民可以發(fā)起線上、線下的選票責(zé)問?？梢栽诰€上留言跟帖,如“問個話都不搭理我們選他們當(dāng)干部干嘛”“再不回復(fù),不解決問題,就是沒能力,下次選舉不選你了”等;也可以在日常交際中與選票聯(lián)系起來,向其他村民傾訴自己的不滿情緒,如H村某位羅姓村民說:“干部不回復(fù)我,我就到處說,叫大家下次不選他了?！?/p>

2.4 回應(yīng)成效

“互助問答”平臺在H村試點運行中提升了基層干部的服務(wù)能力,增強了干部的回應(yīng)意識,產(chǎn)生了較高的回應(yīng)效能。第一,線上訴求表達的透明化提高了回應(yīng)效率。在項目改革之初,村民對“互助問答”平臺表示質(zhì)疑,有村民這樣評價:“當(dāng)面提要求都不回復(fù)你,在手機上管用嗎。”但隨著使用率越來越高、訴求表達量越來越多,村干部的回應(yīng)并沒有變得遲緩,反而回復(fù)及時性大大提高。在H村,訴求表達后12個小時內(nèi)基本都會得到回復(fù)。如村民在5月12日12∶54提出“河對岸的土房子有垮塌風(fēng)險,威脅到附近小孩子的生命安全”的訴求,村干部在當(dāng)天16∶32就給出“安排了,明天來消除隱患”的回應(yīng)。第二,村干部的回應(yīng)意識和回應(yīng)有效性大幅度增強。以往線下表達訴求后往往很難得到有效回應(yīng),線上表達訴求可以追蹤、催促、質(zhì)問或評價,不僅責(zé)問回應(yīng)過程,還責(zé)問回應(yīng)結(jié)果。在這種壓力下,H村村干部對于線上回復(fù)都非常謹慎,力求解決問題。如H村婦女主任說:“我們有沒有回復(fù),能不能解決問題,大家都看得見,我們不能搞形式,要辦實事?！钡谌?激活了農(nóng)民參與。農(nóng)民既能在積極有序的參與中表達訴求,也積極參與到對干部回應(yīng)行為進行監(jiān)督和問責(zé)之中。如H村某位農(nóng)民說:“以前有困難就知道跑到村干部家里,村干部不給辦,只能埋怨幾句,現(xiàn)在還能監(jiān)督他們,這才是真正的為老百姓服務(wù)嘛?！?/p>

3 “互助問答”平臺實現(xiàn)有效回應(yīng)的內(nèi)在機理

從上述案例可以發(fā)現(xiàn),“互助問答”平臺驅(qū)動回應(yīng)性離不開農(nóng)民的積極參與,而農(nóng)民的參與又依賴于技術(shù)條件。技術(shù)條件使民眾參與監(jiān)督和問責(zé)成為可能,是驅(qū)動有效回應(yīng)的關(guān)鍵要素。民眾在驅(qū)動回應(yīng)性中發(fā)揮了重要作用。

3.1 “互助問答”平臺的實質(zhì)在于突顯回應(yīng)責(zé)任和民眾問責(zé)

回應(yīng)責(zé)任是干部責(zé)任的內(nèi)涵之一。這種責(zé)任的方向是向下的,強調(diào)對直接面對的民眾負責(zé),要求對民眾訴求做出及時而有效的回應(yīng)。在鄉(xiāng)村社會,由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村干部是回應(yīng)農(nóng)民訴求的公共權(quán)力主體。有效回應(yīng)民眾訴求也是村干部履行回應(yīng)責(zé)任的外在體現(xiàn)。但是,當(dāng)下的村干部承擔(dān)著較多的行政任務(wù),更多地向上負責(zé),向下的回應(yīng)相對比較少?！耙患矣H”APP在H村試點推行時,大多數(shù)村民對“互助問答”平臺的訴求表達與回應(yīng)功能表示懷疑。這也說明了村干部回應(yīng)責(zé)任的弱化程度較大。行政化的村干部將原本屬于職責(zé)范圍內(nèi)的回應(yīng)責(zé)任逐漸邊緣化,而線下環(huán)境又使訴求表達和干部回應(yīng)無法追蹤和控制,透明度較低,群眾只能被動等待回應(yīng),而不能主動驅(qū)動回應(yīng)。

“互助問答”平臺的本質(zhì)是利用現(xiàn)代信息技術(shù)將訴求表達與干部回應(yīng)從線下轉(zhuǎn)換到了線上,以線上回應(yīng)情境突出干部的回應(yīng)責(zé)任,這是驅(qū)動回應(yīng)性的前提;但真正驅(qū)動回應(yīng)性的則是民眾問責(zé)。一方面,技術(shù)“為治理主體間溝通提供了新型平臺與渠道,有效促進了治理主體間互動”[15],將訴求表達與干部回應(yīng)的行為互動空間放大到一個更大的網(wǎng)絡(luò)空間和村莊空間下,突顯和強化了干部的回應(yīng)責(zé)任。自“互助問答”平臺運行以來,村干部每天都要拿出一定的時間去查閱當(dāng)天的線上訴求。另一方面,技術(shù)使訴求表達和干部回應(yīng)的全過程實現(xiàn)“留痕化”,放大了農(nóng)民訴求的客觀存在性,使農(nóng)民訴求不會因村干部的主觀回避而被虛置或虛化,使群眾更有可能監(jiān)督和追蹤干部的回應(yīng),變被動等待回應(yīng)為主動問責(zé)回應(yīng),增強了民眾問責(zé)的可能性。因此,線上“互助問答”本質(zhì)上是以技術(shù)手段突顯和強化村干部的回應(yīng)責(zé)任,使民眾問責(zé)成為可能。

3.2 回應(yīng)發(fā)生空間的可視化機制是激活民眾問責(zé)的基礎(chǔ)

責(zé)任在責(zé)任感上意味著可問責(zé)性[16]。對民眾負有回應(yīng)責(zé)任也意味著群眾擁有問責(zé)回應(yīng)行為的權(quán)利。以往線下訴求表達和干部回應(yīng)的發(fā)生空間或在村干部家里、或在村委會辦公室,這些空間的公共效應(yīng)相對較小,只有當(dāng)事人知曉整個回應(yīng)過程與結(jié)果,以話語為主的行為互動無法留痕。即便是在欠缺回應(yīng)的情況下當(dāng)事人個體也沒有問責(zé)的憑借,無法形成問責(zé)壓力。無論何種形式的問責(zé)都需要工具手段,這個工具手段是可以用來質(zhì)問回應(yīng)行為的可量化、可視化的實物憑證。具備憑據(jù)的問責(zé)才能讓村干部真正感知到責(zé)任壓力,才能驅(qū)動有效的回應(yīng)行動。而H村“互助問答”平臺實名化、透明化的技術(shù)設(shè)計將原本發(fā)生在農(nóng)民個體與村干部之間的回應(yīng)過程放置到更大的網(wǎng)絡(luò)公共空間,一方面使干部回應(yīng)全過程信息得以留痕,使問責(zé)更有實操性和憑據(jù)性;另一方面會吸引更多群眾的關(guān)注和議論,擴大問責(zé)規(guī)模和問責(zé)氣勢。

有效的民眾問責(zé)以掌握整個回應(yīng)鏈條上所有信息為基礎(chǔ)。“社會擁有加強行政問責(zé)的巨大潛力,但是這種力量不可能自發(fā)地產(chǎn)生并體現(xiàn)在各種問責(zé)機制中?！盵17]21“互助問答”平臺的最大優(yōu)勢是全景可視化的回應(yīng)發(fā)生空間。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)制造了一個虛擬的線上村莊,最大程度地還原和增強了回應(yīng)行為的公共性,突破現(xiàn)實村莊的地理因素障礙,增強信息傳遞速度。線上的農(nóng)民訴求表達與干部回應(yīng)完全發(fā)生在一個公共性更強的空間中,不僅激活民眾問責(zé),同時給民眾問責(zé)賦能。借助“互助問答”平臺,民眾不僅可以掌握充分而有論證性的問責(zé)憑據(jù),還可以進行全過程問責(zé)。一是問責(zé)回應(yīng)過程,包括有無回應(yīng)、回應(yīng)及時性、回應(yīng)態(tài)度等;二是問責(zé)回應(yīng)結(jié)果,包括問題解決度、利益吻合度等。同時,后臺技術(shù)的控制權(quán)和管理權(quán)在縣里而不在村里,也有效規(guī)避了村干部主導(dǎo)回應(yīng)的風(fēng)險。由民眾掌握問責(zé)回應(yīng)行為的主導(dǎo)權(quán),有助于消除民眾的問責(zé)顧慮,最大程度地激活民眾問責(zé)。

3.3 多元主體的參與機制是生成民眾問責(zé)壓力的條件

民眾問責(zé)能夠驅(qū)動有效回應(yīng)的關(guān)鍵在于民眾的廣泛參與。參與問責(zé)是實踐問責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)。但僅僅只有訴求表達者的單一性參與,難以形成較強的問責(zé)壓力,也不足以刺激村干部的回應(yīng)行為。只有多元化的群體共同參與問責(zé),才能形成較大壓力,才足以驅(qū)動村干部做出積極回應(yīng)的行為。參與問責(zé)的民眾數(shù)量越多,群體越是多元化,越是能夠產(chǎn)生強大的問責(zé)壓力,并在一致性的問責(zé)方向下形成強大的問責(zé)合力?！盎ブ鷨柎稹逼脚_的開放性和透明性設(shè)計為多元化群體參與問責(zé)提供了技術(shù)支撐。一是當(dāng)事人問責(zé)。訴求表達者在得不到回應(yīng)時,可以跟帖、追問、催促村干部,形成直接壓力。二是直接相關(guān)者、間接相關(guān)者群體的問責(zé)。這部分人群主要指沒有提出同類訴求但也存在或可能存在同樣訴求的村民。他們在線看到訴求沒有回應(yīng)或回應(yīng)得不好,會產(chǎn)生情感上的共鳴,進而做出跟帖、催促、差評等行為,進一步責(zé)問干部,形成間接的群體性壓力。三是非利益相關(guān)者群體,以在線圍觀、看熱鬧的方式發(fā)表冷嘲熱諷式的跟帖,活躍問責(zé)氛圍,助燃問責(zé),推進問責(zé)力量的聚集。以上三類群體在線上的質(zhì)問行為有一個共同的誘因,即村干部的低效回應(yīng)、無效回應(yīng)或欠缺回應(yīng);后兩類群體參與問責(zé)在于訴求表達者線上問責(zé)的情境渲染而產(chǎn)生的輿論聚集和情感共鳴。因此,在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下,當(dāng)訴求表達者進行在線質(zhì)詢時,村干部面臨的絕非僅僅只是一股問責(zé)壓力,其他在線群體也是隱形的問責(zé)群體。隱形的民眾問責(zé)會隨著訴求表達者質(zhì)詢力度的增強而隨時演變?yōu)轱@性問責(zé),并聚合成村干部無法承受的問責(zé)壓力。三類群體的線上參與式問責(zé)形成問責(zé)壓力的形式雖然不同,但方向是一致的,最終會形成聚合性的問責(zé)壓力,而消解問責(zé)壓力的唯一途徑是及時有效地回應(yīng)訴求。

3.4 評價、選票與輿論是提升民眾問責(zé)效度的三重憑借機制

民眾可問責(zé)(或能問責(zé))只能讓村干部感知到壓力,民眾能夠?qū)嵺`問責(zé)權(quán)才是回應(yīng)的強大驅(qū)動力?！盎ブ鷨柎稹逼脚_能夠驅(qū)動有效回應(yīng)的核心在于為民眾問責(zé)提供了三種有效且實用的憑借機制。

一是最直接的線上評價。以往對政府回應(yīng)性進行考評往往缺乏社會力量支持和民眾參與,“只有政府單方面的主動性評價,沒有將公民的意愿和能動性納入考量”[18],導(dǎo)致政府回應(yīng)的動力不足。“互助問答”平臺則建立了一種以民眾為中心的回應(yīng)評價機制。“在線評價”持續(xù)開放,農(nóng)民可以隨時查看回應(yīng)情況,并進行滿意度評價、點贊或跟帖質(zhì)問,使民眾的考評問責(zé)成為一種常態(tài)化的壓力。“在線評價”也是彈性化的,村干部修正了回應(yīng)行動,群眾也可修改評價結(jié)果,對村干部回應(yīng)形成正向激勵。

二是選票。村干部的公共權(quán)力來源于村民選舉。村民利用手中的選票進行問責(zé)是民眾問責(zé)的重要內(nèi)容?？ㄌ乩蚰?Catalina)等人發(fā)現(xiàn),投票是一種分散的戰(zhàn)略行動,如果公民不能協(xié)調(diào)他們的投票方向,作為控制機制的投票權(quán)就會消失[19]。個體農(nóng)民的選票問責(zé)是一種回溯性審思問責(zé),對村干部回應(yīng)行為的問責(zé)壓力較小,是一種彌散的問責(zé)。當(dāng)個體農(nóng)民以村干部的回應(yīng)實態(tài)為基準(zhǔn),往前回溯和審視自己的投票行為時,會產(chǎn)生一種“選你無用”的心理判定。熟人社會和技術(shù)條件則使這種心理行為成為一種實踐行為。村民個體會直接在“互助問答”平臺上以選票問責(zé)村干部,并在線下以社交話題的方式將選票問責(zé)效應(yīng)持續(xù)發(fā)酵,最終會使數(shù)量較多的村民進行情境的自模擬,將選票與村干部回應(yīng)不作為進行有效關(guān)聯(lián),從而不斷削弱村干部的群眾基礎(chǔ)和公信力。這種因選票問責(zé)產(chǎn)生的群體性問責(zé)壓力是村干部無法控制的,出于獲得選票和連任的動機,必然會選擇積極回應(yīng)。

三是線上與線下的公共輿論。“互助問答”平臺的開放性和實名化的技術(shù)設(shè)計制造了一個實名化的“線上村莊”,將全體村民緊密地聯(lián)結(jié)在網(wǎng)上,村干部的不力回應(yīng)很容易引發(fā)線上公共討論話題,引爆線上公共輿論。作為回應(yīng)主體的村干部與作為回應(yīng)客體的村民生活在同一個地理空間,熟人社會性質(zhì)以及自成體系的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使線上公共討論極容易轉(zhuǎn)換成線下的社交話題,進一步引燃線下的公共輿論問責(zé);反過來,線下輿論問責(zé)的擴散又會助力線上輿論問責(zé)。在H村,線上與線下的公共輿論以農(nóng)民的冷嘲熱諷、吐槽等負面情感宣泄為主,極易傳染,形成群體問責(zé)效應(yīng)。由民眾掌控的公共輿論問責(zé)機制可以形成一種持久力更強的壓力,驅(qū)動村干部履行回應(yīng)責(zé)任。

4 理解基層干部有效回應(yīng)的模式及類型

“互助問答”平臺利用信息技術(shù)為農(nóng)民訴求表達與問責(zé)回應(yīng)行為提供了便捷的載體,其核心是有民眾參與的問責(zé)。這是理解“互助問答”回應(yīng)機制的理論基點。

4.1 有效的民眾問責(zé)決定有效的回應(yīng)

干部有沒有回應(yīng)以及回應(yīng)效果如何,民眾的體驗和感受最真切。從公共權(quán)力來源和回應(yīng)對象的角度看,民眾都應(yīng)當(dāng)是問責(zé)回應(yīng)行為的主體,擁有問責(zé)權(quán)。民眾問責(zé)是有效回應(yīng)的外部驅(qū)動力,也是直接驅(qū)動力。問責(zé)的壓力越大,干部能夠感知到回應(yīng)壓力的可能性就越大,越能做出有效的回應(yīng)行為。回到鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實看,雖然存在諸如道德問責(zé)、輿論問責(zé)等民眾問責(zé)形式,但對于基層干部的回應(yīng)行為并沒有多大的驅(qū)動力,其根本原因是民眾問責(zé)的低效。只有有效的民眾問責(zé)才能驅(qū)動有效回應(yīng)。有效的民眾問責(zé)在于三個方面:一是有呈持續(xù)增長態(tài)勢的農(nóng)民參與;二是有問責(zé)的工具和憑借;三是具備生長力和關(guān)聯(lián)力,可以衍生出多種民眾問責(zé)形式,在彼此聯(lián)結(jié)中形成同向問責(zé)壓力。從H村看,技術(shù)條件使民眾問責(zé)成為可能,賦予了民眾問責(zé)的實踐平臺以及憑借工具,使民眾參與問責(zé)呈現(xiàn)出一種積極的、有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。既有線上的評價、點贊以及公共輿論質(zhì)問,也能衍生出線下的公共輿論問責(zé)、選票問責(zé)以及熟人社會的道德問責(zé)。如果村干部對“互助問答”平臺上的訴求沒有回應(yīng),未得到回應(yīng)的時間越久,線上跟帖、討論和質(zhì)問的村民就越多,評價也就越差,甚至?xí)て鹁€下的公共輿論和道德譴責(zé),諸多形式的質(zhì)問猶如潮水一般向村干部涌來。這種基于良性參與的多種民眾問責(zé)形式是一種有效問責(zé),必然在實踐中會產(chǎn)生強大的問責(zé)壓力和驅(qū)動力,促使村干部采取有效性較高的回應(yīng)行動。

前文提到，高校圖書館嵌入式學(xué)科服務(wù)的發(fā)展困境主要源于行政層面上的支撐不足，表現(xiàn)為學(xué)科服務(wù)制度、服務(wù)策略、服務(wù)理念上的制度保障和執(zhí)行能力有限，具體改進策略如下。

4.2 民眾問責(zé)驅(qū)動回應(yīng)的影響因素

從H村“互助問答”平臺的創(chuàng)新實踐來看,驅(qū)動干部有效回應(yīng)的關(guān)鍵在于農(nóng)民參與式問責(zé)。有效的民眾問責(zé)可以產(chǎn)生高強度的問責(zé)壓力,從而驅(qū)動干部做出治理性回應(yīng)行為。從案例看,有效的民眾問責(zé)受到兩個核心因素的影響①在理論和實踐上,影響民眾問責(zé)有效性的因素有很多。但是,H村的案例呈現(xiàn)的事實脈絡(luò)是民眾參與推進了問責(zé)有效,進而驅(qū)動了回應(yīng)有效,在這里主體性和能力性是兩個核心影響因素,也是影響民眾問責(zé)有效性的重要因素。。

一是主體性。民眾問責(zé)的參與數(shù)量、群體多樣性直接決定著問責(zé)的效度與強度。參與問責(zé)的數(shù)量決定著問責(zé)的規(guī)模性壓力,問責(zé)的人數(shù)越多,形成的問責(zé)勢能越大,問責(zé)強度也就越大,村干部迫于壓力做出回應(yīng)的可能性自然越大。參與問責(zé)的群體多樣性決定問責(zé)的延展性壓力,參與問責(zé)的民眾越是多元化,表明關(guān)注干部回應(yīng)行為的群眾越廣泛、越多樣,問責(zé)的聲勢也就越大,村干部對問責(zé)的可控性就越小,越容易選擇積極性回應(yīng)策略。H村“互助問答”平臺通過技術(shù)手段把訴求當(dāng)事人、直接或間接利益相關(guān)者群體以及非利益相關(guān)者群體聯(lián)結(jié)在網(wǎng)絡(luò)平臺上,共同參與到監(jiān)督和問責(zé)回應(yīng)行為的公共行動之中。參與問責(zé)的人數(shù)多、參與問責(zé)的群體多樣化,對村干部形成方向一致的壓力,使村干部完全沒有逃避回應(yīng)的空間,唯一的選擇便是積極回應(yīng)。正如村干部所說:“注冊了APP的村民都喜歡去互助問答里面看看,好幾百人在上面討論、留言,我們壓力很大。”

二是能力性。可問責(zé)與能問責(zé)是民眾問責(zé)有效性的兩個維度。可問責(zé)是指民眾問責(zé)權(quán)的實踐;能問責(zé)是指民眾擁有問責(zé)的能力和手段。來自民眾的非正式問責(zé)可以推進負責(zé)任治理,但必須滿足問責(zé)能力性這個條件。問責(zé)的能力性越強,說明民眾擁有較多的問責(zé)手段、問責(zé)資源和問責(zé)憑據(jù),問責(zé)的自主性和自覺性也高,也就越能產(chǎn)生較強的問責(zé)壓力,從而驅(qū)動回應(yīng)。從H村“互助問答”平臺運作來看,技術(shù)條件賦予了民眾問責(zé)的參與能力、觸發(fā)能力和關(guān)聯(lián)能力。便捷而低成本的線上參與激活了村民的參與意愿,回應(yīng)全過程的可視化與留痕化又賦予了村民的參與信心和參與能力,多元化村民的參與性聚集可以很容易觸發(fā)線上和線下的公共輿論問責(zé),同時與選舉、道德進行關(guān)聯(lián),衍生出選票問責(zé)或道德譴責(zé)。最重要的是,參與能力、觸發(fā)能力和關(guān)聯(lián)能力因技術(shù)紐帶形成有機聯(lián)系,彼此可以朝著一個方向,在問責(zé)能力的互補中增進問責(zé)的強度。恰如案例所呈現(xiàn)的,一旦有村民發(fā)起線上質(zhì)詢,尤其是緊迫性訴求,很快就聚集起討論和評價,并會迅速成為社交主題,掀起線下討論和輿論。在民眾編織的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)下,村干部沒有逃避回應(yīng)的“縫隙”。

總之,民眾問責(zé)的強度和效度與主體性、能力性緊密相關(guān)。民眾問責(zé)的主體性越高,民眾問責(zé)的能力性越強,民眾問責(zé)的有效性程度越高,越能形成高強度的問責(zé)壓力。民眾問責(zé)的有效性程度越高,會對基層干部的回應(yīng)行為形成最直接、最有力的驅(qū)動力,自然也就越能驅(qū)動出有效性較高的回應(yīng)行為。

4.3 民眾問責(zé)與有效回應(yīng)的互動模型

主體性、能力性共同決定著民眾問責(zé)回應(yīng)的有效性。在實踐中,民眾問責(zé)的主體性、能力性存在一定的差異,是動態(tài)變化的。如圖1所示,主體性與能力性兩個變量的不同組合會產(chǎn)生不同強度、不同效度的問責(zé),進而驅(qū)動不同效度的回應(yīng)性。具體來說有四種路徑:路徑Ⅰ,較高的問責(zé)主體性與較強的問責(zé)能力下產(chǎn)生高效的民眾問責(zé),驅(qū)動高度有效的回應(yīng);路徑Ⅱ,較高的問責(zé)主體性與較弱的問責(zé)能力下產(chǎn)生高主體參與的民眾問責(zé),驅(qū)動中度有效的回應(yīng);路徑Ⅲ,較低的問責(zé)主體性與較弱的問責(zé)能力下產(chǎn)生低效的民眾問責(zé),驅(qū)動低度有效的回應(yīng);路徑Ⅳ,較強的問責(zé)能力與較低的問責(zé)主體性下產(chǎn)生高能力的民眾問責(zé),驅(qū)動中高度有效的回應(yīng)①之所以說Ⅱ是一種中度有效的回應(yīng),而Ⅳ是一種中高度有效的回應(yīng),是因為無論從理論上講還是從實踐上看,主體性因素只能決定民眾問責(zé)的規(guī)模性壓力,能力性因素決定著民眾問責(zé)的剛性壓力。與較大規(guī)模或較多元主體參與的問責(zé)相比,民眾掌握的問責(zé)工具越多、問責(zé)能力越強,越能產(chǎn)生較大的問責(zé)壓力。但高效的民眾問責(zé)離不開這兩個因素的疊加效應(yīng)。。當(dāng)然,在現(xiàn)實中,民眾問責(zé)的主體性、能力性會隨著問責(zé)情境的變化而變化,Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四種路徑之間也會動態(tài)轉(zhuǎn)換。當(dāng)參與問責(zé)的人數(shù)越多、越趨于多元,民眾問責(zé)的主體性變強,Ⅲ會向Ⅱ轉(zhuǎn)換,Ⅳ會向Ⅰ轉(zhuǎn)換;當(dāng)民眾具有越來越多的問責(zé)工具,民眾問責(zé)的能力性變強,Ⅱ會向Ⅰ轉(zhuǎn)換,Ⅲ會向Ⅳ轉(zhuǎn)換;反之亦然。當(dāng)民眾問責(zé)的能力性、主體性都變強,到達一定的臨界點,Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ都會向Ⅰ轉(zhuǎn)換;反之亦然。從基層政府善治的角度看,比較理想的路徑是Ⅰ。因此,在實踐中可以考慮將更多的民眾納入政府回應(yīng)的問責(zé)主體范圍,并賦予其問責(zé)能力,在有序、有理的參與式問責(zé)中提高回應(yīng)性。

圖1 民眾問責(zé)與有效回應(yīng)的動態(tài)模型

4.4 民眾問責(zé)提升基層回應(yīng)有效性的基本類型

從回應(yīng)模式上看,H村“互助問答”平臺形塑的是一種民眾問責(zé)式回應(yīng)。它是政府或干部基于有效的民眾問責(zé)壓力而選擇采取有效性較高的回應(yīng)行動來解決民眾訴求的一種回應(yīng)模式。民眾問責(zé)式回應(yīng)的核心是民眾參與式問責(zé)。在表現(xiàn)形式上,民眾問責(zé)具有彈性和隱性特征。既體現(xiàn)為一種可預(yù)見的可能性問責(zé),民眾問責(zé)隱藏于干部行為背后,隨時可能會被觸發(fā);也體現(xiàn)為一種實踐性問責(zé),民眾隨時可能將問責(zé)付諸實踐。前者體現(xiàn)為隱性的“預(yù)見性問責(zé)”,后者體現(xiàn)為顯性的“實踐性問責(zé)”,二者共同構(gòu)成民眾問責(zé)式回應(yīng)的兩種類型。

第二種是實踐性民眾問責(zé)下的被動型問責(zé)式回應(yīng)。民眾問責(zé)是一種基于社會力量的潛在問責(zé),當(dāng)這一力量轉(zhuǎn)化為切實的問責(zé)行動時,可以推動政府提供更優(yōu)質(zhì)和更均等的公共服務(wù)[20]。因此,不管是已經(jīng)做出的回應(yīng)還是將要做出的回應(yīng),只要民眾問責(zé)成為一種行為實踐,就會生成強大的壓力場,迫使村干部必須選擇有效性高的回應(yīng)策略或者對之前的回應(yīng)行為進行有質(zhì)量的矯正,使回應(yīng)結(jié)果符合民眾期盼。這是一種消極的、被動的問責(zé)式回應(yīng)。民眾問責(zé)發(fā)生于回應(yīng)行為之后,有效回應(yīng)是一種矯正后的結(jié)果呈現(xiàn)。如H村村干部沒有回復(fù)訴求或應(yīng)付式回應(yīng),當(dāng)面臨線上強大的公共討論、較差的評價等情況時,村干部就會對先前的回應(yīng)行為進行糾正或者經(jīng)過村委協(xié)商后做出審慎的回應(yīng)。

5 結(jié)論與啟示

責(zé)任意義上的回應(yīng)要求政府或干部始終站在民眾角度考量自己的回應(yīng)行動或策略。尤其是距離群眾最近的基層政府,更需要有效履行回應(yīng)責(zé)任。這不僅決定著基層治理能力的現(xiàn)代化水平,也在一定程度上影響基層的社會穩(wěn)定。政府或干部的有效回應(yīng)行為既依賴于干部的自我激勵,更依賴于外部問責(zé)。問責(zé)是政府履責(zé)的關(guān)鍵[21]。從回應(yīng)對象來看,回應(yīng)是一種向下的責(zé)任,強調(diào)對民眾負責(zé)。民眾是回應(yīng)行為的受體,也是問責(zé)主體。本文基于H村的調(diào)查和分析發(fā)現(xiàn),“互助問答”平臺借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)既為民眾有序表達訴求提供了便利,也為民眾跟蹤和觀察村干部的回應(yīng)行為提供了載體。以民眾為中心的回應(yīng)平臺激活了民眾參與問責(zé)的意愿和積極性,為民眾問責(zé)創(chuàng)造了條件,形成線上問責(zé)、線上與線下輿論問責(zé)、選票問責(zé)、道德譴責(zé)等多樣化的問責(zé)形式,有力驅(qū)動了基層干部的有效回應(yīng)行為。從回應(yīng)機制上看,“互助問答”平臺形塑了一種民眾問責(zé)式回應(yīng)模式?；鶎痈刹炕诿癖妴栘?zé)的壓力而做出有效回應(yīng)。在“民眾問責(zé)式回應(yīng)”模式下,民眾問責(zé)是有效回應(yīng)的關(guān)鍵變量。民眾問責(zé)的強度越高,基層干部回應(yīng)的有效性就越高。但是,在實踐中,只有有效的民眾問責(zé)才能驅(qū)動有效回應(yīng)。民眾問責(zé)受到主體性和能力性兩個因素的影響。參與問責(zé)的民眾主體數(shù)量越多、群體越多元,民眾擁有的問責(zé)能力越強,民眾問責(zé)的有效性越高,產(chǎn)生的問責(zé)壓力越大,就越容易驅(qū)動有效回應(yīng)。在實踐中,不同程度的問責(zé)主體性和不同強度的問責(zé)能力性也會組合成不同效度的民眾問責(zé),進而催生出不同路徑的回應(yīng)行為以及不同程度的回應(yīng)性。因此,在考慮以問責(zé)提高基層政府回應(yīng)性時,民眾問責(zé)不失為一種可行路徑。

在鄉(xiāng)村振興背景下探索鄉(xiāng)村善治體系必然要求提高基層干部的回應(yīng)能力。一個善治的體系也必然具有較高的回應(yīng)性。如何在實踐上有效驅(qū)動回應(yīng)性,是建立回應(yīng)性治理體系的關(guān)鍵。問責(zé)式回應(yīng)模式從民眾角度提供了一個較為有效且可行的借鑒路徑。首先,要培育民眾的問責(zé)意識和權(quán)利觀念,塑造能夠有序、有理參與問責(zé)的積極公民,以監(jiān)督基層政府或干部做出積極回應(yīng)。其次,運用現(xiàn)代信息技術(shù)積極探索和構(gòu)建民眾訴求表達和干部回應(yīng)的開放式平臺,為民眾創(chuàng)造問責(zé)的外部條件,以參與式問責(zé)提高回應(yīng)性。再次,利用好鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的道德體系,發(fā)揮德治的正向效應(yīng),激活熟人社會的公共輿論問責(zé)、道德問責(zé)等問責(zé)形式,以低成本且有效的民眾問責(zé)驅(qū)動有效回應(yīng)。最后,結(jié)合農(nóng)村實際,探索多層次、多形式的民眾問責(zé)形式,建構(gòu)彈性化的民眾參與問責(zé)機制以及規(guī)則體系,以有序、有效、有度的民眾問責(zé)驅(qū)動有效回應(yīng)。