基層社會治理中未成年人權(quán)益保護的困境及對策

克仰志，馮衛(wèi)亞

（河南省高級人民法院，河南 鄭州 450008）

近年來，針對未成年人實施侵害甚至犯罪的行為層出不窮，嚴重損害未成年人合法權(quán)益，嚴重影響未成年人健康成長。從筆者審理的一些刑事案件反映出來的問題看，探尋基層社會治理體系中存在的漏洞和不足，預(yù)防和減少未成年人受侵害，對完善基層社會治理體系法治化的路徑，進一步推動未成年人權(quán)益保護工作有重要意義。

一、聚焦實踐：未成年人權(quán)益保護與基層社會治理現(xiàn)狀分析

（一）未成年人特殊保護理念的內(nèi)涵

按照理論界的通說，未成年人特殊保護理念誕生于19世紀末20世紀初的西方國家，該理念得到國際社會的普遍認可，被寫入聯(lián)合國相關(guān)條約，并以法律原則和方針政策等形式體現(xiàn)在各國的法律文件中。隨著我國加入《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》《聯(lián)合國預(yù)防少年犯罪準則》以及《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》（《北京規(guī)則》）等相關(guān)國際公約，未成年人特殊保護理念被我國社會和司法界普遍接受，在我國立法、司法和行政措施中也得到了充分的肯定和體現(xiàn)。對于未成年人特殊保護理念，國內(nèi)學(xué)者雖然有不同認識，但都不約而同地把國家親權(quán)或國家監(jiān)護權(quán)作為特殊理念的重要內(nèi)容［1］。

國家親權(quán)原則的含義主要是：除家庭、父母和社會之外，國家不僅對未成年人有監(jiān)護責(zé)任，而且是未成年人的最高監(jiān)護人，天然地承擔未成年人的保護和監(jiān)護義務(wù)。國家親權(quán)原則承認未成年人權(quán)利的主體性，并以保障未成年人利益最大化為目的；國家不僅要在立法層面上，還要運用各種公權(quán)力手段和社會干預(yù)機制開展未成年人保護和監(jiān)護工作；對于涉及未成年人事件的處理需要特別的原則和制度，并配以特別的手段和方法，以加強對未成年人特別保護，增強未成年人福祉，促進未成年人全面發(fā)展。國家親權(quán)原則是未成年人權(quán)益保護最為重要的理論根基，是保障未成年人權(quán)利最核心的內(nèi)容，也是現(xiàn)代國家治理法治化特點最突出的表現(xiàn)。

（二）基層社會治理與未成年人保護的關(guān)系

從理論和實踐來看，雖然我國與西方國家存在法治文化和社會政治經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面的差異，但是國家親權(quán)原則仍然存在和適用于我國未成年人保護工作實際。實踐中，我國未成年人保護制度最顯著的特征之一就是強調(diào)國家對青少年的全面培養(yǎng)教育以及國家、社會各行各業(yè)在培養(yǎng)教育青少年和預(yù)防、治理青少年犯罪中的責(zé)任［2］。通俗而言，每個未成年人都是國家的孩子，國家有權(quán)利也有義務(wù)確保每一名未成年人的健康成長。因此，從國家親權(quán)原則及現(xiàn)代國家治理法治化的要求角度講，未成年人保護工作是基層社會治理的重要工作之一。

從法律規(guī)定來看，作為《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》等國際條約的起草國和簽約國之一，我國制定和頒布了未成年人生存、保護和發(fā)展的一系列法律、法規(guī)?！稇椃ā返谒氖艞l規(guī)定未成年人受國家的保護，《未成年人保護法》明確規(guī)定了保護未成年人的責(zé)任承擔者包括中央和地方各級國家機關(guān)，同時，國務(wù)院及各部委也發(fā)布了大量保護未成年人合法權(quán)益的行政法規(guī)和部門規(guī)章。因此，從落實法律規(guī)定的角度講，未成年人保護工作也是基層社會治理的重要工作之一。

從國家發(fā)展和社會穩(wěn)定來看，未成年人保護工作，維系萬千未成年人健康成長，維系千萬家庭的幸福生活，關(guān)乎國家的長治久安，關(guān)乎民族的發(fā)展方向?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼幕A(chǔ)，包括基層行政管理和社會治理，直接面對的就是萬千家庭，既關(guān)乎社會穩(wěn)定，也關(guān)乎人民群眾對幸福生活最直接的感受。因此，從確保國家長治久安、社會和諧穩(wěn)定的角度講，未成年人保護工作亦是基層社會治理的重要工作之一。

（三）基層社會治理在未成年人保護中的實踐

近年來，習(xí)近平總書記多次在講話中提及未成年人保護。國家開展了一系列未成年人權(quán)益保護活動，如建立基層兒童主任制度（兒童主任亦稱兒童監(jiān)督員，根據(jù)民政部等十部門下發(fā)的意見，兒童主任承擔摸排信息、發(fā)現(xiàn)報告、救助保護、監(jiān)測評估、入戶走訪、轉(zhuǎn)介幫助等工作），開展“兒童保護體系與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項目等，確保未成年人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)不受侵害已成為社會各界共識。

目前，各級行政機關(guān)、司法機關(guān)、學(xué)校、基層組織等分工負責(zé)、互相配合，逐步形成了保護未成年人、預(yù)防未成年人犯罪、挽救違法犯罪未成年人的“社會一條龍”“政法一條龍”工作機制，強化了對未成年人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)益的保護。同時，在創(chuàng)造健康的社會環(huán)境、凈化學(xué)校教學(xué)環(huán)境、預(yù)防未成年人輟學(xué)、開展法治宣傳教育、關(guān)愛留守兒童等方面做了大量工作。在未成年人保護領(lǐng)域，基層社會治理工作逐步走向規(guī)范，各項政策措施愈加完善，綜合治理效果得到很大提升。

二、難點檢視：基層社會治理在未成年人保護中的現(xiàn)實困境

雖然基層單位對于未成年人權(quán)益保護做了大量的工作，取得了一定的成績和效果，但是，鑒于我國未成年人保護制度發(fā)展歷程短、易受傳統(tǒng)文化觀念以及人為重視程度的影響，目前我國未成年人保護工作還處于不成熟、不完備的階段。

（一）工作流于形式，存在懶政怠政現(xiàn)象

以王某等人故意傷害案為例：被告人王某（不滿17周歲）以被害人張某搶其女朋友為由，通過微信糾集其他12名未成年人與被害人“約架”，對被害人大打出手，致被害人張某顱腦嚴重損傷死亡。

該案件被告人中有70%以上系在接受義務(wù)教育階段就輟學(xué)的未成年人。國務(wù)院辦公廳于2017年9月5日下發(fā)《關(guān)于進一步加強控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》（國辦發(fā)〔2017〕72號），當?shù)乜h政府對于該項工作的貫徹落實情況較差，其下發(fā)的“控輟保學(xué)”通知，從內(nèi)容上看，與國辦發(fā)文沒有任何區(qū)別，僅更換了文件的抬頭和落款等處，基本上就是對國辦文件的全文照抄，公文抄襲的背后，反映出當?shù)卣嬖凇皯姓≌彼枷?。在具體工作分工、主體責(zé)任劃分上，當?shù)乜h政府沒有按照規(guī)定成立“控輟保學(xué)”領(lǐng)導(dǎo)小組，沒有細化各有關(guān)部門的相關(guān)工作職責(zé)。對于這些輟學(xué)未成年人的輟學(xué)原因、人數(shù)、去向等基本情況，教育部門沒有統(tǒng)計，基層組織沒有掌握，致使他們完全處于失控狀態(tài)，成為家長管不了、學(xué)校不再管、社會不愿管的“三不管”人員，無工作、無收入、無固定經(jīng)濟來源的“三無”人員。

這些輟學(xué)未成年人，心智發(fā)育并未完全成熟，但體力基本接近成年人，在沒有家長、學(xué)校、社會嚴加管束的情況下，普遍存在好勝心理和沖動行為，以“哥們義氣”為由，以“法不責(zé)眾”為心理預(yù)期，以微信群、QQ群為平臺，糾集人員，一哄而上，實施打架斗毆甚至行兇殺人等暴力行為，釀成很多非死即傷的重大刑事案件。在個別地方，一些輟學(xué)未成年人甚至組成低齡型涉惡類犯罪集團，給當?shù)厣鐣€(wěn)定帶來巨大的壓力。

（二）主體責(zé)任不明，管理存在諸多漏洞

以趙某等人強奸案為例：被告人趙某糾集另外三名男同學(xué)（被告人），與被害人李某及另外兩名女同學(xué)（被害人）一起先到網(wǎng)吧打游戲，中午到飯店吃飯并大量飲酒，隨后到KTV唱歌，晚上七點左右，七人在一家燒烤攤吃飯期間又大量飲酒。晚上十二點左右，眾人到一家賓館開房，賓館老板見狀不對，將其轟走。七人來到一處家庭旅社開房，且只要求開兩個房間，該家庭旅社老板應(yīng)允照辦。凌晨兩點左右，發(fā)生群體性惡性強奸案件。

本案被告人、被害人均系未成年的在校學(xué)生。七人吃飯所在的飯店、燒烤攤老板均不知道不得向未成年人出售煙酒的法律規(guī)定，并稱從來沒有相關(guān)單位告知過他們；網(wǎng)吧老板明確知道未成年人不得到網(wǎng)吧上網(wǎng)的規(guī)定，但是該老板卻稱“又沒有哪個單位來檢查這些，我們這條街上的網(wǎng)吧都是這么做的”；賓館老板知道未經(jīng)監(jiān)護人同意、不得容留未成年人在外住宿的規(guī)定，有關(guān)單位進行過告知，但據(jù)其反映“對于是否有未成年人來賓館開房，派出所一般不來檢查，當天晚上之所以不讓他們住，只是感覺他們喝醉了，怕他們鬧事”；家庭旅社老板根本不知道前述規(guī)定，且為無證經(jīng)營，該旅社還存在消防安全隱患等諸多問題。

通過本案不難發(fā)現(xiàn)，案發(fā)當?shù)鼗鶎诱鐣C合治理能力水平較低，對重點區(qū)域治理手段乏力、對重點行業(yè)管控不到位；公安、消防、工商、文化管理等職能部門對經(jīng)營性娛樂場所的管理不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)管，存在重大管理漏洞和嚴重安全隱患。各部門職責(zé)分工不清，沒有建立良好的工作銜接機制，同時還存在法治宣傳不到位的問題。

（三）經(jīng)費投入不足，相關(guān)工作開展不力

以劉某等人搶劫案為例：劉某等四名未成年被告人，晚上十點左右至某鄉(xiāng)村初級中學(xué)，連續(xù)在四個男生宿舍，持刀對三十二名初中生實施搶劫。

本案中最突出的問題是學(xué)校教育經(jīng)費嚴重短缺，安保力量嚴重不足。該校安保設(shè)備陳舊老化，缺乏一鍵報警、監(jiān)控設(shè)備等技防設(shè)施；僅配備兩名安保人員，且安保人員年齡偏大、體力較弱，未接受過專業(yè)的安保培訓(xùn)，警惕性和防護意識差，很難為學(xué)生提供有效的保護。此外，教學(xué)區(qū)與生活區(qū)沒有隔離，人員出入登記流于形式，社會車輛和人員可隨意進出校園。同時，據(jù)被告人劉某供述，其所在的鄉(xiāng)村沒有諸如圖書館、運動場等公共設(shè)施和場館，其輟學(xué)后，感到生活非常單調(diào)，整日無所事事，便經(jīng)常出入網(wǎng)吧、酒吧、KTV等場所，因無錢消費，便糾集其他人員實施搶劫行為。

與此同時，各職能部門開展的未成年人法治宣傳教育，往往集中在城市的學(xué)校、社區(qū)及其他單位，沒有涵蓋廣大農(nóng)村的學(xué)校和村莊，造成鄉(xiāng)村學(xué)生和輟學(xué)未成年人缺乏法律知識甚至沒有法律意識。這些未成年人雖然不具有足夠的生存能力，但卻極度渴望擺脫家長的管束、渴望經(jīng)濟獨立，非常容易采用違法方式攫取經(jīng)濟利益，走上犯罪道路。

（四）錯誤觀念束縛，存在有法不依現(xiàn)象

以李某、楊某故意傷害案為例：被告人李某、楊某系同居關(guān)系，被害人桂某（歿年10歲）系李某與前夫之女，三人一起共同生活。被告人李某、楊某以被害人桂某偷玩手機為由，采用拳打腳踢、皮帶和跳繩抽打、潑灑冷水等方式對被害人進行體罰，并責(zé)令被害人在客廳、陽臺等地方罰跪，虐待行為長達兩天兩夜，持續(xù)至被害人死亡。

辦案單位通過多次走訪周邊鄰居和社區(qū)工作人員了解到，被害人生前多次遭受家人虐待，鄰居在看到或聽到后也多次向社區(qū)反映，但社區(qū)工作人員認為這是被告人李某的家務(wù)事，社區(qū)不便插手過問。在有些人的錯誤觀念里，發(fā)生在家庭中的事情隱私性較強，國家公權(quán)力不宜過多干涉?zhèn)€人家庭生活。

應(yīng)當引起重視的是，在《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律中，均明確了基層單位在未成年人保護工作中應(yīng)遵循的“預(yù)防—反映”機制和強制報告制度。實踐中，強制報告制度未完全得到貫徹落實，反映出基層社會治理中仍然存在一些有法不依的現(xiàn)象，嚴重影響了相關(guān)法律和制度的具體落地和有效實施。

三、進路探尋：基層社會治理體系法治化完善路徑

（一）高度重視，明確基層社會治理法治化的重要意義

黨的十九大明確提出打造共建共治共享的社會治理格局，這是國家實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的標志之一，各級政府機關(guān)、基層單位，要提高思想認識，高度重視基層社會治理法治化的重要意義?；鶎訂挝蛔鳛閲业囊粋€組成元素，其社會治理法治化對于推進國家的發(fā)展是很有必要的，基層社會治理法治化的實現(xiàn)是現(xiàn)代化的重要抓手［3］?；鶎由鐣卫淼闹饕獙ο笫菑V大人民群眾，主要工作是依法、合理處理各類矛盾，提供各類行政服務(wù)，發(fā)揮著確保人民群眾生活幸福、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要作用，基層社會治理法治化是實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要保障。

（二）大膽實踐，建設(shè)基層治理法治化體系

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，基層社會治理中的重點難點問題也各不相同。基層單位要在法律框架內(nèi)，按照法律法規(guī)授權(quán)，敢于擔責(zé)，大膽實踐，結(jié)合本地區(qū)實際，因地制宜出臺相關(guān)工作細則，積極探索基層社會治理法治體系建設(shè)，在實踐中創(chuàng)新基層治理的新觀念。在貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策和上級要求時，基層單位必須堅持實事求是的原則，秉持嚴謹科學(xué)的態(tài)度，采用調(diào)查研究的方法，從本地區(qū)、本部門的實際出發(fā)，出臺符合工作實際、便于操作的細則，而不能對上級的公文一味照搬照抄、一轉(zhuǎn)了之，“以文件落實文件”。以加強對未成年人“控輟保學(xué)”工作為例，各地未成年人輟學(xué)原因不同、情況各異，國辦從全國著眼發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性文件后，各基層政府應(yīng)根據(jù)文件要求，廣泛開展調(diào)查、走訪、統(tǒng)計及相關(guān)研究工作，堅持問題導(dǎo)向，做到有的放矢，結(jié)合本地具體情況出臺相應(yīng)措施。

（三）明確責(zé)任，加強各部門協(xié)作配合

基層黨委政府應(yīng)明確界定各行政主體、職能部門、社會組織等工作職能和責(zé)任劃分，確保基層治理各項工作的規(guī)范化、制度化。特別是在重大專項工作和活動中，要避免工作職責(zé)的交叉或者漏空，防止出現(xiàn)“誰都負責(zé)意味著誰都不負責(zé)”的局面。行政部門與社會組織要加強協(xié)作配合，增強互動交流，規(guī)范溝通聯(lián)動機制，建立長效協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)基層社會治理工作的數(shù)字共享、信息共享，不斷提高綜合治理成效。同時，可以調(diào)動社會力量參與到基層治理工作中，促進基層治理現(xiàn)代化大格局的建立和完善。以預(yù)防和減少未成年人違法犯罪為例，基層黨委政府要制定全面系統(tǒng)的實施意見，切實做到一張藍圖繪到底，明確各部門職責(zé)分工，建立工作銜接機制，形成教育部門管理在加強、家庭教育跟得上、社會各界齊參與的多部門分工協(xié)作、形成強大合力的良好局面，使青少年小錯有人管、罪錯有人幫、權(quán)益有保障、法治有人教。

（四）加大投入，加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

基層社會治理是系統(tǒng)工程，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，需要人力物力的大量投入。基層黨委政府要給予一定的物質(zhì)條件保障，確保社會治理體系法治化的具體工作能夠高效開展。同時，注重培養(yǎng)高質(zhì)量、高素質(zhì)專業(yè)人才群體，探索建立兒童主任、社區(qū)矯正工作人員等的資格準入制度，加大工作人員培訓(xùn)力度，提升社會治理職業(yè)能力、樹立依法治理邏輯思維、落實以人民為中心的治理要求。以加強鄉(xiāng)村學(xué)校及周邊安全建設(shè)為例，基層黨委政府要加大對鄉(xiāng)村學(xué)校及周邊安全建設(shè)的資金投入力度，完善學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和安保設(shè)施建設(shè)；落實“誰執(zhí)法誰普法”等要求，提高鄉(xiāng)村整體法治素養(yǎng)。具體措施可包括：在學(xué)校設(shè)立“護學(xué)崗”“法律咨詢崗”，組織專業(yè)人員為未成年人開展心理健康教育、性知識教育等課程，在學(xué)校及周邊鄉(xiāng)村經(jīng)常性開展普法教育，開辦家長培訓(xùn)班等。

（五）更新理念，確保做到嚴格依法辦事

一些傳統(tǒng)觀念、鄉(xiāng)規(guī)民約在中國社會特別是基層社會治理中發(fā)揮了重要作用，但是不可否認，還有一些傳統(tǒng)觀念屬于封建糟粕，甚至個別鄉(xiāng)規(guī)民約不符合法律強制性規(guī)定。對此，基層工作者要注重加強學(xué)習(xí)，不斷更新理念，堅持斗爭精神，勇于打破舊式傳統(tǒng)觀念束縛，在頭腦中樹立法治意識，堅決做到嚴格依法辦事，切實履行自己的職責(zé)。如對家庭暴力問題，基層工作者要按照法律規(guī)定積極介入、依法引導(dǎo)，對受害者進行跟蹤助扶，必要時及時報警處理，不能小事拖大、大事拖炸。同時，對于未履行報告職責(zé)等有法不依的行為，要堅決依法予以處理，確保不折不扣地執(zhí)行法律規(guī)定。

結(jié)語

隨著基層社會治理體系法治化和治理能力現(xiàn)代化的不斷完善和推進，社會司法保障、法治宣傳教育、法律服務(wù)更加完備，學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施和師資力量不斷增強，家長監(jiān)護意識和學(xué)生法治意識逐步提高，未成年人權(quán)益保護工作將逐步提升，未成年人將在更好的社會環(huán)境中健康幸福成長。