關(guān)于制定我國鐵路反恐防范行業(yè)標準的建議

胡曉輝

（鐵道警察學(xué)院 偵查學(xué)系，河南 鄭州 450053）

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出：到2020年，基本建成支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具有中國特色的標準化體系［1］。2020年公安部部長趙克志在全國反恐怖工作電視電話會議上明確指出，要加快研究制定重點領(lǐng)域反恐防范標準，著力健全反恐防范標準體系［2］。2021年國家反恐辦發(fā)出了要配套推進反恐防范行業(yè)標準建設(shè)的號召。鐵路反恐怖重點目標集中，反恐防范任務(wù)繁重，鐵路反恐防范行業(yè)標準缺失將會嚴重制約鐵路反恐防范措施的有效落實。響應(yīng)國家反恐辦的號召，制定鐵路反恐怖行業(yè)標準，推進鐵路反恐治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作刻不容緩。

一、既有鐵路反恐防范規(guī)定實施現(xiàn)狀與存在的問題

（一）既有鐵路反恐防范相關(guān)規(guī)定實施現(xiàn)狀

當前，鐵路安全方面運用的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國鐵路法》（1991年5月施行）、《鐵路運輸安全保護條例》（2005年4月施行）和《鐵路安全管理條例》（2014年1月施行），這些法律法規(guī)都是在《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》）頒布實施以前制定的，其中的條文多數(shù)是圍繞鐵路設(shè)備安全、鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路運營安全和鐵路線路安全制定的，不涉及鐵路反恐防范工作。隨著國內(nèi)外鐵路反恐形勢日益嚴峻復(fù)雜，為規(guī)范鐵路反恐防范工作，2015年以來，鐵路公安部門協(xié)同中國鐵路總公司（現(xiàn)中國國家鐵路集團有限公司）編制出臺了《鐵路反恐怖重點目標安全管理辦法》《高速鐵路反恐怖和治安防范標準（試行）》《鐵路反恐怖防范工作規(guī)定（試行）》《鐵路反恐怖防范基礎(chǔ)工作規(guī)范（試行）》等十余部企業(yè)規(guī)范性文件。這些以企業(yè)文件形式為主的鐵路反恐防范規(guī)定對推進鐵路反恐防范規(guī)范化、系統(tǒng)化管理發(fā)揮了重要作用。但隨著鐵路反恐防范工作的深入推進，以企業(yè)文件形式為主的鐵路反恐防范規(guī)定已不能滿足承擔著建設(shè)“交通強國”重任的鐵路運輸系統(tǒng)反恐防范的工作需求，制定鐵路反恐防范行業(yè)標準的實際需求日益凸顯。

（二）既有鐵路反恐防范規(guī)定存在的問題

以企業(yè)文件形式為主的鐵路反恐防范規(guī)定因存在規(guī)范性、權(quán)威性不足，不具法律強制性，鐵路運輸部門選擇性落實鐵路反恐防范規(guī)定。一方面，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，一些鐵路運輸企業(yè)不能擺正安全與效益之間的關(guān)系，鐵路反恐防范規(guī)定在逐級傳達執(zhí)行過程中被層層壓縮打折，甚至私自降低鐵路反恐防范標準，反恐防范措施得不到有效落實。如，有鐵路貨運中心無視進站卡控工作在鐵路反恐和治安防范上的前沿陣地作用，私自降低行包驗視作業(yè)標準，造成安全隱患［3］。另一方面，鐵路反恐防范標準要求過高，企業(yè)難以執(zhí)行，也就不予執(zhí)行。以安檢工作為例，鐵路反恐防范規(guī)定要求“高鐵車站應(yīng)比照民航標準落實安檢要求，重點時期應(yīng)開辟專門進站通道和候車區(qū)，對重點方向進站列車實施二次安檢”，做到“逢包必檢、逢液必查、逢疑必問”。實際執(zhí)行中，安檢標準難以全面落實，從闖關(guān)測試情況看，漏查、漏檢問題突出，“全覆蓋”安檢要求無法有效執(zhí)行。

《高速鐵路反恐怖和治安防范標準（試行）》是目前鐵路運輸企業(yè)落實反恐防范工作的操作手冊。但該規(guī)定是針對高速鐵路的反恐防范標準，不適用于普速鐵路和老舊車站。然而，截至2021年4月，中國鐵路營業(yè)里程達到14萬多公里，其中高鐵3.79萬公里。也就是說，目前中國只有不到三分之一的鐵路執(zhí)行此標準，還有近11萬公里的普速鐵路沒有明確的反恐防范標準。此外，《高速鐵路反恐怖和治安防范標準（試行）》中明確了高鐵車站、列車和線路的反恐防范標準，全文只涉及兩個具體的單位：高鐵車站和動車段。但對于鐵路眾多的其他專業(yè)部門，如機務(wù)、電務(wù)、信號、通信、工務(wù)、車輛等部門，沒有明確的規(guī)范［4］。

當年中國鐵路總公司是以機密件的形式下發(fā)鐵路反恐防范規(guī)定的，正因如此，鐵路反恐防范規(guī)定沒有根據(jù)使用范圍開展宣貫工作，再加上既有鐵路反恐防范相關(guān)文件本身不具備易操作可量化特點，因此，鐵路運輸企業(yè)既無法正確理解鐵路反恐防范規(guī)定，也難以根據(jù)規(guī)定規(guī)范操作。如，《鐵路反恐怖防范基礎(chǔ)工作規(guī)范（試行）》規(guī)定，車站要按照先高速鐵路后既有鐵路、先大站后小站、先重點地區(qū)后一般地區(qū)的原則，逐步采用圍墻、柵欄（圍欄）、防盜門、防盜網(wǎng)、防沖撞裝置等實體防護設(shè)施進行封閉。進出站口、落客區(qū)等人員密集場所以及鐵路重要部位應(yīng)加裝硬質(zhì)封閉隔離設(shè)施和防沖撞設(shè)施。該規(guī)定既沒有對大站和小站的界定，也沒有對重點地區(qū)和一般地區(qū)的界定，更沒有明確防沖撞設(shè)施使用材質(zhì)、規(guī)格或安裝間距等。實踐中，各鐵路車站根據(jù)自身對《鐵路反恐怖防范基礎(chǔ)工作規(guī)范（試行）》的理解安裝防沖撞設(shè)施，有的車站使用交通警示桶灌注砂石或混凝土充當防沖撞設(shè)施，有的使用混凝土隔離墩充當防沖撞設(shè)施。部分車站雖然放置了防撞墩，但有的間距過大、有的覆蓋不全、有的沒有固定（能夠人為移動），起不到防沖撞的作用。類似的鐵路反恐防范隱患久拖不決，且具有反復(fù)性。

《鐵路反恐怖重點目標安全管理辦法》制定的目的是，推動鐵路反恐怖重點目標安全管理工作從粗放式向系統(tǒng)化、精細化、規(guī)范化邁進。該規(guī)定雖明確規(guī)定了鐵路反恐怖重點目標的確定程序、管理主體、管理辦法等，但是關(guān)于鐵路反恐怖重點目標管理單位應(yīng)如何履行職責卻沒有相應(yīng)的標準，更沒有對鐵路反恐怖重點目標實施分級管理的要求，從而導(dǎo)致鐵路反恐怖重點目標安防建設(shè)參差不齊、人防力量投入不足、防范工作缺乏監(jiān)督依據(jù)等問題長期存在，已不能全面指導(dǎo)鐵路反恐怖重點目標安全管理工作精細化、規(guī)范化開展。

既有鐵路反恐防范規(guī)定成文時間主要集中在2015年和2016年，其規(guī)定適用于中國鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)下的各鐵路局及其所屬單位。當時鐵路局是反恐防范工作的責任主體，鐵路反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各級鐵路公安機關(guān)，反恐辦日常工作由鐵路公安局反恐處承擔。2018年12月鐵路公安部門根據(jù)《行業(yè)公安機關(guān)管理體制調(diào)整工作方案》規(guī)定，由雙重領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為公安部領(lǐng)導(dǎo)，2019年6月，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司，自此鐵路反恐防范工作機構(gòu)發(fā)生了變化。改制后的國家鐵路集團有限公司決定，由國家鐵路集團有限公司安監(jiān)局承擔鐵路反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責，各鐵路集團公司將反恐辦改設(shè)在新成立的保衛(wèi)部，履行鐵路反恐辦各項職能。各鐵路公安局將反恐辦移交后，承擔同級鐵路集團公司反恐辦的部分職責［5］。受改制影響，目前既有鐵路反恐防范規(guī)范性文件部分條款已不適應(yīng)體制調(diào)整后的鐵路運輸部門和鐵路公安機關(guān)反恐防范責任劃分和管理需求，亟待升級完善。此外，鐵路反恐防范個別規(guī)定因成文較早與反恐法相關(guān)規(guī)定存在沖突。如《反恐法》規(guī)定，重點目標公共安全視頻圖像信息保存期限不得少于九十日；鐵路反恐防范相關(guān)文件規(guī)定關(guān)于視頻圖像信息保存期限是十五日或三十日。

二、鐵路反恐防范行業(yè)標準制定的意義

（一）可有效彌補法律缺位和解釋不足的問題

法律和標準雙向發(fā)力是鐵路反恐防范工作規(guī)范有效運行的前提。法律可為鐵路反恐防范工作設(shè)定基本框架和底線要求，是鐵路反恐防范的制度保障。而法律為鐵路反恐防范工作提供的是基本框架和底線要求，其實操作性往往不強，需要行業(yè)標準來彌補法律缺位和解釋不足的問題。如，《反恐法》第三十二條規(guī)定，重點目標的管理單位應(yīng)當根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、相關(guān)標準和實際需要，對重點目標同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步運行符合本法第二十七條規(guī)定的技防、物防設(shè)備、設(shè)施，此條對于責任單位的約束僅限于是否落實，具體達到什么標準并沒有明確規(guī)定。實踐中，鐵路公安機關(guān)對重點目標管理單位依法開展指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查過程中，因缺乏反恐防范行業(yè)標準，執(zhí)法依據(jù)只能是鐵路運輸部門制定的規(guī)范、標準等。對于違反鐵路反恐防范規(guī)定問題，鐵路公安機關(guān)也只能采取問題通報、約談等方式督促、協(xié)調(diào)，原則上無法進行行政處罰。相關(guān)問題的解決最終還是靠鐵路運輸企業(yè)自己進行問責、考核等。標準是以科學(xué)技術(shù)和實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)的規(guī)范，能夠為法律一般性規(guī)定的具體實施提供具有可操作性的技術(shù)支撐［6］，將法律中無法過多體現(xiàn)的內(nèi)容予以恰當?shù)闹敢?。鐵路反恐防范行業(yè)標準可為鐵路運輸生產(chǎn)行業(yè)的反恐防范工作提供可靠的技術(shù)支持和管理決策支撐，統(tǒng)一鐵路運輸行業(yè)反恐防范標準，使鐵路反恐防范工作有章可循、有標可依，所以制定鐵路反恐防范行業(yè)標準迫在眉睫。

（二）為鐵路反恐防范工作提供具體規(guī)則和規(guī)范引領(lǐng)

鐵路反恐防范行業(yè)標準作為重要的政策工具，可以有效改變目前以企業(yè)文件形式為主的鐵路反恐防范標準因存在規(guī)范性、權(quán)威性不足等問題，而導(dǎo)致在鐵路反恐防范標準執(zhí)行過程中出現(xiàn)防范標準不一致、防范效果被弱化、反恐防范監(jiān)督檢查工作沒有依據(jù)，甚至個別規(guī)定因成文較早與《反恐法》等法律規(guī)定存在沖突等被動局面［3］。制定實施鐵路反恐防范行業(yè)標準，可從源頭上規(guī)范鐵路反恐防范的技術(shù)標準、管理標準和工作標準，為鐵路反恐防范工作提供具體規(guī)則和規(guī)范引領(lǐng)，使鐵路運營單位依據(jù)相關(guān)反恐防范行業(yè)標準能科學(xué)規(guī)范地設(shè)置安防設(shè)備、設(shè)施，制定相關(guān)制度，配備安保人員，落實安全主體責任，最終實現(xiàn)提升鐵路反恐防范能力、保障鐵路運輸行業(yè)安全發(fā)展及社會穩(wěn)定的目的。

三、鐵路反恐防范行業(yè)標準制定的基本原則

（一）依法制定原則

鐵路反恐防范行業(yè)標準從制定的程序到內(nèi)容，都要嚴格遵守有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標準。鐵路反恐防范行業(yè)標準的制定，首先要符合行業(yè)標準的立項范圍和指導(dǎo)原則，其次要貫徹國家的有關(guān)方針、政策，符合國家現(xiàn)行的法律法規(guī)和標準化法的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)鐵路反恐防范工作實際情況，鐵路反恐防范行業(yè)標準的編制應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）、《標準體系構(gòu)建原則和要求》（GB/T13016-2018）等規(guī)定的編制原則，以《反恐法》為本，一方面參照國家相關(guān)法律，如《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等，另一方面還要參考相關(guān)的行政法規(guī)，如《鐵路運輸安全保護條例》《鐵路安全管理條例》《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《高速鐵路安全防護設(shè)計規(guī)范》《高速鐵路安全防護管理辦法》等進行編制，從而確保鐵路反恐防范標準的合法性和可行性。

（二）協(xié)商一致原則

協(xié)商一致是指在鐵路反恐防范行業(yè)標準制定過程中應(yīng)盡量全面地了解各相關(guān)方的意見和觀點，讓各種主張和理由充分闡釋，從而力求最大限度地達到統(tǒng)一，以確保行業(yè)標準質(zhì)量高、科學(xué)性強、適用范圍廣。鐵路反恐防范行業(yè)標準在立項時，應(yīng)遵照《標準化法》第十五條規(guī)定，對行業(yè)標準制定的必要性、可行性進行論證評估，在制定過程中，應(yīng)當按照便捷有效的原則采取多種方式征求各方意見［7］，尤其要征求鐵路運輸系統(tǒng)及與鐵路運輸生產(chǎn)有交叉的郵政、油氣、危爆、電力等系統(tǒng)的意見。鑒于標準是一個廣泛公開的約定性文件，是相關(guān)機構(gòu)和人員共同執(zhí)行的準則［8］，鐵路反恐防范行業(yè)標準的制定不能單方面閉門造車，公安部鐵路公安局、公安部反恐怖局、公安部科技信息化局、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等相關(guān)方，以及相關(guān)教育科研部門等應(yīng)參與鐵路反恐防范行業(yè)標準的編制，從而確保鐵路反恐防范行業(yè)標準是一個各方都能接受且愿意自覺遵守的，具備廣泛性、全局性和公正性的行業(yè)標準。

四、制定鐵路反恐防范行業(yè)標準的建議

（一）制定鐵路反恐防范公共安全行業(yè)標準

按照標準的適用范圍，我國的標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四個級別?！稑藴驶ā返谑l規(guī)定，對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標準。行業(yè)標準是對國家標準的補充，是專業(yè)性、技術(shù)性較強的標準。目前我國尚沒有在國家層面開展反恐防范標準化工作。反恐防范行業(yè)標準化工作已陸續(xù)展開，公安部于2019年和2021年先后發(fā)布了石油、電力等部門反恐防范行業(yè)標準。交通運輸部于2020年發(fā)布了《交通運輸行業(yè)反恐防范基本要求》，但該規(guī)定的適用范圍不適應(yīng)鐵路行業(yè)的反恐防范工作。行業(yè)標準缺失會嚴重制約鐵路反恐防范措施的有效落實。為保證鐵路反恐防范工作方向明確、人員機構(gòu)設(shè)置科學(xué)、防范措施配置合理，鐵路公安部門及國家鐵路局、國家鐵路集團有限公司應(yīng)在國家反恐辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，配套推進鐵路反恐防范行業(yè)標準建設(shè)，盡快制定鐵路反恐防范公共安全行業(yè)標準。

（二）制定強制性鐵路反恐防范行業(yè)標準

《標準化法》第二條規(guī)定，國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。國家鼓勵采用推薦性標準，但是，該法第十條規(guī)定，對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當制定強制性國家標準。鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略要道，不僅是大眾化的交通工具，還承擔著重要戰(zhàn)略物資和生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)運任務(wù)，制定鐵路反恐防范標準的目的，是提高鐵路反恐防范工作水平，從而確保鐵路行穩(wěn)致遠及旅客生命財產(chǎn)安全，所以鐵路反恐防范公共安全行業(yè)標準的性質(zhì)應(yīng)是強制性。此外，鐵路反恐防范行業(yè)標準是依據(jù)《反恐法》《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，按照鐵路運輸系統(tǒng)反恐防范工作特點，針對鐵路反恐怖重點目標和重點部位，提出相應(yīng)的人力防范、實體防范和技術(shù)防范措施，是有效防范和遏制暴恐襲擊、保障鐵路運輸系統(tǒng)安全運行、提升鐵路運輸系統(tǒng)安全防范水平的重要支撐，是在鐵路運輸系統(tǒng)落實相關(guān)法律、法規(guī)的具體措施，需要強制執(zhí)行。

（三）構(gòu)建鐵路反恐防范行業(yè)標準體系

標準體系，即一定范圍內(nèi)的標準按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機整體［9］。鐵路點多線長，恐怖襲擊重點目標集中，反恐防范任務(wù)繁重。只有建立相互補充、相互配合的鐵路反恐防范行業(yè)標準體系，才能全方位滿足鐵路反恐防范的工作需要。構(gòu)建鐵路反恐防范行業(yè)標準體系，要根據(jù)《標準體系構(gòu)建原則和要求（GB/T13016—2018）》的規(guī)定：首先要了解標準所支撐的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略，明確標準體系建設(shè)的愿景、近期擬達到的目標，確定標準體系的范圍和邊界。其次要調(diào)查研究國內(nèi)外標準體系建設(shè)情況,已制定的標準和已開展的相關(guān)標準化研究項目和工作項目情況，標準體系的建設(shè)需求情況等。最后要統(tǒng)籌考慮需要制定的標準及其內(nèi)容。根據(jù)鐵路反恐防范工作實踐情況，鐵路反恐防范標準體系應(yīng)包括：（1）《鐵路系統(tǒng)反恐防范要求：客運車站》。這一部分應(yīng)涵蓋高速鐵路客運車站、城際車站、普速鐵路客運車站等。（2）《鐵路系統(tǒng)反恐防范要求：客運列車》。這一部分應(yīng)涵蓋高速鐵路動車組、普速鐵路客運列車等。（3）《鐵路系統(tǒng)反恐防范要求：客運列車運行線路》。這一部分應(yīng)涵蓋高速鐵路（含客運專線和城際鐵路）列車運行線路及重要行車設(shè)備設(shè)施和普速鐵路列車運行線路及其重要區(qū)段、重要橋隧、重要行車設(shè)備設(shè)施等。（4）《鐵路系統(tǒng)反恐防范要求：重點場所》。這一部分應(yīng)涵蓋承擔鐵路指揮調(diào)度、信息數(shù)據(jù)管理等重要職能的機關(guān)、場所；符合武警守護標準的普通鐵路長大橋隧及其他重要橋隧，火車輪渡、鐵路動車運用所、鐵路客車技術(shù)整備所等。（5）《鐵路系統(tǒng)反恐防范要求：危險貨物運輸》。這一部分應(yīng)涵蓋危險貨物辦理車站，危險貨物儲存、裝卸場所，危險貨物列車等。

（四）鐵路反恐防范行業(yè)標準制定程序

鐵路反恐防范行業(yè)標準制定，應(yīng)由國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部反恐怖局提出，由全國安全防范報警系統(tǒng)標準化技術(shù)委員會（SAC/TC100）歸口，中國國家鐵路集團有限公司牽頭起草。

鐵路反恐防范行業(yè)標準制定程序具體可分為五個步驟：第一，編制計劃。這個階段的主要工作是國家鐵路集團有限公司牽頭召開標準編制啟動會議，明確起草單位和主要起草人，確定標準的起草分工和進度要求。第二，調(diào)研。這個階段的主要工作是組建調(diào)研小組，對鐵路運輸系統(tǒng)及與鐵路運輸生產(chǎn)有交叉的郵政、油氣、危爆、電力等其他領(lǐng)域的利益需求進行實地調(diào)研并形成調(diào)研報告，為標準草案修改積累一手資料。第三，起草標準。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上編寫鐵路反恐防范行業(yè)標準草案，并廣泛征求社會各界意見，最終形成標準報批稿。第四，發(fā)布行業(yè)標準。全國安全防范報警系統(tǒng)標準化技術(shù)委員會（SAC/TC100）按照一定原則對鐵路反恐防范行業(yè)標準進行編號后再經(jīng)國家發(fā)改委批準公布。第五，實施。批準后的鐵路反恐防范行業(yè)標準目錄由國家發(fā)改委及時公布，對鐵路反恐防范行業(yè)標準的宣傳、解釋工作則由全國安全防范報警系統(tǒng)標準化技術(shù)委員會（SAC/TC100）和中國國家鐵路集團有限公司負責。