推進市域社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)論視野

□吳亞慧

黨的十九屆四中全會確定了“構建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略目標，并提出了具體的行動目標即要“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。作為國家治理的重要基石，市域社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)。在此之前，中央政法委秘書長陳一新在2018 年6 月首次正式提出“市域社會治理現(xiàn)代化”的概念，大概一個月之后的中央政法委機關下半年工作推進會再次強調(diào)要以市域社會治理現(xiàn)代化試點為抓手，積極探索具有中國特色、時代特征、市域特點的社會治理新模式。[1]由此，作為一個社會治理領域的新概念，市域社會治理現(xiàn)代化無論是在理論界還是實踐層面都有較大的研究空間和探索可能。作為一種思維方式和方法論，系統(tǒng)論是馬克思主義辯證唯物主義思想在科學方法論上的重要體現(xiàn)，也被廣泛應用于社會科學等領域的研究。市域社會治理現(xiàn)代化也是一項系統(tǒng)工程，將系統(tǒng)論的思維和方法引入市域社會治理現(xiàn)代化研究，有助于更深刻地把握其理論精髓和實踐要義，從而為實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化提供理論指導。

一、系統(tǒng)論的主要觀點及價值意義

系統(tǒng)論認為，系統(tǒng)是一個由彼此相互作用和影響的各種要素組成的有機整體。系統(tǒng)論思想的形成和發(fā)展經(jīng)歷了比較復雜的過程。系統(tǒng)論公認的創(chuàng)始人、奧地利生物學家貝塔朗菲提出的一般系統(tǒng)論，把系統(tǒng)定義為“有相互關系的元素的集合，是處于一定的相互關系中并與環(huán)境發(fā)生關系的各組成部分的總體”。[2]有學者認為“系統(tǒng)是指由一定部分（要素）組成的具有一定層次和結(jié)構并與環(huán)境發(fā)生關系的整體”[3]“系統(tǒng)是一個關于在一系列條件下保持自身穩(wěn)定性的作為整體的實體概念”。[4]總的來說，系統(tǒng)論最基本的概念就是系統(tǒng)、要素、環(huán)境，表現(xiàn)出來的顯著特征有四：

一是整體性，系統(tǒng)是由其組成部分（要素）聯(lián)系有機組織起來的，系統(tǒng)的功能大于各要素簡單的相加。二是層次性，即系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互結(jié)合形成多層次的框架，包括系統(tǒng)與要素、要素之間相互結(jié)合的方式、過程及作用。在各類影響系統(tǒng)結(jié)構的因素中，系統(tǒng)的層次構成發(fā)揮著重要的作用，反過來，對系統(tǒng)的層次結(jié)構進行優(yōu)化也能帶來系統(tǒng)整體功能的遞進。三是動態(tài)開放性，系統(tǒng)的整體功能和屬性變化受環(huán)境及其互動狀態(tài)的影響，既包括內(nèi)部環(huán)境的要素影響，也包括與之關聯(lián)的外部環(huán)境。四是動態(tài)自組織性，強調(diào)系統(tǒng)同外界所進行的物質(zhì)、能量、信息的代謝和交換。有趣的是，由于系統(tǒng)的結(jié)構具有相對穩(wěn)定性，在外界環(huán)境對系統(tǒng)造成一定干擾的情況下，系統(tǒng)內(nèi)部會進行隨機起伏和多種發(fā)展的可能，然后自發(fā)地走向有序程度更高的狀態(tài)，這就要求我們用動態(tài)發(fā)展的眼光看待系統(tǒng)，既存在一個動態(tài)演進的可能性，但也能通過反饋和自我調(diào)節(jié)維持一定的穩(wěn)定性。

綜上，系統(tǒng)論旨在從結(jié)構解析的角度形成一種研究進路，既關注系統(tǒng)各要素相互作用、聯(lián)系的規(guī)律與機制，又關注各要素是如何構成整體、影響整體并維持整體的穩(wěn)定和持續(xù)演進的。實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化作為一項系統(tǒng)工程，是作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口，是對社會治理模式的體系化升級，也是把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的關鍵抓手，它本身就內(nèi)含著豐富的系統(tǒng)論意蘊，因此嘗試用系統(tǒng)論的思維和方法全面審視市域社會治理現(xiàn)代化，有利于正確指導當前市域社會治理工作的具體展開，以及有效推動市域治理現(xiàn)代化的縱深發(fā)展。

二、系統(tǒng)論視閾下推進市域社會治理現(xiàn)代化存在的問題

近年來，隨著我國城市群、區(qū)域一體化、大都市圈、大灣區(qū)的加速建設，許多大中型城市在集聚資本、人才、技術、信息等資源優(yōu)勢的同時，也暗藏著許多更復雜、更棘手的社會矛盾和社會風險。市域社會治理是在我國社會治理現(xiàn)代化實踐的時空背景下產(chǎn)生的，具有深厚的現(xiàn)實需求以及鮮明的中國特色，而且作為全面深化改革的內(nèi)容之一，市域社會治理現(xiàn)代化必然會導致社會結(jié)構的轉(zhuǎn)型和社會秩序的調(diào)整。[5]更確切地說，要深刻全面理解和把握市域社會治理現(xiàn)代化的理論蘊含和本質(zhì)要素，需要置之于新時代的整體性社會發(fā)展過程中。

（一）整體性：市域社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)規(guī)劃不夠完善

整體性是系統(tǒng)論最基礎的特征，“若干事物一旦按某種方式相互聯(lián)系而形成統(tǒng)一整體，就會產(chǎn)生出部分所沒有的新性質(zhì)。[6]”按照我國現(xiàn)行地方行政層級設置以及中央政法委關于“市域社會治理”的謀劃布局和現(xiàn)實需求來看，“市域”主要指設區(qū)的城市的行政區(qū)域和層級。[7]這是將設區(qū)的城市區(qū)域范圍看作一個完整的系統(tǒng)，既包括城市行政區(qū)域的城市社區(qū)，又包括城市所轄區(qū)行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)[8]，克服了縣域和基層社會治理在治理空間和治理對象上的單向度問題。當然，“市域”所強調(diào)的空間關聯(lián)性也導致了市域社會治理的客體往往呈現(xiàn)出復雜性、綜合性和關聯(lián)性的特征，正如陳一新所總結(jié)的“以解決市域內(nèi)影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題”。[9]也就是說，市域社會治理需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題上下功夫，需要面對的問題更多是多元的、復雜的、彼此交織和聯(lián)系的，這就要求市域社會治理現(xiàn)代化樹立市域空間觀，融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展大局進行整體謀劃，在黨的堅強領導下統(tǒng)籌把握社會治理各項任務和公共資源之間的互融互促互聯(lián)性，采取系統(tǒng)推進、整體治理的方式解決問題，以實現(xiàn)良性共治的整體功能。然而，當前無論是理論界還是實踐界，對于市域社會治理現(xiàn)代化所承擔的時代使命、其中所涉及的關聯(lián)因素以及復雜結(jié)構等等內(nèi)容都認識不夠全面，以致當前市域社會治理現(xiàn)代化的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃不夠完善、協(xié)同治理水平有待提高。

（二）層次性：市域社會治理現(xiàn)代化的要素協(xié)同水平較低

系統(tǒng)的整體功能和目標需要各要素密切配合與良性協(xié)同，這就是系統(tǒng)的整體涌現(xiàn)性。系統(tǒng)整體不是它組成部分性質(zhì)的簡單“拼盤”，而是系統(tǒng)整體涌現(xiàn)的結(jié)果[10]。同時，復雜的系統(tǒng)內(nèi)部各個子系統(tǒng)和各要素之間也可以相互作用和影響、相互制約和合作，體現(xiàn)出各要素之間的關聯(lián)性和系統(tǒng)的復雜性。要推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要堅持市域社會治理系統(tǒng)的良性運行和更新功能。這就需要重塑包括治理主體、治理機制、治理手段、治理內(nèi)容、治理質(zhì)量等子系統(tǒng)在內(nèi)的市域社會治理新格局。其一，在堅持黨的核心領導下，統(tǒng)籌整合政府、社會、市場等各種力量共同參與社會治理，拓展更立體的社會治理空間，在城鄉(xiāng)場域中構建社會力量支持體系，在此過程中還須重視不同治理主體之間要形成功能融合、優(yōu)勢互補的新型社會治理網(wǎng)絡結(jié)構，以實現(xiàn)主體間關系功能的優(yōu)化；其二，深化對市域社會運行規(guī)律的認識，圍繞依法治理、精準治理、智慧治理等理念開展制度設計，完善構建民主協(xié)商、利益訴求、契約規(guī)范等社會治理機制；其三，工具性手段也要從傳統(tǒng)的經(jīng)驗主義轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代智能化、精準化、復合化的治理手段，即由黨建引領下的自治、法治、德治、心治和智治組成的復合型治理手段[9]。

當前市域社會治理現(xiàn)代化尚存在參與要素協(xié)同不足問題，未實現(xiàn)系統(tǒng)要素之間的良性耦合。例如在治理主體方面，搭建更大范圍、更多層級的整體性合作網(wǎng)絡結(jié)構，進一步優(yōu)化多元治理主體的“主體間性”關系，激發(fā)社會活力，有效引導社會力量參與等難題亟待解決。又如在制度建設方面，彌合城鄉(xiāng)二元社會治理不平衡問題、更加有效解決程序的嚴密性、執(zhí)行的有效性等方面還存在明顯不足。

（三）開放性：市域社會治理現(xiàn)代化的集成體系效能不足

系統(tǒng)論的開放性與動態(tài)自組織性要求我們既要注重系統(tǒng)與環(huán)境的互動，又要注重系統(tǒng)各個要素及其相互作用的動態(tài)過程。一方面，系統(tǒng)與其周圍環(huán)境之間進行著動態(tài)的能量、信息的互動，在國家治理的行政鏈條上，市域社會治理是市域?qū)用鎸疑鐣卫泶笳结樀膱?zhí)行者和落實者，要正確理解“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的戰(zhàn)略目標以及在地轉(zhuǎn)化問題，要正確理解社會治理中的制度目標和行動目標之間的關系，結(jié)合實際條件和優(yōu)勢，切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽瑫r這也是市域社會治理現(xiàn)代化系統(tǒng)不斷優(yōu)化、自組織發(fā)展的狀態(tài)。要敏銳地注意到，當前城市化、區(qū)域化全局發(fā)展的背景下，僅靠基層社會治理創(chuàng)新難以消解社會治理困境，這種結(jié)構性轉(zhuǎn)變所帶來的問題需要以市域社會治理引領區(qū)域社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，系統(tǒng)各個要素的正向動態(tài)互動過程能夠促進系統(tǒng)的正向演進。要想形成市域社會治理現(xiàn)代化的聚合力，需要市域社會治理各主體、資源、環(huán)節(jié)的相互配合、有效銜接和良性互動。比如要完善黨委領導下的社會治理各項工作在政策取向上的協(xié)同機制；要進一步厘清上級職能部門與基層之間權責的條塊協(xié)同機制；要創(chuàng)新新時代群眾參與社會治理的制度化渠道和平臺；等等。

要主動適應市域社會治理面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，以完備的工作協(xié)同機制和生態(tài)治理鏈條為著力點，不斷提升市域社會治理效能。但目前來看，無論是能力建設還是運行機制的保障都存在不少薄弱環(huán)節(jié)。拿資源整合能力的提升來說，市域社會治理中的資源整合既包括人財物的有形資源，也不能忽視意識形態(tài)、價值理念、文化傳統(tǒng)等無形資源，在一個橫向構建共治同心圓、縱向打造善治指揮鏈的社會治理格局中，如何通過機構整合、功能整合、制度整合等來優(yōu)化配置各種資源，依然值得深入研究。還有面對當前這種源頭復雜、內(nèi)容疊加、形式多變的矛盾風險社會，亟需一套完備的突出全過程性、全要素性和全社會性的風險治理系統(tǒng)。

三、推進市域社會治理現(xiàn)代化的對策建議

（一）加強頂層設計與系統(tǒng)規(guī)劃：健全市域社會治理現(xiàn)代化工作體系

要全面提高市域社會治理水平，就必須從整體上對市域社會治理現(xiàn)代化進行頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃。市域社會治理是國家治理的子系統(tǒng)，也是社會治理在市域范圍的自然延伸，必須把市域社會治理現(xiàn)代化置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、“以人民為中心”發(fā)展思想以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景之下，樹立市域社會治理“一盤棋”理念，在對標對表中央關于國家治理的大政方針、制度安排和決策部署前提下，通盤考慮本市域社會治理的使命擔當、現(xiàn)實狀況和實踐方略，對社會治理政策制定、體系創(chuàng)新、資源統(tǒng)籌等方面做好系統(tǒng)規(guī)劃與周密部署。

市域社會治理現(xiàn)代化這個系統(tǒng)工程面對的問題具有跨界性、關聯(lián)性、復雜性等突出特征，既要堅持系統(tǒng)融合思維、著眼全局做好系統(tǒng)部署，又要堅持源頭預防的工作方法、抓住重點問題實現(xiàn)科學共治。聚焦城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，適應現(xiàn)代復雜城市治理的要求，運用對接統(tǒng)一的社會政策改善民生，從市域?qū)用娓脩獙ν獠刻魬?zhàn)、協(xié)調(diào)內(nèi)部關系。同時，著眼于社會矛盾外溢這一突出難題，要充分發(fā)揮市域在社會政策制定、資源統(tǒng)籌、治理體系創(chuàng)新方面的主導性作用，最終實現(xiàn)問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)，增強社會治理的整體性、協(xié)同性、精準性。

（二）強化要素耦合與功能實效：完善市域社會治理現(xiàn)代化協(xié)同結(jié)構

基于系統(tǒng)論的指導會發(fā)現(xiàn)，市域社會治理現(xiàn)代化所涉的每一項要素和內(nèi)容其實都有其自身發(fā)展變化的內(nèi)在規(guī)律，但同時因身處系統(tǒng)之中彼此之間又存在復雜的關聯(lián)機制和作用機制。要實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化就是要用系統(tǒng)思維厘清各項內(nèi)容之間或相互矛盾或相互影響的作用機制。這就要求我們正確把握市域社會治理所面臨的本質(zhì)性挑戰(zhàn)，或者說市域社會治理所要達到的終極目標?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。人民日益多層次、多樣化的需求連接著人民的獲得感、幸福感和安全感，市域社會治理現(xiàn)代化必然是以人民為中心的社會治理，市域社會治理的最終目標是為了滿足人民對美好生活的需要。[11]要滿足人民對美好生活的需要，就要在新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下建設包括利益共同體（化解矛盾、利益共享）—精神共同體（守望相助、公益精神）—發(fā)展共同體（社會認同、主體意識）[12]三重指向的市域社會治理共同體。

在此基礎上，正確處理市域社會治理現(xiàn)代化系統(tǒng)各要素與功能的有效發(fā)揮和密切協(xié)同。在系統(tǒng)內(nèi)部功能整合上要統(tǒng)籌考慮整體與局部、引領與自治、治理空間的點面兼顧等多組關系，在系統(tǒng)開放性要綜合考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略等環(huán)境要素的影響，充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)外部各項要素的“生態(tài)功能”，同時發(fā)揮要素之間的協(xié)同共振效應，實現(xiàn)系統(tǒng)的良性耦合與功能躍升。以引領與自治的關系為例，就是要基于市域的系統(tǒng)統(tǒng)籌，充分動員社會協(xié)同及時吸納基層治理創(chuàng)新。一方面要增強市域社會治理黨建整體引領性，不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層“黨建+”體系，構建多維立體的“大黨建”引領格局；另一方面，政府層面要主動創(chuàng)造一個利于社會組織發(fā)展、社會力量壯大的良性生態(tài)系統(tǒng)，制度安排上要明確社會協(xié)同在市域社會治理中的角色定位，探索黨建引領下的社會組織自生發(fā)展的路徑與機制。

（三）優(yōu)化機制銜接與效果集成：形成市域社會治理現(xiàn)代化整體合力

市域社會治理現(xiàn)代化的最終目標是為了滿足人民對于美好生活的需要，即其本質(zhì)上內(nèi)含一種效能指向型的實踐訴求，也就是說，市域社會治理的各種舉措、各個環(huán)節(jié)、各種能力要形成整體治理合力，最終落實到市域社會穩(wěn)定和諧與良性運行的整體成效上來。市域社會治理現(xiàn)代化的總體效果取決于各個子系統(tǒng)和各個要素的聯(lián)動集成，這就需要貫通要素之間、內(nèi)容之間的內(nèi)在關聯(lián)，構建起有利于最大化激發(fā)市域社會治理成效的工作機制和工作格局。

第一，在市域社會治理體系格局中，要形成市—縣（市、區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上下聯(lián)動協(xié)調(diào)的治理鏈條。其中，市一級發(fā)揮統(tǒng)籌謀劃功能，要不斷優(yōu)化地方治理的立法體系建設，發(fā)揮設區(qū)市的立法先行功能，加大對基層社會治理的制度供給力度。縣（市、區(qū)）是執(zhí)行層面，要積極貫徹地市的統(tǒng)籌謀劃，并發(fā)揮出強大的快速組織執(zhí)行能力，把地市社會治理的總目標和總安排落實到底，構建縣域社會治理的治理體系、力量體系、任務體系、機制體系、智慧信息支撐體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）是基層基礎，是市域社會治理現(xiàn)代化的重要基石。將社會治理空間按照資源稟賦、治理重點等差異劃分為農(nóng)村、城市社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)三種類型，將市域社會治理任務分別融入這三種治理空間內(nèi)，并通過智慧治理這一抓手，有效解決基層社會治理突出問題，全面推進基礎任務落地。

第二，充分利用市域社會治理全局統(tǒng)籌、資源集中、社會協(xié)同等基礎優(yōu)勢，構建“黨建引領下的五治并舉”治理體系，即在堅持黨建引領前提下，推進市域社會治理現(xiàn)代化必須堅持自治、法治、德治、心治與智治相結(jié)合。以法治為例，在全面深化改革的背景下，市域社會治理應該充分利用好一個關鍵資源，即地方立法權，對當前基層治理創(chuàng)新中鎮(zhèn)（街道）“事權不對等”、網(wǎng)格化治理等提供法律依據(jù)。