河南省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀及“十四五”規(guī)劃建議

劉 凡，張栓玲，蔡永超，陳海濤，劉 洋

（河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南 鄭州 450008）

深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是黨的十九屆三中全會作出的重大戰(zhàn)略部署，“十三五”期間，河南嚴(yán)格按照黨中央、國務(wù)院改革精神和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求，以畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法為突破，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全領(lǐng)域綜合執(zhí)法，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施奠定了堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前正值“十四五”規(guī)劃謀篇布局的關(guān)鍵時期，文章在總結(jié)分析河南省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出“十四五”期間農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)劃建議，以期為新時期農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相關(guān)政策制定提供參考和借鑒。

1 河南省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀

1.1 體系建設(shè)不斷加強(qiáng)

1.1.1 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法探索。河南省自2011 年起，探索建立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系，在動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，省、市、縣分別成立了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊、支隊、大隊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出畜牧獸醫(yī)執(zhí)法中隊。改革期間，省動物衛(wèi)生監(jiān)督所（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊）高配為副廳級，10 個省轄市動監(jiān)所（支隊）高配或升格為副處級，76 個縣（市、區(qū)）動監(jiān)所（大隊）高配或升格為副科級。通過實施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，全省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總編制達(dá)到9 697 個，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員數(shù)量占全國1/14，位居全國第一，為我省畜產(chǎn)品質(zhì)量安全和現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展提供了有力保障。

1.1.2 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法實踐。黨的十九屆三中全會以來，在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，全省各地深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《印發(fā)〈關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》，省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈河南省深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革實施方案〉等5 個方案的通知》等文件要求，采取多種有效措施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作，取得了初步成效。截至目前，全省15個省轄市和濟(jì)源示范區(qū)，120個縣（市、區(qū)）掛牌成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；在全省已出臺“三定方案”市縣綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，共計編批5 735 名，實有人數(shù)3 920人。其中，市級共批復(fù)編制數(shù)960名，實有人員521人；縣級共批復(fù)編制數(shù)4 775 名，實有人員3 399 人。按照改革要求，將獸醫(yī)獸藥、畜禽屠宰、飼料、種子、農(nóng)藥、化肥、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全等分散在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位的行政處罰職能，與行政處罰相關(guān)的行政許可、技術(shù)檢測等職能剝離，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義統(tǒng)一行使行政處罰職能。實現(xiàn)了隊伍整合、統(tǒng)一執(zhí)法，初步建立了權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的省、市、縣三級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系。

1.2 隊伍素質(zhì)持續(xù)提升

“十三五”期間，河南省制定下發(fā)了執(zhí)法人員培訓(xùn)管理制度，要求按照省級培訓(xùn)師資、市級培訓(xùn)骨干、縣級全員培訓(xùn)的原則，推進(jìn)培訓(xùn)工作的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，不斷提高隊伍素質(zhì)和執(zhí)法能力。在日常培訓(xùn)工作中，堅持理論培訓(xùn)與執(zhí)法實踐相結(jié)合、面對面培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)相結(jié)合、日常培訓(xùn)和集中抽考相結(jié)合的基本原則，分層次、有針對地開展執(zhí)法人員教育培訓(xùn)?！笆濉逼陂g，河南省級共舉辦動物衛(wèi)生監(jiān)督、畜禽屠宰、監(jiān)督執(zhí)法等各類執(zhí)法師資培訓(xùn)班57 期次，培訓(xùn)執(zhí)法師資5 522 人次，全省各地共舉辦各類培訓(xùn)班1 898 期次，培訓(xùn)人員144 371 人次。在做好集中面對面培訓(xùn)的同時，注重培訓(xùn)方式方法創(chuàng)新，研發(fā)應(yīng)用了網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，重點解決培訓(xùn)覆蓋面及基層執(zhí)法人員培訓(xùn)不足的問題，共錄制上傳課程達(dá)到24 門共計126 個學(xué)時，全省執(zhí)法人員參與網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)達(dá)到8萬余人次。開發(fā)了執(zhí)法考試系統(tǒng)，充實完善了考試題庫，實現(xiàn)了隨機(jī)組卷、網(wǎng)絡(luò)考試、實時閱卷，針對性和時效性顯著提升?！笆濉逼陂g，省級每年組織全省執(zhí)法人員統(tǒng)一考試2 次以上，以考促學(xué)，不斷提升全省農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力。

1.3 制度機(jī)制不斷完善

持續(xù)強(qiáng)化制度機(jī)制建設(shè)，在原畜牧獸醫(yī)執(zhí)法領(lǐng)域，制定了日常執(zhí)法監(jiān)督、舉報獎勵、畜牧企業(yè)“黑名單”、二維碼追溯等35 項制度，不斷提升執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。其中，“黑名單”管理制度實施以來，累計公布“黑名單”企業(yè)5 批次216 家，引起社會廣泛關(guān)注，懲戒效果十分明顯。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法實施以后，省級研究下發(fā)了行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單、崗責(zé)體系、行政執(zhí)法流程圖等，對全廳行政執(zhí)法崗責(zé)體系進(jìn)行重新梳理，公布許可類、處罰類、強(qiáng)制類等職責(zé)179 項，制定了執(zhí)法人員回避、案件主辦人、執(zhí)法程序規(guī)范、重大案件集體討論等13 項制度，狠抓制度落實，提高制度執(zhí)行力，力促農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

1.4 執(zhí)法保障持續(xù)提升

在原畜牧獸醫(yī)執(zhí)法領(lǐng)域，省財政每年都列入150萬元作為省本級執(zhí)法經(jīng)費，上不封頂，實報實銷。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)成立后，省級制定印發(fā)了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，改革期間，各地持續(xù)完善執(zhí)法條件，保障能力持續(xù)提升。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同省財政廳印發(fā)了有獎舉報、罰沒物品管理等制度，加強(qiáng)執(zhí)法專項經(jīng)費保障。大力推進(jìn)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，“十三五”期間，省級財政在原畜牧獸醫(yī)執(zhí)法領(lǐng)域先后投入1 050萬元，建設(shè)了45個標(biāo)準(zhǔn)化示范點，示范帶動效應(yīng)明顯，有力促進(jìn)了基層執(zhí)法陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

1.5 執(zhí)法成效不斷凸顯

持續(xù)樹立問題導(dǎo)向，結(jié)合日常監(jiān)管、監(jiān)督抽檢、群眾舉報，不斷強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，狠抓執(zhí)法辦案，提高監(jiān)管實效。一是嚴(yán)格案件督辦。對于上級交辦、群眾舉報、監(jiān)督巡查等形式發(fā)現(xiàn)的案件，省級親自掛牌督辦，不結(jié)案不銷賬?！笆濉逼陂g，省級共督辦案610 起。二是創(chuàng)新辦案機(jī)制。建立網(wǎng)上舉報平臺，公布舉報電話和通信地址，開通網(wǎng)上時時舉報，拓寬案件來源。擴(kuò)大辦案領(lǐng)域，積極開展網(wǎng)絡(luò)打假探索，會同省公安廳、省食品藥品監(jiān)督管理局、阿里巴巴共同簽署了《打擊食品藥品農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品違法犯罪合作備忘錄》，建立信息互通、查案配合等多項合作機(jī)制，不斷破解打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪難題。三是嚴(yán)肅案件查處。堅持“有案必立、立案必查、查案必果”的原則，加大案件查辦力度。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十三五”期間，全省共辦理涉農(nóng)行政執(zhí)法案件10 913 件，移交公安機(jī)關(guān)203 件，有力打擊了違法行為。

2 面臨的形勢和存在問題

2.1 執(zhí)法改革進(jìn)展不平衡

2.1.1 溝通協(xié)調(diào)不力影響改革進(jìn)展

在推進(jìn)改革過程中，由于不少市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在機(jī)構(gòu)編制、性質(zhì)和規(guī)格設(shè)置上與同級編制部門意見不一致，雖經(jīng)過長期多次溝通協(xié)調(diào)，未能達(dá)到預(yù)期效果，致使“三定方案”遲遲不能出臺。而縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門受市級“三定方案”影響，遲遲不能展開。截至目前，全省仍有1個省轄市，34個縣（市、區(qū)）未出臺農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“三定方案”。

2.1.2 各地執(zhí)行改革政策方面不夠統(tǒng)一

中央和省委政策規(guī)定,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門只能設(shè)置一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但河南還有部分省轄市、縣（市）畜牧、農(nóng)機(jī)等部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門分設(shè)，行政管理與執(zhí)法職能的整合存在體制障礙。

2.2 執(zhí)法主動作為意識不強(qiáng)

2.2.1 協(xié)同打擊不夠

市、縣兩級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)工作機(jī)制不健全，一盤棋意識、協(xié)同作戰(zhàn)意識不強(qiáng)，區(qū)域壁壘、單打獨斗的執(zhí)法局面沒有根本改變，導(dǎo)致對違法產(chǎn)品的追蹤溯源全鏈條打擊不夠。

2.2.2 對違法行為的復(fù)雜性和新特點研究不夠

假冒偽劣農(nóng)資生產(chǎn)加工窩點轉(zhuǎn)往偏遠(yuǎn)村莊，少數(shù)不法農(nóng)資經(jīng)營戶改變傳統(tǒng)銷售方法，采取電商、網(wǎng)絡(luò)直銷、傳銷等隱蔽手段，回避了專項治理行動的打擊，增加了執(zhí)法打擊的難度。而基層現(xiàn)有執(zhí)法人員對這些新特點缺乏研判，線索來源和渠道單一，查處效果打了折扣。

2.2.3 辦案力度不強(qiáng)

部分縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不敢辦案、不會辦案、不愿辦案的思想依然存在，甚至個別縣（市）還存在“零”辦案現(xiàn)象，對于一些違法違規(guī)行為熟視無睹，放任違法行為長期存在。

2.3 基層保障仍顯不足

綜合執(zhí)法改革以來，雖然執(zhí)法保障水平明顯提升，但由于基層長期存在“重生產(chǎn)、輕管理，重許可、輕監(jiān)管”思想，對農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作重視不夠，執(zhí)法經(jīng)費投入一定程度上還存在“上熱下冷、層層遞減”現(xiàn)象。個別縣（市、區(qū)）在綜合執(zhí)法改革中，只機(jī)械整合人員，不解決“歷史欠賬”，差供甚至自收自支人員在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍中依然存在，嚴(yán)重影響工作開展?；鶎愚r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在執(zhí)法經(jīng)費、執(zhí)法裝備建設(shè)上，與當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)、財政部門缺乏溝通，農(nóng)業(yè)執(zhí)法投入和保障水平不足的問題還沒有得到根本性解決，執(zhí)法能力和手段不能適應(yīng)新時期執(zhí)法工作需要。

3 “十四五”時期河南農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)劃建議

3.1 總體思路

全面做好農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作是關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展全局、關(guān)乎食品安全和社會安定的大事，更是保障人民共享發(fā)展成果、滿足人民日益增長的美好生活需要的重要一環(huán)，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，使命光榮。“十四五”期間，全省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的總體思路是：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊密圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等重大任務(wù)，進(jìn)一步提升隊伍素質(zhì)，創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法保障，持續(xù)抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管，持續(xù)提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力和水平，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力的執(zhí)法保障。

3.2 主要目標(biāo)

到2025年，全面建成權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的省、市、縣、鄉(xiāng)三級四層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，全面提升全省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，扎實開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村各領(lǐng)域執(zhí)法工作，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)查違法行為，涉農(nóng)假冒偽劣、違禁超限行為得到有效遏制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序持續(xù)穩(wěn)定向好，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格率不斷提高，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷提升，確保不發(fā)生重大動物疫情和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，為質(zhì)量興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)，保障人民群眾“舌尖上的安全”，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

3.3 主要措施

3.3.1 加快隊伍整合

按照國家和我省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革方案要求，加快整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)執(zhí)法隊伍，打造一支政治硬、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精、紀(jì)律嚴(yán)、能戰(zhàn)斗的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，滿足執(zhí)法工作需要。

3.3.2 強(qiáng)化教育培訓(xùn)

按照省級培訓(xùn)師資、市級培訓(xùn)骨干、縣級全員培訓(xùn)的要求，采取現(xiàn)場培訓(xùn)、在線教育、考試考核等多種措施，加大培訓(xùn)力度，提升培訓(xùn)實效，著力提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，著力培養(yǎng)既熟悉農(nóng)業(yè)又精通法律、“通專結(jié)合、一專多能”的復(fù)合型執(zhí)法人才，全面提升執(zhí)法人員素質(zhì)。

3.3.3 加快建章立制

結(jié)合現(xiàn)實執(zhí)法需求，加快建立日常監(jiān)督、舉報獎勵、執(zhí)法辦案等各項制度；完善檢打聯(lián)動、執(zhí)法調(diào)度、“兩法”銜接、跨區(qū)域協(xié)查等執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率，力促工作制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，完善內(nèi)部、層級和外部監(jiān)督機(jī)制，堅決防止執(zhí)法犯法現(xiàn)象。

3.3.4 完善執(zhí)法機(jī)制

進(jìn)一步建立完善以“雙隨機(jī)一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。加快建設(shè)全省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息化平臺，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”，推行網(wǎng)上辦案，提升執(zhí)法效能。

3.3.5 強(qiáng)化執(zhí)法保障

加強(qiáng)執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善執(zhí)法軟硬件，配備必需的交通工具、調(diào)查取證設(shè)備、速測設(shè)備等現(xiàn)代化執(zhí)法裝備，按照中央統(tǒng)一規(guī)定，落實執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，以及執(zhí)法執(zhí)勤用車（船艇）配備，不斷改善執(zhí)法條件，強(qiáng)化執(zhí)法手段。落實經(jīng)費保障，確保執(zhí)法工作經(jīng)費足額納入財政預(yù)算。重心下移，分批開展基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化示范站所建設(shè)，實現(xiàn)全省農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全覆蓋，提升基層執(zhí)法監(jiān)管能力。

3.3.6 強(qiáng)化執(zhí)法辦案

堅持有案必立、立案必查、查案必果的原則，嚴(yán)厲查處各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)行為。積極拓寬案源線索渠道，對投訴舉報、巡查檢查、檢驗檢測發(fā)現(xiàn)的問題，依法調(diào)查處理。強(qiáng)化“兩法”銜接，對線索明顯、事實清楚的案件，要商請當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提前介入，涉嫌犯罪的，要及時移送公安機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。加大信息公開力度，曝光典型案例，充分發(fā)揮警示作用，實現(xiàn)執(zhí)法與宣傳教育相結(jié)合。