黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治保障研究

張馨 丁錚

關(guān)鍵詞：黃河流域 生態(tài)環(huán)境保護(hù) 協(xié)同治理 制約因素 法治保障

一、引 言

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，明確了生態(tài)保護(hù)路線。2020年8月31日，中共中央政治局召開會(huì)議審議了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”的協(xié)同治理發(fā)展理念是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的基本前提和制度保障。尊重自然規(guī)律和客觀規(guī)律，構(gòu)建綠色制造系統(tǒng)，明確黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本責(zé)任，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，充分發(fā)揮基于環(huán)境的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。

二、黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的必要性

黃河流域是我國(guó)北方生態(tài)屏障和重要經(jīng)濟(jì)地帶，是沿黃城市群和陸地交通蓬勃發(fā)展重要依托，是孕育黃河文明傳承黃河文化的重要載體。

（一）黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是黃河生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性和整體性的內(nèi)在要求和重要保障

黃河流經(jīng)九省區(qū)，長(zhǎng)達(dá)5400多公里，是世界上最為復(fù)雜難治的河流，黃河流域內(nèi)部本身存在著發(fā)展不平衡和不充分的問(wèn)題。黃河流域作為一個(gè)有機(jī)的整體，尤其是作為完整的水資源系統(tǒng)，其生態(tài)保護(hù)和治理都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一體化的統(tǒng)籌考慮，尤其是生態(tài)環(huán)境治理，如果單從某個(gè)或者幾個(gè)區(qū)域分別單獨(dú)治理很難達(dá)到治理的效果。同時(shí)，基于黃河生生不息的流動(dòng)性，如某一地區(qū)出現(xiàn)河流污染會(huì)迅速擴(kuò)散至周邊地區(qū)，黃河流域生態(tài)污染的外溢性問(wèn)題就會(huì)更加突出。只有各省市、各區(qū)域進(jìn)行生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，統(tǒng)一制定環(huán)境保護(hù)的規(guī)范，聯(lián)合進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，才能從根本上治理黃河流域的環(huán)境污染。因此，生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同性是黃河流域生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性、整體性的內(nèi)在要求。

（二）黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的客觀要求和重要驅(qū)動(dòng)

黃河流經(jīng)的九省區(qū)基于地理位置、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，同時(shí)在推進(jìn)黃河流域整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的角色定位也有所不同，當(dāng)然在治理能力上也是有所差別。面對(duì)同樣的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，單獨(dú)進(jìn)行治理會(huì)囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平且治理責(zé)任劃分略顯不公，生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理不僅有利于解決當(dāng)前區(qū)域性、流動(dòng)性、復(fù)合型的環(huán)境污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)黃河流域整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，同時(shí)能夠有效地推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，也是重要驅(qū)動(dòng)。

三、黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制約因素

（一）黃河流域生態(tài)環(huán)境立法協(xié)作機(jī)制不健全

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑受制于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。當(dāng)前我國(guó)黃河流域九省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡直接導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)不統(tǒng)一，地方政府關(guān)于黃河流域生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制不健全。具體來(lái)說(shuō)，就是現(xiàn)行黃河流域生態(tài)環(huán)境治理依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的內(nèi)容和監(jiān)管、控制的力度等方面都不統(tǒng)一。

（二）黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理缺乏制度保障

基于前述黃河流域生態(tài)環(huán)境尚未形成較為健全和完善的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，因此導(dǎo)致黃河流域區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理的合作主要依靠地方政府的治理態(tài)度和協(xié)商承諾進(jìn)行，不僅缺乏法律效力和穩(wěn)定性，還導(dǎo)致協(xié)同治理的可實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)現(xiàn)效率大大降低。沒有制度的保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理成本成為地方政府參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的主要考慮因素，往往容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義，從而影響協(xié)同治理的落地實(shí)現(xiàn)。且沒有法律強(qiáng)制力的保障，非正式的合作更是顯得薄弱無(wú)力，難以驅(qū)動(dòng)。

（三）地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的目標(biāo)偏好不同、責(zé)任劃分不明確

在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，地方政府都想以最小的治理成本實(shí)現(xiàn)最佳的治理效果，而對(duì)于“最佳效果”的定義無(wú)非包含兩方面，一是生態(tài)環(huán)境治理效果，二是生態(tài)環(huán)境治理中取得的經(jīng)濟(jì)效果。由于各地方所處黃河流域的地理位置不同及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，出于各自的利益考量，各自的目標(biāo)偏好自然不同，這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理中的協(xié)作難以達(dá)成、實(shí)現(xiàn)效果差的情況常常發(fā)生。

同時(shí)，受到立法協(xié)調(diào)機(jī)制不健全的制約，地方政府及主要領(lǐng)導(dǎo)在具體生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任沒有明確規(guī)定，可能出于自己的利益考量和苦衷出現(xiàn)政府懈怠和推諉的情形或者是責(zé)任落實(shí)不到位的情況，嚴(yán)重制約了黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的順利進(jìn)行。

（四）尚未建立良好的利益協(xié)同和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

與長(zhǎng)江流域相比，黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展破壞生態(tài)保護(hù)的情況時(shí)有發(fā)生，流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾依然突出。黃河上中游和下游灘區(qū)貧困人口相對(duì)集中，部分地區(qū)能夠享受生態(tài)效益是基于另一部分地區(qū)負(fù)擔(dān)著生態(tài)環(huán)境的消除和降解功能，事實(shí)上這對(duì)于承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)重任的地區(qū)不平等?，F(xiàn)階段，黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還是存在缺位情況，致使出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，不同地區(qū)的市場(chǎng)準(zhǔn)則、政策扶持和制度保障都存在明顯差異。這種情況不但不利于跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展，還導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)利益矛盾突出，從而影響生態(tài)環(huán)境治理工作的具體開展。

（五）信息互通和多元主體聯(lián)動(dòng)治理的共享平臺(tái)缺乏透明度

從行政機(jī)構(gòu)建制和隸屬規(guī)劃上，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)部門都是受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)、人力都受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。各個(gè)地方生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地分別執(zhí)法就會(huì)直接影響執(zhí)法力度和治理效果。并且，由于受行政區(qū)域的限制，使得環(huán)境信息共享的數(shù)據(jù)有限，無(wú)法及時(shí)地匯報(bào)不同區(qū)域的治理措施及進(jìn)度，特別是在具體生態(tài)污染信息共享上缺乏相應(yīng)的透明度，不利于聯(lián)合治理機(jī)制的有效運(yùn)行。

四、完善黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治保障

黃河流域生態(tài)脆弱、生態(tài)承載能力弱，自凈能力和自我修復(fù)能力低，促進(jìn)黃河流域的生態(tài)保護(hù)就要深刻領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重要講話精神，尊重自然規(guī)律，做好頂層設(shè)計(jì)。黃河流域生態(tài)“大治理”就是多元主體協(xié)同合作開展黃河生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展。解決黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，要遵循流域一體化、系統(tǒng)化、整體性的特點(diǎn)，突破分割式的治理模式，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的基本思路。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，要充分發(fā)揮法治引領(lǐng)和保障作用。

（一）立法引領(lǐng)：加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度保障

2021年4月13日，全國(guó)人大常委會(huì)在西安召開黃河保護(hù)立法座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步凝聚立法共識(shí)，加快立法進(jìn)程，制定一部保護(hù)黃河的良法、促進(jìn)發(fā)展的善法。制定黃河法是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的立法保障的關(guān)鍵。目前，關(guān)于黃河保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，主要是《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《黃河河口管理辦法》《黃河水量調(diào)度條例》等，雖從國(guó)家、流域、地方三個(gè)層面，對(duì)流域內(nèi)水量分配調(diào)度、流域污染防治按區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃等作出了一定的規(guī)定與指導(dǎo)，但尚無(wú)法充分適應(yīng)黃河流域大保護(hù)大治理的特征和需求。

第一，立法引領(lǐng)，要研究、學(xué)習(xí)并汲取長(zhǎng)江保護(hù)法立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黃河流域的特點(diǎn)制定一部綜合性的統(tǒng)一調(diào)整黃河的《黃河保護(hù)法》。通過(guò)《黃河保護(hù)法》的制定同步優(yōu)化立法保障體系結(jié)構(gòu)和健全保障內(nèi)容。第二，根據(jù)環(huán)境資源法調(diào)整環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等各個(gè)階段劃分，并結(jié)合《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等相關(guān)法律保護(hù)文本，貫穿每個(gè)階段，環(huán)環(huán)相扣，以進(jìn)一步完善黃河流域立法環(huán)節(jié)的研究決策、運(yùn)行合作和評(píng)估監(jiān)督。第三，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法。在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的基本原則下通過(guò)立法授權(quán)實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域協(xié)同立法，對(duì)于涉及特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題及相關(guān)法律規(guī)范修改完善時(shí)，所有關(guān)聯(lián)地方要共同組織人員參與、研究、論證、協(xié)商和溝通，盡可能形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。第四，嘗試成立黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作委員會(huì)，承擔(dān)環(huán)境立法的協(xié)調(diào)對(duì)接工作。必要時(shí)，可以考慮由上級(jí)機(jī)構(gòu)介入和干預(yù)，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作。第五，建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機(jī)制。隨著黃河流域協(xié)同立法體系以及生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的逐步完善，對(duì)于不適應(yīng)發(fā)展實(shí)際、制約協(xié)同治理的的沖突法規(guī)及時(shí)清理，積極更新。

（二）明確責(zé)任：強(qiáng)化政府責(zé)任，形成治理合力

基于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境治理成本等存在的差異，要想實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益一體化，必須轉(zhuǎn)變觀念，將黃河流域的整體生態(tài)治理與地方行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立起聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)系統(tǒng)，并且要充分發(fā)揮政府在整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行中的主體功能和作用，要杜絕懈怠和推諉情況的發(fā)生，明確地方政府的責(zé)任。

第一，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)法規(guī)中明確地方政府在具體生態(tài)環(huán)境治理事項(xiàng)中的職責(zé)和法律責(zé)任。第二，將生態(tài)環(huán)境治理中職責(zé)的落實(shí)情況進(jìn)行考評(píng)，并納入年度政府治理能力和地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核之中。第三，對(duì)在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中具體責(zé)任人員推諉和懈怠等行為造成后果的追究法律責(zé)任。

（三）健全補(bǔ)償：完善黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

進(jìn)一步健全生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、因生態(tài)放棄發(fā)展機(jī)遇者的給予補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化頂層統(tǒng)籌和區(qū)域間溝通與利益協(xié)調(diào)，優(yōu)化核算補(bǔ)償方法，明確補(bǔ)償原則和責(zé)任，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的積極性。特別是對(duì)重要水源地、重要生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)修復(fù)治理區(qū)等給予重點(diǎn)補(bǔ)償，尤其是要根據(jù)不同的生態(tài)價(jià)值實(shí)行差異化的政策，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。

（四）智慧黃河：搭建生態(tài)環(huán)境治理的信息互通共享平臺(tái)

引入智慧黃河的理念，借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”的思路，搭建黃河流域數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全流域的信息共享。就黃河流域水、沙、農(nóng)田、湖泊、草原等按照具體生態(tài)功能分區(qū)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集整理，以供相互參考、借鑒、學(xué)習(xí)，并就各種污染情況及時(shí)通報(bào)，做好信息交流。同時(shí)建立生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任、落實(shí)進(jìn)度、評(píng)估監(jiān)測(cè)、違法信息發(fā)布及責(zé)任處罰等信息的查詢公示，方便各方主體都能積極參與到生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理當(dāng)中。

（五）聯(lián)合共治：建立生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法和司法協(xié)同長(zhǎng)效機(jī)制

首先，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法。黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理可以針對(duì)具體的生態(tài)功能進(jìn)行區(qū)域劃分，設(shè)置區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)垂直隸屬于環(huán)保部，由環(huán)保部根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的具體特點(diǎn)和實(shí)際進(jìn)行財(cái)政撥付和人事安排，統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)黃河流域各環(huán)境治理機(jī)構(gòu)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)出現(xiàn)跨行政區(qū)域、跨生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，各個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)可以協(xié)同起來(lái)，以取得生態(tài)環(huán)境治理的最佳效果。

其次，深化司法協(xié)同。訴訟作為解決環(huán)境糾紛、維護(hù)公共權(quán)益的最后途徑和保障，可以說(shuō)是生態(tài)環(huán)境治理的最后堡壘。要建立、健全與黃河流域生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的司法協(xié)作機(jī)制，更加深入有效地推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，為生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理提供有力的司法支持。

最后，拓展協(xié)同共治新模式。行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)在充分發(fā)揮各自職能作用的同時(shí)，不僅僅是系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同共治，更應(yīng)該拓寬合作模式，建立 “流域管理+行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督”生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的新模式，凝聚黃河流域生態(tài)保護(hù)合力，共同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（六）多元合作：社會(huì)多元主體共同參與，推動(dòng)民間自愿性環(huán)境治理協(xié)議的發(fā)展

在整個(gè)黃河生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體系構(gòu)建中，不僅僅是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的角色發(fā)揮和職能監(jiān)督，企業(yè)和社會(huì)公眾的有效參與也是重要的治理力量。引導(dǎo)社會(huì)公眾提升民主意識(shí)、充分發(fā)揮參與公共生活的積極性，踐行企業(yè)和社會(huì)組織生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任，推動(dòng)民間自愿性環(huán)境治理協(xié)議的發(fā)展，構(gòu)建起政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾多元主體共同參與的互助協(xié)作治理機(jī)制，保障黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的持續(xù)有效進(jìn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是黨中央順應(yīng)自然屬性、尊重自然規(guī)律所作出的重大決策和部署。積極探索建立黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障，不僅能夠促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要的法律支撐和保障，更重要的是在促進(jìn)區(qū)域環(huán)境法治保障體系建設(shè)的同時(shí)，又能反作用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有力促進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。