典型發(fā)達國家醫(yī)學科技預算經(jīng)費管理的比較與借鑒

李明穗 王卓然 楊俊濤

中國醫(yī)學科學院北京協(xié)和醫(yī)學院規(guī)劃發(fā)展處，北京 100730

21 世紀，生物醫(yī)學健康科技已成為最具主流地位的科技領(lǐng)域，生命科學和醫(yī)學領(lǐng)域科技創(chuàng)新日益成為科技創(chuàng)新的帶動力量[1]。醫(yī)學科技位居前沿的典型發(fā)達國家全力打造國家醫(yī)學科技創(chuàng)新體系，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，發(fā)揮政府主導作用；設(shè)立國家級醫(yī)學科研機構(gòu)，統(tǒng)籌國家醫(yī)學科技創(chuàng)新；與科研院所、高等院校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)有效聯(lián)動，行使體系組建、統(tǒng)籌和管理職能；優(yōu)化資源配置，發(fā)揮醫(yī)學科技創(chuàng)新資源穩(wěn)定支撐保障作用；圍繞國家重大需求，持續(xù)開展醫(yī)學科技前沿攻關(guān)，引領(lǐng)醫(yī)學科技創(chuàng)新。在典型發(fā)達國家醫(yī)學科技創(chuàng)新體系中，國家級醫(yī)學科研機構(gòu)發(fā)揮了無可比擬的核心作用。政府主導建立的國家級醫(yī)學科研機構(gòu)，如美國國立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）、英國醫(yī)學研究理事會（British Medical Research Council，MRC）、法國國家健康與醫(yī)學研究院（Institut national de la Santé et de la Recherche Médicale，INSERM），統(tǒng)籌管理國家醫(yī)學科技預算經(jīng)費，建立長期穩(wěn)定的資助模式，通過競爭性和固定經(jīng)費相結(jié)合的方式，在統(tǒng)籌國家重大需求的同時，激發(fā)百花齊放的研究生態(tài)，成為國家醫(yī)學科技創(chuàng)新體系中不可替代的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、支撐性力量[2]。其預算經(jīng)費管理和分配模式對于構(gòu)建我國醫(yī)學科技創(chuàng)新經(jīng)費資助體系，具有重要的啟示價值。

1 醫(yī)學科技創(chuàng)新經(jīng)費預算管理特點

1.1 采取自上而下的預算審批模式

典型發(fā)達國家通過自上而下的預算審批管理，在提供經(jīng)費支持的同時，也將國家需求自上而下傳導到國家級醫(yī)學科研機構(gòu)，確保國家規(guī)劃任務的全面落實。NIH 隸屬于美國健康與社會服務部（United States Department of Health and Human Services，HHS），NIH基于上一年度的任務計劃和績效總結(jié)，形成下一年度的預算需求[3]，納入HHS 的預算提案，提交管理和預算辦公室（Office of Management &Budget，OMB）和國會，經(jīng)充分論證、國會和OMB 審批，最終由總統(tǒng)簽字確認后生效[4]。

MRC 由英國研究與創(chuàng)新署（UK Research and Innovation，UKRI）統(tǒng)籌管理，UKRI 隸屬于商業(yè)、能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（Business，Energy and Industry Strategy，BEIS）。MRC 接受BEIS 的預算撥款[5]，按照BEIS 和財政部的要求，根據(jù)《政府財務報告手冊》編制權(quán)責發(fā)生制的綜合財務報告，嚴格按照相關(guān)的預算和會計制度控制預算[6-7]。

INSERM 由法國國家教育、高等教育和研究部，社會事務、衛(wèi)生和婦女權(quán)利部聯(lián)合監(jiān)督。法國政府對其實行目標合同制管理，通過合同規(guī)定其發(fā)展目標和優(yōu)先領(lǐng)域，提供經(jīng)費資助[8]。其預算執(zhí)行須按預算計劃專款專用，不得隨意改變用途，每項開支，無論金額大小都須事先審批[4]。

1.2 采用以“目標-結(jié)果”為導向的績效預算體系

美國1993 年頒布的《政府績效和成果法案》[9]和2011 年頒布的《政府績效和成果現(xiàn)代法案》以立法形式奠定了聯(lián)邦政府“目標-結(jié)果”導向的績效評價制度[10]。法國于2001 年頒布新《財政組織法》，明確提出實行以結(jié)果和績效為導向的績效預算，建立“目標-任務-計劃-行動方案”的預算結(jié)構(gòu)[4]。

在上述背景下，國家級醫(yī)學科研機構(gòu)形成事前評估、事中監(jiān)控、事后評價和結(jié)果應用的績效預算體系。NIH 根據(jù)HHS 的目標及自身研究活動，設(shè)定機構(gòu)年度計劃、績效目標和績效指標。通過同行評審、實地考察、績效監(jiān)控、項目評估和訂立績效合同分配預算[10]。

為加強績效管理，NIH 定期監(jiān)測上千種績效指標[3]，通過線上報告工具網(wǎng)站RePORT 定期反饋研究活動的結(jié)果、成績和影響，據(jù)此周期性調(diào)整研究活動，優(yōu)化資源分配以支持其重點研究事項[10]。

1.3 注重項目全成本核算管理

典型發(fā)達國家的國家級醫(yī)學科研機構(gòu)以項目為基礎(chǔ)分配競爭性經(jīng)費，注重項目預算全成本管理。英國自2005 年起推行全經(jīng)濟成本核算（TRAC/FEC），除博士后臨床研究培訓獎學金外，所有申請MRC 資助基金和獎學金的項目均需采用全經(jīng)濟成本法編制預算[11]。MRC 基金將覆蓋其按照TRAC/FEC 核算80%的預算經(jīng)費[12]。

根據(jù)美國OMB 頒布的A-21、A-87 號通告，項目負責人在申請時需提供直接成本核算明細，選擇適當?shù)拈g接費率計算間接費用[13]。NIH 始終堅持提高其資源利用率，通過在RePORT 網(wǎng)站定期報告項目間接費用，以降低間接成本，最大限度地提高研究經(jīng)費比例[10]。

1.4 采用同行評議制度分配競爭性經(jīng)費

為公平有效分配競爭性經(jīng)費，國家級醫(yī)學科研機構(gòu)采取同行評議制度，審查評估項目資金申請。根據(jù)《公共健康服務法》和聯(lián)邦法規(guī)，NIH 構(gòu)建了雙重同行評議系統(tǒng)，由科學審查小組、研究所和中心的國家咨詢委員會組織兩級評審，經(jīng)兩級共同批準方可獲得資金支持[14]。MRC 的資金分配同樣采用兩級同行評議，英國或國外同領(lǐng)域?qū)＜沂紫仍u估項目的可行性、質(zhì)量、倫理道德、潛在利益、成本效益和潛在影響等，為研究委員會的決策提供依據(jù)。項目主要參與者對初次評議做出回應，研究委員會小組進行二次評審和打分，確定是否予以資助[15-16]。INSERM 的研究單元需向高級研究與評估委員會提出申請，由INSERM 內(nèi)部專門科學委員會進行評估。其研究申請需符合INSERM當前5 年計劃，應屬于基礎(chǔ)生物學研究、生理和病理生理研究、醫(yī)學或健康領(lǐng)域研究。

2 醫(yī)學科技創(chuàng)新經(jīng)費投入方式

2.1 設(shè)立醫(yī)學科技創(chuàng)新專項基金

政府通過立法的形式確保經(jīng)費的穩(wěn)定來源[17]，為重大醫(yī)學研究項目提供專項基金。依據(jù)《2020 年進一步合并撥款法》（公法第116-94 號），NIH 在2020 財年收到的403 億美元自由裁量預算授權(quán)[18]。美國于2016 年12 月公布《21 世紀治愈法案》（21st Century Cure Act），規(guī)定在2016 至2026 財年間，向NIH 提供共47.96 億美元醫(yī)學研究經(jīng)費。其中，“精準醫(yī)療計劃”“癌癥登月計劃”“腦研究計劃”分別獲14.55 億美元、18 億美元和15.11 億美元資助；此外，NIH 協(xié)同食品藥品監(jiān)督管理局，為成人干細胞再生醫(yī)學領(lǐng)域臨床研究資助0.3 億美元[19]。這些法定資金為強制性支出，脫離國會分配政府資金的年度流程，財政部為此專設(shè)“國立衛(wèi)生研究院創(chuàng)新賬戶”[19]。

2.2 構(gòu)建以政府投入為主的多元化經(jīng)費來源體系

國家級醫(yī)學科研機構(gòu)形成以政府投入為主的多元化經(jīng)費來源體系，政府投入比例達80%。2019 財年NIH 政府投入為393.13 億美元，2020 財年為417 億美元[10]，政府投入占比基本維持總預算的100%；INSERM 預算來源于國家補貼和自有資源，2019 財年國家補貼比例達到6.31 億歐元，約占總預算的65%[20]；MRC 近年來政府平均年度投入約7 億英鎊，約占總預算的80%[6-7,21]。

除政府投入外，NIH 年度預算經(jīng)費來源還包括1 型糖尿病項目、公共衛(wèi)生服務法律援助、癌癥規(guī)劃強制籌資等；INSERM 的預算來源還包括研究合同、遺產(chǎn)與捐贈、未來投資計劃和科研成果創(chuàng)收等，其中研究合同資金約占總預算的30%[20]；MRC 的預算經(jīng)費同樣還來源于商業(yè)活動、其他機構(gòu)的捐款和贈款等。

3 醫(yī)學科技創(chuàng)新經(jīng)費投入布局

國家級醫(yī)學科研機構(gòu)將10%～30%的經(jīng)費用于機構(gòu)運行管理經(jīng)費，70%～90%用于醫(yī)學科技研究活動。

3.1 NIH 的經(jīng)費分配

NIH 的年度預算經(jīng)費中，5%～6%用于機構(gòu)運行管理，90%以上用于研發(fā)資助。研發(fā)經(jīng)費中，約10%為院內(nèi)研究經(jīng)費，為以預算的形式直接下?lián)艿姆歉偁幮越?jīng)費，用于資助院內(nèi)研究所和中心約8000 名科學家工作。80%以上的經(jīng)費用于資助院外大學、科研院所、非營利性組織和企業(yè)研究。每年約有2500 多所大學、醫(yī)學院和其他研究機構(gòu)的30 多萬研究人員接受由NIH提供的近5 萬筆競爭性資助經(jīng)費[19]。2020 財年，NIH研究經(jīng)費占總體支出比例為94.35%，研究管理與支持、建筑物與設(shè)施撥款等管理經(jīng)費僅占5.06%[22]。

3.2 MRC 的經(jīng)費分配

MRC 科研經(jīng)費支出占總體支出的比例為70%以上，呈略微增長趨勢；人員費用和其他運行管理費用等約占總體支出的30%?？蒲薪?jīng)費中，少量為院內(nèi)研發(fā)資金，用于資助院內(nèi)研究單元和機構(gòu)；絕大部分為院外研發(fā)資金，用于資助院外高等教育和科研機構(gòu)的研究活動，以及國民醫(yī)療服務體系基金[6,20,23]。人員費用、其他運行管理費用等占總支出的比例，從2015、2016 年度的28.96%降至2017、2018 年度的28.55%。

3.3 INSERM 的經(jīng)費分配

不同于NIH 和MRC 較高的科研經(jīng)費支出，因INSERM 雇員為終身研究人員，在其年度預算經(jīng)費支出中，研發(fā)投入占比例較低，約為30%；人員費用占比最高，基本維持55%以上。2019 財年，INSERM 的入賬總支出為9.194 億歐元，其中人員費用為5.198 億歐元，占入賬支出總額的56.54%[24]。此外，實驗用品和設(shè)備采購、合同交易及購買科學服務、稅費、其他當期費用支出占比分別為10.38%、14.21%、4.18%和14.80%[24]。

4 構(gòu)建我國醫(yī)學科技創(chuàng)新經(jīng)費資助體系的思考與建議

4.1 集聚優(yōu)勢力量，統(tǒng)籌開展醫(yī)學科技創(chuàng)新研究

相較典型發(fā)達國家，我國醫(yī)學科技創(chuàng)新體系尚未形成整體優(yōu)勢。我國醫(yī)學科技原始創(chuàng)新能力不足，領(lǐng)域覆蓋不全；醫(yī)學研究力量分散于研究所、高校、醫(yī)院等各類研究基地平臺中[1]；我國國家級醫(yī)學科研機構(gòu)未充分發(fā)揮如NIH、INSERM 和MRC 等統(tǒng)籌醫(yī)學科技創(chuàng)新資源、引領(lǐng)醫(yī)學科技創(chuàng)新的作用。為加快建設(shè)我國醫(yī)學科技創(chuàng)新體系，在現(xiàn)有機制體制的條件下，可借鑒典型發(fā)達國家的做法，建立新型國家醫(yī)學科學院，整合我國醫(yī)學研究優(yōu)勢力量，與國內(nèi)外醫(yī)學領(lǐng)域各類創(chuàng)新主體有效聯(lián)動，形成體系完備、功能先進、高效協(xié)同、發(fā)展持續(xù)的開放型國家醫(yī)學科技創(chuàng)新體系，“面向人民生命健康”加強科技支撐。

4.2 設(shè)立醫(yī)學健康科學基金，發(fā)揮穩(wěn)定支撐保障作用

相較典型發(fā)達國家，我國對于醫(yī)學健康領(lǐng)域的支持力度較為薄弱。2018 年，美國醫(yī)學健康總投入約2000 億美元，占全球總投入的50%。而我國醫(yī)學健康領(lǐng)域總投入中，科技口總投入約30 億美元，教育口的數(shù)據(jù)則無法獲得。為構(gòu)建國家醫(yī)學科技創(chuàng)新體系，需建立財政對醫(yī)學科技創(chuàng)新領(lǐng)域的穩(wěn)定持續(xù)支持機制。借鑒美國政府專設(shè)“國立衛(wèi)生研究院創(chuàng)新賬戶”的做法，設(shè)立獨立的醫(yī)學健康科學基金，由新型國家醫(yī)學科學院統(tǒng)籌基金分配、管理經(jīng)費使用和實行績效評估。結(jié)合國內(nèi)外醫(yī)學科技創(chuàng)新重大需求，統(tǒng)籌優(yōu)化醫(yī)學科技創(chuàng)新資源分配，持續(xù)穩(wěn)定支持醫(yī)學研究領(lǐng)域長周期、高難度及共性關(guān)鍵技術(shù)研究，培育立于全球醫(yī)學科技前沿、承擔國家使命的創(chuàng)新力量[1]。

4.3 借助公共預算管理等工具，優(yōu)化醫(yī)學科技資源布局

典型發(fā)達國家借助先進的政府會計制度和預算管理機制，依托國家級醫(yī)學科研機構(gòu)，運用成本核算和績效管理工具，實現(xiàn)對醫(yī)學科技創(chuàng)新領(lǐng)域經(jīng)費的預算審批、分配管理和績效評價的全鏈條管理；我國可借鑒其的經(jīng)驗，依托新型國家醫(yī)學科學院，實現(xiàn)醫(yī)學研究經(jīng)費的統(tǒng)籌分配和有效管理。在政府會計制度改革和公共預算績效管理改革的基礎(chǔ)上，借助成本會計和管理會計工具，控制運行管理成本，降低間接成本，提高科研經(jīng)費分配比例；借助預算績效管理工具，結(jié)合信息化技術(shù)，綜合運用績效指標，建立醫(yī)學研究經(jīng)費使用的事前評估、事中控制和事后評價機制。