基層民生領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

中共旌德縣委黨校 羅繼國(guó)

鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡和不充分、鄉(xiāng)村治理的碎片化、信息孤島化等因素衍生出民生領(lǐng)域治理的諸多問題，一定程度上損害了基層群體切身利益及其獲得感，亟待建立公開公正、陽光透明的政治生態(tài)環(huán)境?；鶎痈黜?xiàng)民生工程工作壓力非常大，雖然2019年是基層減負(fù)年，但現(xiàn)有體制機(jī)制尚不足以從根本上解決形式主義等深層次問題，必須從治理問題的主體、客體等不同領(lǐng)域，深刻分析基層民生領(lǐng)域治理工作因素，通過提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等措施，營(yíng)造風(fēng)清氣正、扎實(shí)勤勉的工作作風(fēng)。

一、基層民生領(lǐng)域治理主體及其手段形式

（一）基層民生領(lǐng)域治理涉及主體

（1）權(quán)力結(jié)構(gòu)主體?；鶎用裆I(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)主體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員和工程監(jiān)理單位，民生對(duì)口幫扶上級(jí)單位及其所在村第一書記（下派干部或選調(diào)生），村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子，村民組長(zhǎng)、農(nóng)村黨員及其相連周邊村“兩委”班子等群體。

（2）利益關(guān)聯(lián)主體?；鶎用裆I(lǐng)域利益關(guān)聯(lián)主體涉及地方政府、村（居）委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)，招投標(biāo)的相關(guān)企業(yè)及其投資人以及民生領(lǐng)域中農(nóng)村改水改廁、飲水工程、村村通工程、農(nóng)村小水利、人居環(huán)境美好綠化亮化工程、危房改造、貧困戶、低保戶等相關(guān)受益人。

（3）監(jiān)督主體。基層民生領(lǐng)域“微腐敗”涉及的監(jiān)督主體。從公權(quán)力層面看主要有縣、鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察部門，人大、政協(xié)和基層司法部門。從自治層面看主要有村（居）民委員會(huì)自治組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、村規(guī)民約等民間組織。從社會(huì)層面看主要有新聞媒體、現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、自媒體、社會(huì)各階層等關(guān)聯(lián)主體。

（二）基層民生領(lǐng)域治理的手段

基層民生領(lǐng)域治理手段在方式方法上主要表現(xiàn)為私自截留、弄虛作假、公私兼顧等形式。在“微腐敗”方面具有隱蔽性、關(guān)聯(lián)性、直接性強(qiáng)等特點(diǎn)。影響因素主要涉及市場(chǎng)、政策、文化、物資、人力等要素，核心與資金管理、政策執(zhí)行、干部作風(fēng)、干群關(guān)系等方面密切相關(guān)。

二、基層民生領(lǐng)域治理主要問題及其因素探索

（一）存在的主要問題

1.尚未建立不唯考核治理問題的科學(xué)治理體系

現(xiàn)有民生政策和考核評(píng)價(jià)體系涉及部門多，各自為政現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣（市）區(qū)直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門配合協(xié)作還不夠緊密。有的職能部門監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，少數(shù)存在好人主義，對(duì)違規(guī)違紀(jì)問題識(shí)別精準(zhǔn)度不高，移送問題線索的主動(dòng)性不夠，部門合作意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.基層監(jiān)督力量相對(duì)薄弱

縣鄉(xiāng)兩級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍存在工作任務(wù)繁重、人員力量不足的問題?；鶎颖O(jiān)督力量和人員專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力不能很好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要。有的紀(jì)檢監(jiān)察室干部對(duì)“四種形態(tài)”把握不夠精準(zhǔn)，有的抓早抓小沒有落實(shí)到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委查辦民生領(lǐng)域案件質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。

3.問題行為隱蔽性強(qiáng)，調(diào)查取證難、違紀(jì)處置難

治理問題數(shù)額小、次數(shù)多，涉及群體絕大多數(shù)文化程度低，不乏聾啞人等特困群體，難以取證。民生領(lǐng)域涉及多個(gè)單位第一責(zé)任人，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

（二）基層民生領(lǐng)域治理問題難以根治的因素探析

1.治理主體權(quán)力清單與責(zé)任清單不明確

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有民生政策和考核評(píng)價(jià)體系存在盲點(diǎn)和漏洞。一是未能從綜合素質(zhì)、廉政制度、價(jià)值觀、村民認(rèn)知能力、監(jiān)督機(jī)制、村委會(huì)治理模式、村干部待遇及其上升通道、違法違紀(jì)成本等不同視角建立健全基層民生領(lǐng)域治理權(quán)力主體與治理責(zé)任主體清單，造成“管得著的看不見，看得見的管不著”。二是“一崗雙責(zé)”考核問責(zé)機(jī)制不健全，一些領(lǐng)導(dǎo)存在不作為現(xiàn)象。

2.亟待健全基層民生領(lǐng)域“微腐敗”現(xiàn)代化治理體系

一是國(guó)家民生政策普惠性容易引發(fā)民生工程治理結(jié)構(gòu)矛盾。目前，絕大多數(shù)民生工程需要基層資金配套，然而，基層政府財(cái)力不平衡、不充分，難以滿足民生工程配套資金的需求。二是企業(yè)、社會(huì)資本等利益主體十分重視民生工程項(xiàng)目。民間組織、村委會(huì)參與民生領(lǐng)域治理能力弱，權(quán)力尋租引發(fā)民生領(lǐng)域治理問題。三是各項(xiàng)民生工程考核、評(píng)比、檢查和問責(zé)為確保樣樣工程評(píng)先評(píng)優(yōu)，采取統(tǒng)一格式、統(tǒng)一藍(lán)本等方式。

3.亟待完善民生領(lǐng)域治理體系

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從民生領(lǐng)域治理問題線索來源和查處問題類型分析，基層主體責(zé)任弱化、有效監(jiān)督缺失，從而出現(xiàn)觀念異化誘發(fā)職務(wù)問題；從民生領(lǐng)域治理問題處理方式及其查處人員級(jí)別分析，利益主體多元化與民生領(lǐng)域治理中的平均主義引發(fā)多元價(jià)值主體相互推諉，誘發(fā)權(quán)力尋租等問題；從村（居）委權(quán)責(zé)界限是否明晰分析，監(jiān)督力量“懸浮”與民生關(guān)系治理中的虛置，使村務(wù)公開流于形式；從嚴(yán)治黨主體責(zé)任是否弱化分析，制度執(zhí)行力不到位，引發(fā)干部擔(dān)當(dāng)精神不足，使行政審批與治理單位信息優(yōu)勢(shì)失去權(quán)威，誘發(fā)民生工程治理資源挪用行為的發(fā)生。

三、基層民生領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考

（一）創(chuàng)新監(jiān)督模式，構(gòu)建民生領(lǐng)域治理監(jiān)督體系

1.探索隔級(jí)包片+分類實(shí)施+包案督導(dǎo)模式，構(gòu)建民生領(lǐng)域“微腐敗”監(jiān)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)幫扶長(zhǎng)效機(jī)制

一是完善民生領(lǐng)域治理制度運(yùn)行銜接機(jī)制。浙江省象山縣探索的“隔級(jí)包片+分類實(shí)施+包案督導(dǎo)”模式值得學(xué)習(xí)借鑒。在橫向?qū)用嫔?，找?zhǔn)制度目標(biāo)的融合點(diǎn)，以平臺(tái)共搭建、機(jī)制同保障、效能齊體現(xiàn)，促進(jìn)各類治理制度集成創(chuàng)新，降低制度運(yùn)行的成本性。在縱向?qū)用嫔?，做好各制度之間系統(tǒng)集成運(yùn)行，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)所具有的效能。二是創(chuàng)新思維模式，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開通“智慧民生”微信公眾號(hào)。借鑒安徽天長(zhǎng)市“小微權(quán)力清單+積分+流程圖”的主要做法，讓群眾實(shí)時(shí)跟蹤。

2.探索建立全方位、多層級(jí)、立體式監(jiān)管責(zé)任體系

一是建立民生項(xiàng)目群眾監(jiān)督、村監(jiān)會(huì)監(jiān)督、職能部門監(jiān)督的三級(jí)監(jiān)督體制，構(gòu)建同向發(fā)力、相互補(bǔ)充的權(quán)力監(jiān)督體系。二是探索建立民生項(xiàng)目廉政監(jiān)督員負(fù)責(zé)制，提升民生領(lǐng)域治理問題監(jiān)管制度運(yùn)行的執(zhí)行能力。三是充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展治理活動(dòng)，建立線上線下深度融合的制度執(zhí)行平臺(tái)和督查體系。四是健全民生領(lǐng)域縱橫交錯(cuò)治理問題網(wǎng)絡(luò)信息公開與監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)行各層級(jí)民生信息子網(wǎng)有效對(duì)接，大數(shù)據(jù)無壁壘信息共享。

3.健全容錯(cuò)機(jī)制，營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)氛圍

建立健全容錯(cuò)機(jī)制，樹立鮮明的政策導(dǎo)向，寬容改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤，既可打消想干事又怕犯錯(cuò)者的顧慮，又清除了無所作為者的借口。只要是出于公心，為了推動(dòng)發(fā)展，而不是為了謀求個(gè)人非法利益。只有旗幟鮮明地支持改革者、鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)者，才能讓他們?cè)谂G斬棘、攻堅(jiān)克難時(shí)擁有更加充足的底氣和干勁。

（二）創(chuàng)新制度，構(gòu)建民生領(lǐng)域治理制度體系

1.建立健全村級(jí)小微權(quán)力清單制度

一是以鄉(xiāng)風(fēng)文明、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、村規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)為核心，加強(qiáng)民生項(xiàng)目當(dāng)事人自律與德治建設(shè)。二是加大村務(wù)公開制度的執(zhí)行力和違法懲處力度。三是認(rèn)真開展暖心回訪。緊扣“懲前毖后，治病救人”一個(gè)中心，落實(shí)“黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任”兩個(gè)責(zé)任，堅(jiān)持從“思想、工作、生活”三個(gè)方面全方位加強(qiáng)對(duì)民生領(lǐng)域受處理人員的教育、管理和關(guān)心，幫助受處理人員提高認(rèn)識(shí)、改正錯(cuò)誤、增強(qiáng)信心。從而讓更多黨員干部乃至身邊群眾看到我們黨深入推進(jìn)民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理的決心，明確專項(xiàng)治理的重點(diǎn)在哪里、工作底線在哪里。

2.加強(qiáng)權(quán)責(zé)運(yùn)行動(dòng)態(tài)管理和過程監(jiān)督，構(gòu)建同向發(fā)力、相互補(bǔ)充的權(quán)力監(jiān)督體系

一是著力加強(qiáng)巡察監(jiān)督。開展對(duì)已經(jīng)脫貧的貧困村巡察“回頭看”工作，并建立檔案。二是強(qiáng)化外部約束，界定紀(jì)律紅線法規(guī)底線。三是緊扣發(fā)展大局，嚴(yán)查作風(fēng)不實(shí)問題。針對(duì)少數(shù)干部存在的作風(fēng)不實(shí)、作為意識(shí)不強(qiáng)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)不夠等問題，大力開展“治庸治懶治散治奢”活動(dòng)，把“不作為、慢作為、亂作為”作為整治重點(diǎn)，堅(jiān)決糾正“多干事多犯錯(cuò)、少干事少犯錯(cuò)、不干事不犯錯(cuò)”等消極推諉思想，嚴(yán)肅查處黨員干部中存在的“履職不盡責(zé)、工作不主動(dòng)、辦事不用心”等問題。加強(qiáng)明察暗訪，對(duì)執(zhí)法不公、吃拿卡要、推諉扯皮、敷衍了事、效率低下，“門好進(jìn)、臉好看、事難辦”等群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的問題進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

3.進(jìn)一步激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為

一是認(rèn)真貫徹中央《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》以及省市實(shí)施意見，配合黨委和組織部門落實(shí)好容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)和保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。二是堅(jiān)持思想先行，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。擔(dān)當(dāng)首先體現(xiàn)在做好本職工作、勇于承擔(dān)責(zé)任上。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要站在新發(fā)展格局層面上，從更新思想觀念入手，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

（三）優(yōu)化基層民生領(lǐng)域治理的政治生態(tài)環(huán)境

1.建立健全民生干部績(jī)效考核與晉升、評(píng)優(yōu)、提拔、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤機(jī)制

一是完善民生干部保障與監(jiān)督考核制度，強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)零容忍，堅(jiān)決遏制形式主義和官僚主義。二是建立民生領(lǐng)域思想教育與心理疏導(dǎo)相結(jié)合機(jī)制，提升民生干部綜合素質(zhì)。三是明晰部門職責(zé)，建立差異化競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，暢通民生干部“善作為”成長(zhǎng)渠道。

2.激發(fā)多元主體參與鄉(xiāng)村治理協(xié)同治理的積極性和主動(dòng)性

一是完善鄉(xiāng)村治理體系，避免“微權(quán)力”治理的內(nèi)卷化。二是健全立體化民生領(lǐng)域治理支撐網(wǎng)絡(luò)體系，探索國(guó)家反腐力量介入民生領(lǐng)域治理體系，制定省域范圍民生領(lǐng)域同類案件處分標(biāo)準(zhǔn)。三是健全負(fù)責(zé)民生工程建設(shè)干部績(jī)效考核與升遷掛鉤機(jī)制。建立村級(jí)民生工程小微權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，明晰權(quán)力邊界、違法成本，讓“權(quán)力”不再任性、“責(zé)任”不再推諉。

3.健全民生領(lǐng)域治理內(nèi)在長(zhǎng)效機(jī)制

一是探索民生領(lǐng)域治理體系下沉機(jī)制。二是構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)民生大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)行省內(nèi)各層級(jí)民生信息子網(wǎng)有效對(duì)接，大數(shù)據(jù)無壁壘信息共建共享，為破解民生領(lǐng)域治理權(quán)力壁壘與信息不對(duì)稱提供新動(dòng)能。三是發(fā)揮道德功能，將軟治理與硬治理有效結(jié)合，降低民生領(lǐng)域治理成本。

（四）深化大民生格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

1.推行黨建+“自治法治德治”融合，確保各項(xiàng)民生項(xiàng)目落實(shí)到位

一是始終保持高壓態(tài)勢(shì)。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)安徽省紀(jì)委監(jiān)委《關(guān)于民生領(lǐng)域問責(zé)工作需要重點(diǎn)把握的幾個(gè)問題的通知》《關(guān)于運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)的操作指引》等文件精神，科學(xué)運(yùn)用“四種形態(tài)”，特別是用足、用活、用好第一種形態(tài)，在民生領(lǐng)域問責(zé)工作中切實(shí)做到“六個(gè)精準(zhǔn)”。二是著力抓好民生領(lǐng)域治理問題整改，突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持舉一反三，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?、主?dòng)認(rèn)領(lǐng)的自覺、立行立改的態(tài)度，從嚴(yán)從實(shí)抓好民生領(lǐng)域治理工作。

2.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見》，明確提出“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。2021年4月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，進(jìn)一步從法律層面強(qiáng)調(diào)“加快農(nóng)村三變改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。這就要在深化基層民生領(lǐng)域治理過程中，結(jié)合“十四五”時(shí)期乃至2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化，從制度、機(jī)制、法治、政策等層面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全金融、消費(fèi)、旅游、產(chǎn)業(yè)、電商、財(cái)政等多元化民生工程扶持機(jī)制。

3.建立健全執(zhí)行議事決策制度

一是扎實(shí)推進(jìn)專項(xiàng)督辦。高標(biāo)準(zhǔn)完成安徽省紀(jì)委監(jiān)委專項(xiàng)督辦問題線索辦理工作。二是切實(shí)強(qiáng)化直查直辦。為發(fā)揮直查直辦的警示引領(lǐng)和示范作用，紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)積極梳理民生領(lǐng)域治理問題線索，交由相關(guān)聯(lián)系部門開展直查直辦，同時(shí)各縣市區(qū)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)本地民生領(lǐng)域問題線索進(jìn)行梳理摸排，篩選出群眾反映強(qiáng)烈、情況復(fù)雜的問題線索開展直查直辦，并建立月報(bào)制度，強(qiáng)化督查指導(dǎo)。三是建立健全基層“微權(quán)力”監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化“微權(quán)力”監(jiān)督，嚴(yán)肅查處貪污侵占。對(duì)民生領(lǐng)域問題線索查處情況開展抽查復(fù)核，確保精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)、精準(zhǔn)問責(zé)。四是進(jìn)一步督促職能部門履職。多渠道發(fā)現(xiàn)問題線索，督促財(cái)政、住建、民政、審計(jì)等職能部門對(duì)重大民生項(xiàng)目資金進(jìn)行監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)民生項(xiàng)目資金腐敗問題及把關(guān)不嚴(yán)、濫用職權(quán)等失職瀆職問題。