基于參與式民主理論的高校內(nèi)部治理路徑研究

念潮旭

（福建師范大學(xué) 福清分校 福建 福清 350300）

參與式民主作為當(dāng)代興起的一種民主理論，已成為世界民主發(fā)展的新趨勢(shì)，并被很多國(guó)家運(yùn)用于國(guó)家治理體系。參與式民主強(qiáng)調(diào)實(shí)行廣泛的直接民主，擴(kuò)大民主的范圍，讓更多的人能夠參與公共事務(wù)的管理。該理論所強(qiáng)調(diào)的重視公民在國(guó)家治理中的作用這一理念與中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的核心價(jià)值追求具有一定的相通性和契合點(diǎn)，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)推動(dòng)政治改革，加快發(fā)展基層民主，擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定的理論借鑒和實(shí)踐啟示。

一、參與式民主理論概述

參與式民主理論產(chǎn)生于1970年前后的西方，那時(shí)多數(shù)國(guó)家發(fā)生了社會(huì)動(dòng)亂，且范圍較廣、規(guī)模較大，為彌補(bǔ)代議制民主因自身弊端導(dǎo)致的嚴(yán)峻危機(jī)，該理論被提出來(lái)替代原方案。作為一種新的民主設(shè)計(jì)，它主張人們積極參與公共事務(wù)的決策、執(zhí)行和管理，而不是僅僅參與有限的、形式民主的選舉活動(dòng)。該理論強(qiáng)調(diào)和信奉的“參與”與一般意義上的“政治參與”概念有所不同，它強(qiáng)調(diào)人們?cè)诓皇芡饬Ω蓴_的基礎(chǔ)上，按照自己的意愿親自且直接參與，唯有在多數(shù)公眾都介入?yún)⑴c的環(huán)境中，民主本身所倡導(dǎo)的基本價(jià)值才有可能被踐行，并得以實(shí)現(xiàn)。

參與式民主這一概念，是由美國(guó)學(xué)者阿諾德·考夫曼首次提出的，并在基層民主領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用。但最早精確、系統(tǒng)闡釋參與式民主理論的是美國(guó)政治學(xué)家卡羅爾·佩特曼。他指出，代議制民主存在弊端，體現(xiàn)為該民主安排主要是領(lǐng)導(dǎo)者或精英們?cè)诙ㄆ凇⒆杂傻倪x舉活動(dòng)中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取選票[1]12-13。通過(guò)這種制度安排或政治形式取得管理國(guó)家或公共事務(wù)的權(quán)力，一旦選舉結(jié)束，人民參與政治活動(dòng)不再被關(guān)注或重視，該民主安排注重民主程序、形式等外在方面，卻忽視了民主關(guān)于人的要素，或者說(shuō)關(guān)于人的參與價(jià)值或尊嚴(yán)這一最本質(zhì)的內(nèi)涵。在他看來(lái)，參與式民主是人們擴(kuò)大對(duì)自己生活控制的一種方式。巴伯是參與式民主理論的又一代表人物，他認(rèn)為自由主義民主會(huì)引發(fā)一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，它割裂了傳統(tǒng)個(gè)人和社會(huì)兩者之間維系的紐帶。他還將該理論擴(kuò)展到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，但也指出參與式民主雖然主張公民直接參與，而對(duì)無(wú)需公民參與直接管理的領(lǐng)域和事務(wù)，或者與其切身利益牽涉不大的決策，則由代議制民主所產(chǎn)生的政府或公共權(quán)力實(shí)施管理。以他的觀點(diǎn)，參與式民主也不完全否定代議制民主的意義和作用，兩者相互補(bǔ)充[2]146。

參與式民主理論認(rèn)為，民主的原則和方法不僅僅用于政治領(lǐng)域，也應(yīng)該廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等非政治領(lǐng)域。馬克思主義認(rèn)為，在社會(huì)中，不同層面、不同領(lǐng)域，民主都應(yīng)該被廣泛使用。由此可見(jiàn)，馬克思主義對(duì)民主概念的理解與參與式民主理論有相通之處[3]56-57。參與式民主理論主張將直接民主和間接民主有效統(tǒng)籌，即基于國(guó)家政治層面的代議制民主，著力擴(kuò)大直接民主的有效范圍。該主張同馬克思主義民主理論強(qiáng)調(diào)建構(gòu)的社會(huì)民主政治形式具有共通性。

馬克思主義民主觀認(rèn)為，民主具有階級(jí)性。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，而資本主義的民主最終是為了維護(hù)其統(tǒng)治制度。民主的階級(jí)性特征決定了民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)必然不同。因此，與西方資本主義為緩和社會(huì)矛盾，實(shí)行形式上的平等參與而被動(dòng)執(zhí)行的參與式民主不同，社會(huì)主義倡導(dǎo)的參與式民主是保障人民當(dāng)家作主實(shí)現(xiàn)的民主范式。兩類“參與式民主”具有實(shí)質(zhì)和目標(biāo)上的顯著差異性。誠(chéng)然，民主作為一種政治文明，拋開(kāi)政治體制和階級(jí)局限，西方資本主義倡導(dǎo)的參與式民主在民主的參與范圍、實(shí)現(xiàn)形式等方面對(duì)我們發(fā)展社會(huì)主義民主也具有一定的參考或借鑒價(jià)值。參與式民主理論起源于資本主義社會(huì)，但不等于專屬于資本主義社會(huì)。參與式民主作為一種民主形式，在不同階級(jí)社會(huì)名稱相同，但所蘊(yùn)含的內(nèi)涵、目標(biāo)、動(dòng)機(jī)等卻差別很大。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于參與式民主理論的研究始于20世紀(jì)90年代初，目前對(duì)該理論的認(rèn)識(shí)逐漸由模糊轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦?。盡管如此，國(guó)內(nèi)對(duì)于該理論的研究還處于起步階段，系統(tǒng)性和全面性尚欠缺，更多的是一些觀宏闡述、地方性實(shí)踐。在社會(huì)轉(zhuǎn)型加快、公民參與需求日益增長(zhǎng)以及深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對(duì)一些關(guān)系我國(guó)民主制度體系構(gòu)建和完善的重要組織，如高校的民主建設(shè)、內(nèi)部治理關(guān)注不夠，而這正是本文研究的價(jià)值及探究的動(dòng)力。

二、高校內(nèi)部治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

高校是以知識(shí)為中心的組織體系，作為生產(chǎn)和傳播知識(shí)的主體——教師，其作用發(fā)揮對(duì)于高等教育發(fā)展至關(guān)重要。特別是在加快推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的背景下，推動(dòng)高等教育高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高等教育由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升、由規(guī)模發(fā)展向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于處于基層的教師群體?；趯W(xué)科優(yōu)先和學(xué)術(shù)導(dǎo)向，對(duì)學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等具有直接推動(dòng)作用的教師們，其參與學(xué)校治理的情況將很大程度上決定著學(xué)校發(fā)展的質(zhì)量和水平。擁有文化資本優(yōu)勢(shì)的教師理應(yīng)在大學(xué)內(nèi)部治理中擁有發(fā)言權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，但行政管理部門(mén)掌握的社會(huì)資本處于優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致教師主體地位彰顯不夠，不能有效發(fā)揮作用。治理的參與機(jī)會(huì)不均等、權(quán)力配置不均衡、參與環(huán)境養(yǎng)成不充分等因素制約了教師參與大學(xué)內(nèi)部治理[4]82-88。據(jù)調(diào)查顯示，高校教師的治理權(quán)力總體處于中下水平，其權(quán)力實(shí)現(xiàn)由高到低依次為知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)[5]68-74。長(zhǎng)期以來(lái)，受管理體制的影響，高校具有鮮明的科層制特征，囿于傳統(tǒng)的集權(quán)制慣性，有些高校對(duì)大學(xué)的組織特性、治理內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不夠到位，甚至模糊不清，往往過(guò)度依賴行政手段和行政方式推進(jìn)學(xué)校管理，并且已經(jīng)形成了較為明顯的固有認(rèn)識(shí)，認(rèn)為管理隊(duì)伍和教師隊(duì)伍具有較為明顯的職責(zé)分界，普通教師參與學(xué)校治理可有可無(wú)或無(wú)足輕重。同時(shí)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，“經(jīng)營(yíng)”的觀念潛移默化地植入高校領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)，有的高校領(lǐng)導(dǎo)忽視了民主管理和師生作用的發(fā)揮，存在“群眾不如干部”“群眾要服從管理”的思想，主觀認(rèn)為教職工的參政議政能力不強(qiáng)，提出的意見(jiàn)和建議缺乏建設(shè)性，沒(méi)有把學(xué)校的前途與教職工的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，缺乏常態(tài)化民主管理和聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制[6]28-30。雖然囿于教代會(huì)等民主形式的實(shí)現(xiàn)需要，一定程度上存在為“民主”而“民主”的現(xiàn)象。往往以組織層面的權(quán)力代表部分人的利益與訴求，但實(shí)際上卻很難體現(xiàn)每個(gè)人的利益、訴求以及發(fā)展愿望[7]20-24。這種對(duì)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，仍然停留在自上而下的管理范疇，而非雙向互動(dòng)的治理要求。這顯然與現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)要求的構(gòu)建充滿活力、多元參與、內(nèi)外共治的體制機(jī)制是不相符的。因此，教師作為利益相關(guān)者在參與學(xué)校治理時(shí)主體地位缺失，參與共同治理渠道和條件不足的情況下，一旦訴求和利益難以達(dá)成，易偏離常態(tài)，采取利用教育環(huán)節(jié)抒泄情緒、借助新興媒體散播意愿、發(fā)起群體事件施壓維權(quán)、轉(zhuǎn)移職業(yè)重心另謀發(fā)展等方式進(jìn)行回應(yīng)[8]45-49。如2013 年重慶某高校試圖在教代會(huì)通過(guò)新的績(jī)效考核實(shí)施方案，而教代會(huì)組成人員一線教師偏少，導(dǎo)致廣大教師參與不足、訴求表達(dá)不暢，由此引發(fā)數(shù)百名教師集體維權(quán)。

隨著社會(huì)力量的不斷強(qiáng)大，公民參與政治生活的意識(shí)也日益提高，作為多元主體，他們需要被賦予平等參與的機(jī)會(huì)和參與決策的權(quán)力[9]71-79。大學(xué)具有學(xué)術(shù)性和社會(huì)性的顯著特點(diǎn)[10]47-50，從社會(huì)性角度看，只有提高教職工的參與效能感，使他們從旁觀者變?yōu)閰⑴c者，才能切實(shí)提升公共政策的績(jī)效，改進(jìn)公共事務(wù)治理的效果。但實(shí)際上，在教職工參與高校內(nèi)部治理上，高校往往把他們當(dāng)作“治理場(chǎng)域”的局外人，至多在科研、教學(xué)等學(xué)術(shù)方面稍有照應(yīng)。在諸如學(xué)校規(guī)劃、后勤服務(wù)等方面，基層既缺少有效參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利，也缺乏利益表達(dá)的渠道和途徑，參與感不足甚至缺失，導(dǎo)致校內(nèi)各群體無(wú)法就組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識(shí)。民主性治理是高等教育治理現(xiàn)代化的基本原則之一，這就要尊重利益相關(guān)主體平等參與治理的權(quán)力[11]5-10,59。平等、協(xié)商、責(zé)任、共享是治理的主要價(jià)值訴求[12]2-4。現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理是一個(gè)多向互動(dòng)的管理過(guò)程，高校要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須對(duì)組織與管理進(jìn)行改造，借鑒參與式民主理論，創(chuàng)造良好的治理氛圍和條件，解決好教職工參與治理的廣度和深度問(wèn)題，體現(xiàn)其參與治理的本體意義，使全體成員都成為組織發(fā)展的共同體和參與者，釋放參與辦學(xué)的活力，以維持組織體系的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力，更好支撐組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、參與式民主理論在高校內(nèi)部治理中的重要價(jià)值和意義

（一）從我國(guó)民主政治發(fā)展要求看，參與式民主對(duì)完善基層民主制度體系提供了借鑒

參與式民主理論的實(shí)踐思路為推進(jìn)更高水平的民主運(yùn)作提供了條件，其擴(kuò)大基層社會(huì)的參與形式與當(dāng)前中國(guó)民主政治發(fā)展的漸進(jìn)路徑具有共通性[13]83-89。對(duì)于一種民主理論而言，在中國(guó)語(yǔ)境下，該理論所主張的民主參與范圍、實(shí)現(xiàn)形式等與我國(guó)人民當(dāng)家作主的民主實(shí)現(xiàn)方式具有耦合性。長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央高度重視發(fā)展基層直接民主。如，在黨的十一屆六中全會(huì)，中央就決定，在保證各級(jí)人民代表大會(huì)及常設(shè)機(jī)關(guān)成為人民權(quán)力機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，要逐步在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)人民的直接民主[14]。黨的十八大提出了社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主重要形式的論斷[15]。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要推進(jìn)基層協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。健全充滿活力的基層群眾自治制度，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化[16]。關(guān)于黨中央提出的發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主與參與式民主的關(guān)系，目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為協(xié)商民主理論與參與式民主理論有著緊密的聯(lián)系，協(xié)商民主理論是對(duì)參與式民主理論的一種新發(fā)展，延續(xù)了參與式民主理論中公民積極有序參與的理論內(nèi)核。經(jīng)梳理，主要有以下3種觀點(diǎn)：一是協(xié)商民主理論是參與式民主理論的組成部分；二是協(xié)商民主理論是對(duì)參與式民主理論的繼承和發(fā)展；三是協(xié)商民主理論與參與式民主理論屬于同一理論流派[17]91-92?？梢?jiàn)，參與式民主理論與我國(guó)發(fā)展協(xié)商民主的內(nèi)涵和要求具有較高的契合度，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)基層民主建設(shè)能夠提供良好的理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)。

高校的權(quán)力來(lái)自于人民授權(quán)，高校領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是保證廣大師生當(dāng)家作主[18]89-92。當(dāng)前，高等教育已進(jìn)入大眾化階段，這使得高校涵蓋的人員數(shù)量日益龐大。發(fā)展基層民主政治，重視和加強(qiáng)高校民主建設(shè)至關(guān)重要。高校民主管理，是我國(guó)社會(huì)主義民主理論的重要內(nèi)容，是作為高校重要主體的師生，以主人翁的身份，以平等、自由、自主的方式，在有關(guān)法律法規(guī)框架下，通過(guò)有效形式或載體,依法參與與自身利益相關(guān)的學(xué)校事務(wù)的工作，并對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的管理方式。高校作為我國(guó)的基層組織和重要社會(huì)肌體，既是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要力量。正如前述所言，大學(xué)除了具有學(xué)術(shù)性，還具有社會(huì)性的顯著特點(diǎn)。這些特點(diǎn)促使高校教職工形成了較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感和政治責(zé)任感，以及獨(dú)立思考的意識(shí)和能力，對(duì)社會(huì)的發(fā)展、時(shí)代的進(jìn)步、自身肩負(fù)的使命有著較為深刻地認(rèn)識(shí)，具有較為強(qiáng)烈的政治參與意識(shí)和渴望。他們希望從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，通過(guò)民主參與的形式使自己從大學(xué)治理的“局外人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬謨?nèi)人”，實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)政治生活的直接參與，而不再僅僅局限于“學(xué)術(shù)”身份。在推動(dòng)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，參與式民主為推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化注入了活力。按照馬克思主義民主觀，將參與式民主理論所蘊(yùn)含的價(jià)值和理念吸收到高校內(nèi)部治理制度的建設(shè)之中，對(duì)于落實(shí)教職工的民主參與機(jī)制，最大范圍、最大限度地實(shí)現(xiàn)民主管理，保障廣大教職工的基本權(quán)利，確保學(xué)校內(nèi)部治理過(guò)程公開(kāi)、公平、公正，推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部的科學(xué)決策、民主管理和善治，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者利益的最大公約數(shù)[19]5-10，推進(jìn)學(xué)校民主政治建設(shè)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治具有重要意義，符合馬克思主義民主理論強(qiáng)調(diào)建構(gòu)的社會(huì)民主政治形式。

（二）從滿足基層多元利益訴求看，參與式民主有利于教職工合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

民主管理的最終目的就是要使更多人的利益得到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。參與式民主理論強(qiáng)調(diào)，利益變化是基層參與式民主的發(fā)生基礎(chǔ)與發(fā)展動(dòng)力[20]154-158。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于利益關(guān)系簡(jiǎn)單，利益分配單一，人們很少主動(dòng)通過(guò)參與基層民主政治活動(dòng)去表達(dá)利益訴求，對(duì)基層民主政治活動(dòng)的參與往往表現(xiàn)為被動(dòng)性特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，基層社會(huì)利益關(guān)系越來(lái)越分化，訴求越來(lái)越多元，選擇越來(lái)越多樣，以追求個(gè)人利益為中心，通過(guò)有效形式或載體去維護(hù)和爭(zhēng)取自身正當(dāng)利益、合法權(quán)益成為人們的心理訴求。受利益支配的影響，他們參與基層民主的實(shí)踐活動(dòng)意愿越來(lái)越強(qiáng)烈，而且變得更為成熟、理性。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)利益格局正面臨著深刻的調(diào)整。在這一背景下，公共或集體利益不再是個(gè)體或者局部利益的簡(jiǎn)單相加，而是各方面利益相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的結(jié)果。因此，既要實(shí)現(xiàn)公共或集體利益，又要滿足個(gè)人利益訴求，就必須讓利益主體有序參與其中，通過(guò)民主協(xié)商的形式互相調(diào)和、達(dá)成共識(shí)，并進(jìn)行利益的統(tǒng)籌分配，實(shí)現(xiàn)公共或集體和個(gè)人利益的最優(yōu)契合。

高校作為我國(guó)社會(huì)肌體的重要組成部分，具有與其他組織不同的典型特征。一是該群體的組成主體——教職工受教育程度普遍較高，他們是所有社會(huì)階層中對(duì)政治參與的積極性和能力相對(duì)最高的，具有較強(qiáng)的民主觀念和維權(quán)意識(shí)，參與學(xué)校民主管理的意愿較為強(qiáng)烈；二是高校內(nèi)部利益內(nèi)容和形式呈現(xiàn)多樣化，利益多元化促使教職工利益意識(shí)被不斷催醒和強(qiáng)化，在利益原則被普遍認(rèn)可的情形下,個(gè)體參與治理的動(dòng)力越來(lái)越強(qiáng)。他們想在參與內(nèi)部決策中實(shí)現(xiàn)對(duì)自身息息相關(guān)事物的控制，渴望通過(guò)對(duì)權(quán)力的行使來(lái)達(dá)成或者保護(hù)自身合法權(quán)益,抑或通過(guò)參與學(xué)校政策的制定和執(zhí)行,使自己的合法主張和利益訴求在學(xué)校行政決策過(guò)程中受到重視、得以體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)自身的民主權(quán)利和利益維護(hù)，并在參與決策和管理中實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。教師是高校生存和發(fā)展的第一資源和關(guān)鍵主體，其重要性不言而喻。高校在推進(jìn)學(xué)校治理時(shí)，必須充分關(guān)注教職工的利益訴求，同時(shí)重視各利益主體的利益協(xié)調(diào)，通過(guò)利益的協(xié)調(diào)、滿足提高教職工對(duì)組織的信任感、忠誠(chéng)度、認(rèn)同感。如果教職工因?yàn)閰⑴c治理角色缺失，而導(dǎo)致合法訴求無(wú)法得到正常表達(dá)，或者利益沖突無(wú)法得到及時(shí)調(diào)和，極易產(chǎn)生不滿情緒，給校園的安全穩(wěn)定造成負(fù)面影響。公民參與是維護(hù)公民利益的重要工具。因此，在高校中實(shí)施參與式民主這一民主管理形式，有利于保障廣大教職工的基本權(quán)利，著力提高他們的參與意識(shí)，有效調(diào)動(dòng)他們參與學(xué)校內(nèi)部治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，在真正平等參與學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)中維護(hù)自身合法權(quán)益，調(diào)解多元利益訴求，緩解甚至避免利益沖突，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的校園秩序，提升廣大教職工的獲得感、幸福感、安全感。

（三）從黨的群眾路線價(jià)值取向看，參與式民主符合黨密切聯(lián)系群眾的實(shí)踐要求

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。馬克思、恩格斯指出：“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動(dòng)的深入推進(jìn)，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大”[21]。群眾路線注重人的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)一切為了人民，一切向人民負(fù)責(zé)。從黨的執(zhí)政歷史看，群眾路線更多地是對(duì)干部的作風(fēng)要求，而對(duì)此制度設(shè)計(jì)相對(duì)不足。如果不把群眾路線以制度的形式固定下來(lái)，上升為“法定”層面，在執(zhí)行上必然會(huì)存在主觀性，黨的執(zhí)政地位和人民群眾的利益將無(wú)法得到有效保證。脫離群眾危險(xiǎn)是我們黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出黨面臨的“四大危險(xiǎn)”的尖銳性和嚴(yán)峻性，并強(qiáng)調(diào)要“不忘初心，牢記使命”，對(duì)脫離群眾危險(xiǎn)始終保持高度警惕?？梢?jiàn)，群眾路線如果得不到有效貫徹，必然會(huì)危及我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，也必然會(huì)損害人民群眾的根本利益。因此，“必須從制度上解決與群眾的聯(lián)系問(wèn)題。這種制度安排即民主程序，它使政治領(lǐng)導(dǎo)人走群眾路線變成一種自覺(jué)的行為，而不再是外部的號(hào)召”[22]5-14。群眾路線與民主兩者看似有區(qū)別，但實(shí)際上存在著緊密的聯(lián)系。群眾路線是民主的價(jià)值和理念的重要體現(xiàn)和實(shí)踐形式[23]4-7，群眾路線與參與式民主之間，在基本價(jià)值取向上吻合，在基本主張上相互補(bǔ)充，形成一種自上而下與自下而上相結(jié)合的完美的公共決策模式和良善的政治形態(tài)[23]4-7。參與式民主為群眾路線的生動(dòng)實(shí)踐和貫徹執(zhí)行注入了重要?jiǎng)恿?，并為推?dòng)群眾路線的制度化常態(tài)化構(gòu)建了載體、提供了保障。

現(xiàn)代管理學(xué)理論越來(lái)越將價(jià)值基點(diǎn)放在個(gè)人身上而非組織上,這在理論上與馬克思主義認(rèn)識(shí)論的群眾路線形成了系統(tǒng)性的高度契合[24]54-56?；趦?nèi)涵式發(fā)展，高等教育改革已進(jìn)入深水區(qū)，如何激發(fā)廣大教職工的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，辦好人民滿意的高等教育，一條鮮活的經(jīng)驗(yàn)，即要全心全意依靠廣大教職工，把群眾路線融入到辦學(xué)理念的踐行、辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)施、辦學(xué)舉措的落實(shí)，著力激發(fā)各方面的辦學(xué)活力。但從現(xiàn)有組織特性來(lái)看，由于歷史原因，高校相對(duì)而言仍是一個(gè)科層制組織，難以避免地存在組織本位與個(gè)人本位之間的博弈。在高校內(nèi)部治理中，基于科層制組織慣性，管理者為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，通常過(guò)于關(guān)注目標(biāo)本身和組織效率，而忽視了教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，師生往往成為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，而非參與的主體，基層參與的機(jī)制不完善?？茖又谱鳛橐环N理性化組織制度，有利于提高組織發(fā)展的效率，但也有無(wú)法避免的不足?！按髮W(xué)自治、學(xué)術(shù)自由”是現(xiàn)代大學(xué)崇尚和遵循的核心理念，這種自治和自由，呼喚的是讓教職工回歸到治理的主體上來(lái)，尊重其主人翁地位，遵循教育和學(xué)術(shù)規(guī)律，著力避免教育管理、資源配置、學(xué)術(shù)事務(wù)的行政化，使高校領(lǐng)導(dǎo)作出的任何決策都要站穩(wěn)群眾立場(chǎng)，把群眾答不答應(yīng)、需不需要作為施政價(jià)值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。高校任何政策的出臺(tái)，都應(yīng)該體現(xiàn)大學(xué)固有的價(jià)值和精神，而這種價(jià)值和精神的呈現(xiàn)和彰顯都離不開(kāi)教職工的廣泛參與?；谖覈?guó)高等教育體制，完善高校內(nèi)部治理體系，踐行群眾路線將能有效消解科層制存在的缺陷，使教職工增強(qiáng)自我效能感，更加積極地參與高校內(nèi)部事務(wù)管理。按照我國(guó)教育體制改革的要求，大學(xué)內(nèi)部治理主要圍繞大學(xué)自治、依法治校、民主管理等問(wèn)題展開(kāi)，而貫穿其中的關(guān)鍵要義和價(jià)值主線即如何堅(jiān)持民主治校，發(fā)揮教職工參與的主動(dòng)性和積極性，堅(jiān)持走群眾路線，使高校內(nèi)部治理更適應(yīng)實(shí)際。高校領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持和站穩(wěn)群眾路線這個(gè)立場(chǎng)，基于參與式民主，在內(nèi)部治理上實(shí)現(xiàn)組織成員的廣泛參與，踐行“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的方法論，注重基層導(dǎo)向，堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，把教職工的訴求和意見(jiàn)作為施政的理念導(dǎo)向和價(jià)值判斷，使“想師生之所想、急師生之所急”成為一種治理形態(tài)，形成自上而下和自下而上的雙向有效互動(dòng)，讓基層的聲音得到聆聽(tīng)、訴求得到回應(yīng)、意見(jiàn)得到吸納，尋求上下契合點(diǎn)，提高決策的科學(xué)性、針對(duì)性、實(shí)效性，更好實(shí)現(xiàn)群眾訴求、公共利益，維護(hù)最廣大師生的根本利益。

四、參與式民主理論視域下高校內(nèi)部治理完善和發(fā)展的路徑

現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校為實(shí)現(xiàn)其發(fā)展理念和奮斗目標(biāo)而對(duì)內(nèi)部基本權(quán)力進(jìn)行的結(jié)構(gòu)化配置，使各利益主體達(dá)成權(quán)力平衡的治理體系。從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，高校內(nèi)部基本權(quán)力主要包括政治、行政、學(xué)術(shù)、民主等4 種權(quán)力。在推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的有效途徑和內(nèi)在要求，要求各權(quán)力主體既要發(fā)揮自身應(yīng)有作用，也要相互協(xié)調(diào)、注重協(xié)商、形成合力，共同推動(dòng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展。教職工作為高校主體，是參與內(nèi)部治理不可或缺的重要基層群體，是高校民主治校的重要推動(dòng)力量。因此，完善高校內(nèi)部治理必須發(fā)揚(yáng)民主，注重民主設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大教職工有序參與治理活動(dòng)。

影響基層參與式民主發(fā)展的，主要涉及民眾的參與心理、參與模式以及組織的參與制度、文化等因素。要推動(dòng)高校內(nèi)部治理不斷完善和發(fā)展，從影響基層參與式民主發(fā)展的因素考慮，必須從參與條件、參與主體、參與文化、參與制度等四個(gè)維度去完善高校內(nèi)部治理的民主設(shè)計(jì)。

（一）參與條件：要確保教職工參與的主體地位及渠道

良好的參與條件是推動(dòng)參與式民主實(shí)施的前提。參與式民主作為一種自下而上的政治活動(dòng)，需要明確其參與地位和路徑，才能使參與的合法性、實(shí)效性得以維護(hù)。要完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就必須尊重和強(qiáng)化教職工的參與地位，順暢參與渠道，豐富參與形式。

要強(qiáng)化教職工在學(xué)校治理中的地位和作用。堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的大學(xué)內(nèi)部治理體系，著力為教職工的參與提供政治保障，特別是領(lǐng)導(dǎo)層面要對(duì)公眾的政治參與有全面、理性的認(rèn)識(shí)，將組織成員廣泛參與學(xué)校政治活動(dòng)當(dāng)作聽(tīng)取民聲民意、獲取基層實(shí)情、完善發(fā)展決策的重要契機(jī)和主要途徑。要把落實(shí)教職工的學(xué)校治理地位和治理作用，作為構(gòu)建和完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治形式的內(nèi)在要求，作為堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的實(shí)踐要求，作為踐行群眾路線的機(jī)制貫穿于辦學(xué)治校全過(guò)程、各方面，推動(dòng)我國(guó)民主政治建設(shè)在基層有效發(fā)展，牢牢堅(jiān)持和貫徹落實(shí)依靠教職工辦學(xué)的方針，尊重廣大教職工在辦學(xué)治校中的主體地位，為其獨(dú)立行使權(quán)力營(yíng)造良好的環(huán)境，充分彰顯人的參與價(jià)值和尊嚴(yán)。

要不斷豐富教職工參與治理的途徑、形式。建立健全以教職工代表大會(huì)為民主管理的基本形式，確保教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利得到落實(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部基本權(quán)力配置，使教職工既有效參與包括政治、行政、學(xué)術(shù)等權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)決策內(nèi)部成員的廣泛參與，也對(duì)這些權(quán)力形成有效制衡，使教職工的民主參與更實(shí)、更真、更見(jiàn)效。通過(guò)途徑、載體和形式的豐富發(fā)展和健全完善，持續(xù)激發(fā)教職工的參與意識(shí)和參與行為，不斷擴(kuò)大其政治參與的范圍、方式和內(nèi)容，著力實(shí)現(xiàn)民主的本義以及人的目的性。

要?jiǎng)?chuàng)新工作載體和方式。主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)參與政治活動(dòng)變革的催動(dòng)和參與主體行為習(xí)慣的變化，從有利于教職工參與學(xué)校治理著手，不斷推進(jìn)參與活動(dòng)創(chuàng)新。要改進(jìn)參與手段，主動(dòng)順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，樹(shù)立互聯(lián)網(wǎng)思維，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代工作機(jī)制，推動(dòng)工作信息化，發(fā)揮電子民主的優(yōu)勢(shì)，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政治參與，拉近教職工與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)的溝通距離，做到群眾呼聲隨時(shí)傾聽(tīng)、群眾困難隨時(shí)解決，著力縮短從提出問(wèn)題到解決問(wèn)題的時(shí)間，讓監(jiān)督變得更加透明，上下溝通和協(xié)調(diào)變得更加順暢，群眾訴求進(jìn)展跟進(jìn)變得更加及時(shí)，不斷提高教職工參與治理的獲得感、滿意度、積極性。

（二）參與主體：要提高教職工參與治理的意識(shí)和能力

人作為參與主體是參與治理的關(guān)鍵因素。加強(qiáng)校園治理，就必須使參與主體具有積極的參與意識(shí)、較強(qiáng)的參與能力。要增強(qiáng)教職工的主人翁責(zé)任感，重視培養(yǎng)教職工對(duì)參與學(xué)校治理工作的價(jià)值認(rèn)同和身份認(rèn)同，引導(dǎo)教職工樹(shù)立主體意識(shí)，解決好思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，把參與學(xué)校治理作為推動(dòng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑，增強(qiáng)參與治理的責(zé)任感和使命感。

要提高教職工參與治理的能力。教職工的參與能力是保障其有效參與學(xué)校治理的前提，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理民主化的基礎(chǔ)。一方面教職工要主動(dòng)提高參與民主管理、民主監(jiān)督的能力，加強(qiáng)民主知識(shí)學(xué)習(xí),提升民主參與技能,加強(qiáng)調(diào)查研究，掌握第一手資料，及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確地向?qū)W?；蚵毮懿块T(mén)反映情況，提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。另一方面學(xué)校要加強(qiáng)校情通報(bào)，定時(shí)或不定時(shí)組織教職工深入了解校情，擴(kuò)大教職工的知情權(quán)，通過(guò)召開(kāi)校情通報(bào)會(huì)、專題報(bào)告會(huì)、座談會(huì)，組織教職工或教職工代表深入一線調(diào)研學(xué)習(xí)等形式，讓教職工能更好地、全方位地了解、掌握學(xué)校當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)和中心工作，以及教職工普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，使教職工在參與學(xué)校治理活動(dòng)中不盲目、有方向，能圍繞學(xué)校教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等工作提出具有一定代表性、可行性、操作性的意見(jiàn)和建議。

（三）參與文化：要形成參與型的校園治理環(huán)境和氛圍

實(shí)施參與式民主能夠使公民始終對(duì)權(quán)力行使保持參與感、對(duì)權(quán)力中心保持親近感，有利于公民提高政治認(rèn)同感和歸屬感，培育對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注度以及決策的參與度，推動(dòng)基層民主良性循環(huán)發(fā)展。在中國(guó)語(yǔ)境下，實(shí)施參與式民主也是對(duì)我國(guó)人民當(dāng)家作主這一社會(huì)主義民主政治本質(zhì)和核心的堅(jiān)持與發(fā)展。因此，要著力發(fā)展參與式民主，保持公民參與政治活動(dòng)的持久性，就必須營(yíng)造參與型基層政治文化，構(gòu)建良好的基層群眾自治政治生態(tài)。

文化蘊(yùn)含著更基本、更深層、更持久的力量。良性政治文化強(qiáng)調(diào)、注重的理念和價(jià)值在于始終保持個(gè)體之間政治上的平等，個(gè)人或局部與國(guó)家或集體之間良好的義務(wù)關(guān)系。參與是參與式民主的邏輯起點(diǎn)[25]69-74，只有崇尚參與、鼓勵(lì)參與，才能培育公民的政治興趣和政治能力，增強(qiáng)參與的積極性，使公民參與成為一種治理習(xí)慣。

作為一個(gè)現(xiàn)代公民，應(yīng)該具有現(xiàn)代民主理念，參與的政治行為應(yīng)該表現(xiàn)出理性特征。要培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)，形成教職工有序參與校園民主政治的機(jī)制，不斷培厚參與文化的土壤和養(yǎng)分，使之催動(dòng)教職工形成思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代參與理念深入人心，激勵(lì)廣大教職工把有序參與學(xué)校內(nèi)部治理作為融入學(xué)校的一種公共生活方式和生活習(xí)慣，并在民主實(shí)踐中淬煉成既有權(quán)利意識(shí)又有責(zé)任自覺(jué)的現(xiàn)代公民。

要著力培育民主制度文化，使教師對(duì)公共生活有追求，形成具有現(xiàn)代理念的理性政治行為，對(duì)組織、集體始終抱著一種情懷，而不是僅僅局限于一味地追求個(gè)人利益。提升自治層次，推動(dòng)公共意志得到充分體現(xiàn)和表達(dá)，在有序參與學(xué)校公共生活中增強(qiáng)集體感、提升獲得感。

要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)教職工參與校園政治生活，激發(fā)他們的參與熱情，通過(guò)思想自覺(jué)推動(dòng)形成行動(dòng)自覺(jué)，認(rèn)真、積極參與民主政治活動(dòng)。同時(shí)，要注重宣傳形式，堅(jiān)持線上線下有機(jī)結(jié)合，既通過(guò)專題培訓(xùn)、主題講座、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流等形式做好宣傳教育，又充分利用新媒體推送生動(dòng)活潑、內(nèi)容豐富、易于傳播的宣傳知識(shí)，促使教職工把有序參與校園民主政治活動(dòng)作為一種生活方式、處世態(tài)度。

總之，就是要通過(guò)培育參與型的民主政治文化，不斷構(gòu)建良好的校園治理環(huán)境，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)、廣大教職工進(jìn)一步深化民主意識(shí)，堅(jiān)持參與型治理文化，樹(shù)立民主治校思維，為推進(jìn)參與式民主在基層生動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)造有利條件和良好氛圍。

（四）參與制度：要健全完善內(nèi)部治理制度體系

參與制度作為參與式民主靜態(tài)構(gòu)成中的關(guān)鍵部分，是參與式民主內(nèi)容的高度凝練和概括[27]。參與式民主作為一種自下而上的公眾參與機(jī)制，無(wú)論是為避免產(chǎn)生付諸參與行為的主觀性、隨意性，還是為確?；鶎用癖妳⑴c的有序性、廣泛性，都需要規(guī)范、科學(xué)的參與制度來(lái)支撐和維護(hù)。因此，必須建立健全保障教職工參與學(xué)校治理的規(guī)章制度。在堅(jiān)持精英治校與重視共同參與的基礎(chǔ)上，通過(guò)內(nèi)部治理制度體系的構(gòu)建和完善，建立健全學(xué)校上下深度對(duì)話、和諧互動(dòng)、平等協(xié)商的共同參與機(jī)制，把教職工參與學(xué)校治理的地位以法理形式固定下來(lái)。

要根據(jù)學(xué)校自身實(shí)際，完善治理規(guī)則設(shè)計(jì)，建立健全各項(xiàng)制度，推動(dòng)教職工的政治參與由動(dòng)員型向自主型轉(zhuǎn)變，著力解決長(zhǎng)期形成的教職工“參而不決”或“重參輕決”的治理問(wèn)題，為提高參與主體民主意識(shí)、政治興趣，提升學(xué)校民主管理水平，維護(hù)教職工的合法權(quán)益提供政策依據(jù)和制度保障。

要建立學(xué)校治理運(yùn)行督導(dǎo)機(jī)制，建立代表測(cè)評(píng)、第三方參評(píng)等多主體督導(dǎo)評(píng)估制度，通過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)估有效反映學(xué)校治理的運(yùn)行狀況，達(dá)到以評(píng)促建、以評(píng)促改的目的，使教職工的參與形式不斷完善、參與內(nèi)容不斷拓展、參與途徑不斷便捷、參與效果不斷提升。