非訴訟糾紛解決手段于社會(huì)治理方面的應(yīng)用與思考

中共遼寧省沈陽(yáng)市蘇家屯區(qū)委政法委 李中焱

2020年中央政法工作會(huì)議上作出了一個(gè)重要的決策部署，要“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。2021年又進(jìn)一步提出了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，這是對(duì)有效適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期當(dāng)下我國(guó)基層社會(huì)主要矛盾模式變化的深刻理論分析，是對(duì)有效推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理體系模式變化創(chuàng)新的重要理論闡述，是對(duì)深入踐行我國(guó)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理論觀念創(chuàng)新作出的重大政治理論實(shí)踐創(chuàng)新，這準(zhǔn)確地把握了處理矛盾糾紛的主體發(fā)展模式變化和牢牢地抓住化解矛盾糾紛運(yùn)用手段的轉(zhuǎn)型化與升級(jí)化的新發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也推動(dòng)了我國(guó)基層社會(huì)治理走向多元化、轉(zhuǎn)型化和升級(jí)化，為建立建成基層社會(huì)治理的高能體系和促進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理體制能力的現(xiàn)代化指明了發(fā)展方向，提供了一個(gè)基礎(chǔ)性的理論遵循。

一、問(wèn)題的提出

近一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)家提出要打造建設(shè)區(qū)（縣）域“三級(jí)社會(huì)治理綜合服務(wù)中心”，基于新生事務(wù)以及其中蘊(yùn)含的制度體系理論，筆者進(jìn)行了認(rèn)真思考和細(xì)致研究?，F(xiàn)在明確了這項(xiàng)工作的總體方向就是要加快統(tǒng)籌推進(jìn)各自所在區(qū)（縣）域內(nèi)的行政信訪接待中心、公共法律咨詢服務(wù)中心、綜治服務(wù)中心、行政糾紛調(diào)解中心、檢察訴訟服務(wù)代理中心、法院訴前調(diào)解中心等多個(gè)職能部門的有機(jī)融合，形成區(qū)（縣）、街道、社區(qū)（村）三個(gè)不同層次轄區(qū)的社會(huì)治理綜合服務(wù)中心，并堅(jiān)持和鞏固發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)一步發(fā)揮基層的公共法律服務(wù)資源和法治宣傳力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)老百姓矛盾糾紛解決訴求的一窗口受理、一體化研判、一攬子調(diào)處、一條龍服務(wù)、一網(wǎng)式跟蹤。

從被集中整合的部門職能來(lái)看，目的主要是在于充分利用法治的思維與法治的手段去解決各類社會(huì)矛盾，構(gòu)建“大調(diào)解”的工作格局，推進(jìn)多種矛盾化解的途徑有機(jī)銜接，融合發(fā)展，形成合力，利用好各個(gè)部門手中的法律資源優(yōu)勢(shì)，完善多渠道、多層次地化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制。什么是非訴訟糾紛解決手段?又該如何利用好非訴訟糾紛解決手段?真正實(shí)現(xiàn)從“物理性質(zhì)的搬家到化學(xué)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化”就顯得格外重要，筆者對(duì)非訴訟糾紛解決手段的應(yīng)用及相互之間的融合方式加以論述和猜想。

二、常見非訴訟糾紛解決手段種類與特征

（一）調(diào)解

主要是指具有中立性的第三者通過(guò)當(dāng)事人之間的意見交換或者提供正確的信息，從而幫助當(dāng)事人達(dá)成合意的場(chǎng)面[1]。中國(guó)當(dāng)代的調(diào)解制度雖未形成一體化的調(diào)解系統(tǒng)，但調(diào)解門類基本齊全，主要包括以下三種：

（1）人民調(diào)解。人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，依照有關(guān)法律和公序良俗，對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服規(guī)勸，在彼此自愿的情況下互解互諒，達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的活動(dòng)。人民調(diào)解受理的對(duì)象主要有三種，即公民與公民之間的民事糾紛、公民與法人之間的民事糾紛、社會(huì)組織之間的民事糾紛。人民調(diào)解以其自身的群眾性、民間性、自治性、準(zhǔn)司法性、免費(fèi)性等特征，使其具有強(qiáng)大的生命力，體現(xiàn)了人民調(diào)解的草根性和優(yōu)勢(shì)性。

（2）行政調(diào)解。行政調(diào)解是指具有調(diào)解糾紛職能的行政主體，根據(jù)國(guó)家法律、政策和公序良俗，在雙方當(dāng)事人自愿的前提下，在分清主次、明辨是非的基礎(chǔ)上，通過(guò)說(shuō)服教育，促進(jìn)雙方自愿達(dá)成協(xié)議從而解決糾紛的活動(dòng)[2]。受理范圍主要包括10種類型，涉及治安、交通事故損害賠償，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，醫(yī)療糾紛，物權(quán)認(rèn)定，環(huán)境污染賠償?shù)取８骷?jí)行政機(jī)關(guān)都應(yīng)組建行政調(diào)解隊(duì)伍，履行行政調(diào)解職能，在職責(zé)范圍內(nèi)依法進(jìn)行行政調(diào)解。我國(guó)正處在社會(huì)發(fā)展改革的深水區(qū)，各類矛盾高發(fā)突發(fā)，借助行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)專業(yè)性、管理范圍的廣泛性、調(diào)解手段的靈活性以及協(xié)商結(jié)果的認(rèn)同性來(lái)化解民事糾紛，不僅有利于維護(hù)和保障廣大公民的合法權(quán)益，更有利于監(jiān)督行政權(quán)力的使用。

（3）法院調(diào)解。法院調(diào)解法是指對(duì)民事、行政案件在人民法院審判組織主持下，訴訟雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，經(jīng)人民法院認(rèn)可，以終結(jié)訴訟活動(dòng)的一種結(jié)案方式?！睹穹ǖ洹坊疽押w了其所受理民事案件的范圍，《行政訴訟法》中強(qiáng)調(diào)了人民法院在審理涉及行政案件時(shí)一般不適用調(diào)解，但同時(shí)又單列了3種可以調(diào)解的情形，即行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件。國(guó)家鼓勵(lì)法院在審理案件過(guò)程中先行使用調(diào)解，2019年由最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見》中指出，通過(guò)建立調(diào)解前置機(jī)制，充分發(fā)揮訴前調(diào)解作用，宣傳訴訟費(fèi)減免政策，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)糾紛當(dāng)事人選擇非訴訟方式解決糾紛。

（二）仲裁

仲裁是指經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)議同意，將爭(zhēng)議提交給公立第三人，由公立人（或組織）對(duì)該爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判并作出裁決結(jié)果的一種糾紛解決制度。它的受理范圍主要為公民、法人和非法人組織之間發(fā)生的合同糾紛或財(cái)產(chǎn)糾紛等，《仲裁法》第三條否定列舉了兩款不予受理的沖裁情形，分別是涉及民事法律的婚姻家庭糾紛和依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議。仲裁制度作為主要解決經(jīng)濟(jì)類糾紛而普遍設(shè)立的一種法律制度，具有悠久的歷史，特別是在民商事領(lǐng)域、國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域、勞動(dòng)人事領(lǐng)域，對(duì)化解糾紛起到重要作用。

（三）行政裁決

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為[3]。通過(guò)查詢國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，還未發(fā)現(xiàn)我國(guó)已出臺(tái)與行政裁決方面有關(guān)的法律，但是2020年起施行的《遼寧省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》第三十四條第三款已將行政裁決正式歸入為當(dāng)事人可以依法自主選擇矛盾糾紛化解的途徑，這成為行政裁決作為解決矛盾糾紛化解手段的重要依據(jù)。

（四）行政復(fù)議

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序?qū)唧w行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出相應(yīng)決定的活動(dòng)[4]。它主要應(yīng)用于化解一些針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的爭(zhēng)議糾紛，在《行政復(fù)議法》中列舉了十一種符合的申請(qǐng)復(fù)議情形，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)為糾紛當(dāng)事人提供對(duì)方平等的平臺(tái)，傾聽當(dāng)事人的申訴申辯，使當(dāng)時(shí)人和行政機(jī)關(guān)相互妥協(xié)，達(dá)成合意，有效地化解行政爭(zhēng)議。

上述均為較常見的非訴訟糾紛解決手段，除此之外，還有一些較少使用的解決手段，例如，行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、行政申訴、行政仲裁、行政信訪、公正等方式，在此不作詳細(xì)論述。

三、“組選化”的非訴訟糾紛解決模式

我國(guó)非訴訟糾紛解決手段非常豐富，門類、品類也相對(duì)齊全，但支撐各手段應(yīng)用的規(guī)范內(nèi)容分散在許多單獨(dú)的法律、法規(guī)、規(guī)章中，目前涉及非訴訟糾紛解決手段程序應(yīng)用的法律不多，但從同一化、規(guī)范化、程序化的角度出發(fā)，應(yīng)松年教授提出，我國(guó)解決糾紛的法律制度體系應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)層次：第一層次為調(diào)解，第二層次為仲裁和申訴，第三層次為訴訟。使三個(gè)糾紛的法律機(jī)制成為一個(gè)體系，大量糾紛都應(yīng)該通過(guò)第一、第二層次得到解決，訴訟應(yīng)是最后一道防線[5]。鄧剛宏教授也提出，調(diào)解機(jī)制應(yīng)分為三個(gè)層次，順序依次為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。普通矛盾糾紛可以通過(guò)人民調(diào)解和行政調(diào)解來(lái)解決，把司法調(diào)解放在最后[6]。

筆者不揣淺陋，思考是否應(yīng)研究制定“非訴訟矛盾糾紛化解程序法”來(lái)明確各種應(yīng)用手段的規(guī)范適用，就此觀點(diǎn)，筆者提出“先免費(fèi)后收費(fèi)”的“組選化”非訴訟糾紛化解模式，以“費(fèi)用”特征作為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)多種手段在應(yīng)用先后順序上的有機(jī)融合，推進(jìn)非訴訟糾紛解決方式在訴訟前的廣泛使用。在區(qū)分清楚糾紛類型的基層上，通過(guò)兩種糾紛解決方式加以模塊組選。組選模塊一：步驟1，區(qū)辨民事糾紛。步驟2，提供免費(fèi)解決手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政裁決等。步驟3，提供收費(fèi)解決手段，如仲裁，法院調(diào)解等。步驟4，指導(dǎo)民事訴訟。組選模塊二：步驟1，區(qū)辨行政糾紛。步驟2，提供免費(fèi)解決手段，如行政申訴、行政和解、行政復(fù)議等。步驟3，提供收費(fèi)解決手段，如法院調(diào)解等。步驟4，指導(dǎo)行政訴訟。

（一）模塊特點(diǎn)

當(dāng)一個(gè)糾紛進(jìn)入組選模塊之前，首先進(jìn)行了人為的預(yù)篩檢，區(qū)分了糾紛在類型和性質(zhì)上的定位，即區(qū)分是民事糾紛還是行政糾紛，這一篩選流程至關(guān)重要，因?yàn)橹挥羞M(jìn)行區(qū)分才能為矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)化解選擇標(biāo)準(zhǔn)的適配路徑，提供更優(yōu)質(zhì)的排列組合算法組合。由于非訴訟糾紛解決手段的種類繁多，在上述模塊一和模塊二中沒有一一列舉，利用排列組合計(jì)算方法和n≥3，數(shù)字“3”為非訴訟糾紛解決手段的種類數(shù)），列出計(jì)算公式F=F1+F2=據(jù)不完整統(tǒng)計(jì)，組選模塊至少可提供大約75條化解路徑。

（二）模塊優(yōu)勢(shì)

組選模塊的優(yōu)勢(shì)在于：一是當(dāng)法律確認(rèn)程序的共定力之后，使老百姓更加清楚明白地知道遇到矛盾糾紛問(wèn)題應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)和解決，避免當(dāng)事人攜帶問(wèn)題混亂、無(wú)序、重復(fù)地尋求多部門幫助解決，一次又一次地將問(wèn)題的解決路徑走入“窄巷子”，徹底打破想通過(guò)非訴訟手段化解矛盾糾紛問(wèn)題而“找誰(shuí)誰(shuí)都管，找誰(shuí)誰(shuí)不管”的亂象怪圈。二是使當(dāng)事人在屬地管轄范圍內(nèi)能夠第一時(shí)間尋找到基層調(diào)解組織和路徑窗口，做到第一時(shí)間有人出面說(shuō)和勸解，將矛盾糾紛問(wèn)題消化在“原產(chǎn)地”，做到不“出口”、不上交、不對(duì)簿公堂、不傷害當(dāng)事人和氣，消除社會(huì)戾氣，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。三是通過(guò)對(duì)普遍存在于政府和社會(huì)中的法律調(diào)處糾紛資源進(jìn)行整合，讓老百姓能夠自愿地多選擇，少跑路，降低訴訟成本，減輕訴訟負(fù)累，將非訴訟糾紛解決手段從沒有程序選擇的強(qiáng)制性向普遍選擇的功能性轉(zhuǎn)變，提高解紛功能的實(shí)際使用率。

（三）模塊缺陷

但是我們也不能單純地看到組選優(yōu)勢(shì)而盲動(dòng)枉從，任何改革或改變都不是一蹴而就的，阻擋組選模塊引入實(shí)用的最大壁壘，筆者認(rèn)為應(yīng)該是在非訴訟矛盾糾紛解決手段沒有切實(shí)解決矛盾糾紛問(wèn)題，而當(dāng)事人不得不尋求司法訴訟作為最后一個(gè)保障環(huán)節(jié)所引發(fā)的訴訟時(shí)效問(wèn)題，換一句話來(lái)解釋，就是一個(gè)矛盾糾紛問(wèn)題在非訴訟化解手段領(lǐng)域耽擱太久，又沒有得到很好的解決，此時(shí)的當(dāng)事人再轉(zhuǎn)頭向法院提起訴訟時(shí)，會(huì)不會(huì)超過(guò)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》所規(guī)定的有效訴訟期限，造成當(dāng)事人訴訟被動(dòng)的問(wèn)題。為尋找解決這一問(wèn)題的辦法，筆者大膽設(shè)想，一是要保障通過(guò)非訴訟糾紛化解手段作出的裁判結(jié)果具有終局性和司法強(qiáng)制性，使雙方當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果具有公平感和認(rèn)同感。二是在各類《訴訟法》中，確認(rèn)在矛盾糾紛進(jìn)入非訴訟解決程序中的停留時(shí)間不納入司法訴訟時(shí)效中，要做好第一手登記制度設(shè)計(jì)，要求各機(jī)構(gòu)如實(shí)記錄流程軌跡，留存?zhèn)溆?。而就目前完備的法律?guī)范和成熟的程序制度而言，非訴訟糾紛化解手段組選模塊確實(shí)存在不少欠缺之處，例如，各機(jī)構(gòu)受理矛盾糾紛范圍的交叉性、實(shí)質(zhì)化解矛盾糾紛的專業(yè)性、機(jī)構(gòu)間信息交流互換的遲滯性等問(wèn)題都是有待思考和解決的。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)非訴訟糾紛解決方式模塊的使用前提一定是要尊重當(dāng)事人的自愿選擇，不能強(qiáng)迫其“走完流程”，浮皮了事，之前所述國(guó)家提出要建設(shè)“三級(jí)社會(huì)治理綜合服務(wù)中心”的目的就是要為老百姓提供一個(gè)“走流程”的完整平臺(tái)，充分發(fā)揮平臺(tái)的最大作用。

四、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是通過(guò)訴訟方式解決爭(zhēng)議糾紛，還是通過(guò)非訴訟手段來(lái)化解矛盾，都是在現(xiàn)有的訴訟機(jī)制和非訴訟機(jī)制下，充分利用我國(guó)的糾紛解決資源來(lái)加以實(shí)現(xiàn)的，這種糾紛解決資源是需要投入大量的人力、物力、財(cái)力的，因此，應(yīng)充分提高糾紛解決資源的利用效率來(lái)提升糾紛解決的實(shí)際效率。我國(guó)司法機(jī)關(guān)的訴訟資源利用率已經(jīng)非常高了，即將達(dá)到飽和狀態(tài)，面對(duì)逐年大幅度遞增的民商和行政糾紛，充分利用好非訴訟糾紛解決資源尤為重要。調(diào)動(dòng)好非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)揮明顯作用和解決好各類非訴訟糾紛解決機(jī)制彼此間的融合銜接，或已成為中國(guó)社會(huì)治理亟待解決的大問(wèn)題。