公眾科學(xué)參與公共應(yīng)急管理的有效途徑*

常州工學(xué)院 張婷

公眾參與應(yīng)急管理，一方面是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，另一方面是公眾參與自覺意識提高、維護自身利益主動性提升的必然結(jié)果。提高公眾參與公共應(yīng)急管理的科學(xué)性，是本研究的根本立足點，也是首先應(yīng)關(guān)注的要素。

一、公眾積極主動參與公共應(yīng)急管理的必要性

首先，公眾積極主動參與到公共應(yīng)急管理中，有利于公共應(yīng)急管理的程序公平公正。從廣義講公眾參與公共應(yīng)急管理，本身就是一種公共管理程序的體現(xiàn)，在此過程中表達自身關(guān)注的內(nèi)容和自身的需求，對公共事務(wù)的價值判斷有直接的影響。從狹義來講，公眾參與應(yīng)急管理，是對公共事務(wù)行為的一種有效監(jiān)督。社會作為一個有機的組織體，一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會形成多米諾骨牌效應(yīng)，增加公眾自身利益風(fēng)險的概率和不確定性。公眾參與到公共應(yīng)急管理中，時刻關(guān)心突發(fā)事件，是關(guān)切自身利益的的主觀反應(yīng)，迫于公眾的自身需求，管理者自然在決策中小心謹(jǐn)慎，牢牢把握公眾價值需求方向，保證決策行之有效。

其次，公眾積極主動參與到公共應(yīng)急管理中，有利于鞏固公共決策成果。任何一項公共應(yīng)急管理預(yù)案，無論管理者采取何種方式施策，都會對社會產(chǎn)生深遠影響。公共應(yīng)急管理的效果有可能短期內(nèi)體現(xiàn)，也有可能長時間后才能浮現(xiàn)。由于突發(fā)事件具有不確定性和反復(fù)性等特征，因此，對所作的決策如何進行效果評價是十分復(fù)雜的事情，決策成果是否具有可復(fù)制性，也是值得觀察的?？梢钥隙ǖ氖?，公眾參與到?jīng)Q策中，對公共事務(wù)成果的合理性和可持續(xù)性作用明顯，尤其是在鞏固決策成果方面，更是發(fā)揮了積極的作用。公眾需求對管理的推動，是公眾對公共事務(wù)成果的進一步固化和發(fā)展的具體體現(xiàn)，同時又對下一步?jīng)Q策提供了經(jīng)驗依據(jù)。

二、公共應(yīng)急管理中公眾參與的有效性標(biāo)準(zhǔn)

公眾參與到公共應(yīng)急管理中，需要有效性標(biāo)準(zhǔn)來衡量，不是任何公眾參與決策的行為都是有效的。如何判定這種有效性，通常有以下三個標(biāo)準(zhǔn)：參與質(zhì)量、參與合法性、參與能力。通過這三項標(biāo)準(zhǔn)，可以判定公眾參與決策是否有效。公共應(yīng)急管理的難度超出以往，有效的公眾參與可以幫助更好地決策，提高決策效率。首先，公眾參與能力。公眾參與能力具有主體性，是公眾參與決策的主體性體現(xiàn)，最能夠直接反映公眾參與是否有效。一般而言，機構(gòu)針對公共事件所作的決策都需要與公眾進行密切溝通和聯(lián)系，無論是決策制定、決策執(zhí)行還是決策評價，都需要如此，否則決策無法正常執(zhí)行和發(fā)揮作用。這種溝通和聯(lián)系需要建立在一定的相互理解和信任的基礎(chǔ)上。如果公眾自身能力不足，對政策的解讀不夠，對公共事件的認識不徹底，對自身價值需求不明確，那么就很難相互理解，甚至?xí)a(chǎn)生誤解，互聯(lián)網(wǎng)時代這種誤解很有可能會持續(xù)升級，進而造成輿情危機，影響公共事務(wù)的科學(xué)性。許多事實證明，公眾能力中最關(guān)鍵的是自身價值、利益和關(guān)注點的統(tǒng)一，如果公眾沒有這種能力，就無法準(zhǔn)確表達自身需求，無法有效地將觀點傳達給決策者，決策者也無法汲取、提煉參與者的觀點，進而構(gòu)建維護共同利益的方式。公眾參與能力是一種理性思考、理性分析的客觀呈現(xiàn)，提高公眾參與能力，有利于更好地凝聚共識、精準(zhǔn)決策。其次，參與質(zhì)量。參與質(zhì)量反映了公眾參與決策的有效性。從根本上來講，其對決策質(zhì)量的提升有一定意義。一個具有良好參與質(zhì)量的決策必須建立在對公共事件的事實和公眾評價都進行了準(zhǔn)確了解的基礎(chǔ)之上，既要發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢，又要考慮公眾群體的具體情況。如何提高參與質(zhì)量，需要采取一系列活動。例如，對受到突發(fā)事件影響的人的利害關(guān)系進行整體分析，對公眾的價值觀、利益訴求進行精準(zhǔn)判斷，對決策可能產(chǎn)生的影響要摸清楚，對決策過程中的不確定性有提前的預(yù)判和準(zhǔn)備。公眾參與的目的是為了提高決策質(zhì)量，無效的參與會降低決策質(zhì)量，影響決策者的預(yù)判，影響決策執(zhí)行的進度和方向，應(yīng)該制定科學(xué)常態(tài)化的公眾參與機制和完善的公眾參與方案，優(yōu)化公眾參與評價體系，為公眾參與應(yīng)急管理活動提供資源保障。公眾參與質(zhì)量是衡量決策質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是公眾參與應(yīng)急管理是否有效的重要依據(jù)。再次，參與合法性。參與合法性主要是指公眾參與決策過程中是否遵循了相關(guān)法律和規(guī)章，是否符合切身價值需求和利益訴求。公眾參與公共應(yīng)急管理的合法性不僅體現(xiàn)在抽象的制度中，還體現(xiàn)在具體的現(xiàn)實利益中。具體來看，公眾參與的過程要合法合規(guī)，參與的結(jié)果必須要實現(xiàn)公平，公眾要對所解決的問題和解決程序形成某種共識，致力于尋求公眾對決策達成廣泛的一致性認識，致力于在執(zhí)行策略和評價方式上達成一致意見，以使公眾維護自身利益的最大化?？傊妳⑴c應(yīng)急管理的合法性判定既有短期依據(jù)又有長期依據(jù)，短期依據(jù)是指相關(guān)法律法規(guī)，長期依據(jù)是指決策結(jié)果。突發(fā)事件背景下，公眾參與公共應(yīng)急管理的合法性進一步被重視，在調(diào)和現(xiàn)實利益的過程中，必須要關(guān)注公眾參與應(yīng)急管理的合法性問題，不僅有利于提高公共事務(wù)的質(zhì)量，還有利于提升公眾參與應(yīng)急管理的能力。最后，參與質(zhì)量、參與合法性、參與能力是衡量公眾參與公共應(yīng)急管理的重要指標(biāo)。要想提升公眾參與應(yīng)急管理的效果，要想判定公眾參與應(yīng)急管理的有效性，就必須從上述三個方面入手進行分析。參與質(zhì)量、參與合法性、參與能力不是相互獨立的，而是有機統(tǒng)一的。參與能力是根本，參與質(zhì)量是目標(biāo)，參與合法性是條件，三者共同體現(xiàn)了公眾參與應(yīng)急管理的內(nèi)在邏輯價值?？梢?，參與質(zhì)量、參與合法性、參與能力是衡量參與科學(xué)性的共同要素，也是分析公眾參與現(xiàn)狀的重要指標(biāo)。

三、提升公共應(yīng)急管理中公眾參與的有效性

隨著公共服務(wù)型社會的發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)的積極性大大提高，各方利益協(xié)調(diào)的難度和復(fù)雜性非比尋常，這對公眾參與提出了更高的要求，如何提升公共應(yīng)急管理中公眾參與的有效性，是值得深入探討的問題。

首先，要對公眾提供充足的資源保障。

公眾參與公共應(yīng)急管理，必須要有相應(yīng)的資源保障，例如資金、環(huán)境等，保障公眾能夠及時有效地參與到?jīng)Q策中。另外，還要針對不同的社會議題進行合理的資源調(diào)配。作為突發(fā)公共事件，它的管理復(fù)雜性和難度非比尋常，應(yīng)該為公眾提供充足的資源保障，保障公眾能夠積極參與到?jīng)Q策過程中，無論是人力、財力還是信息，都需要滿足公眾的需求。提供資源必須要根據(jù)不同的形勢進行調(diào)整，既能滿足公眾需求，又能實現(xiàn)公眾參與的有效性，提高公眾參與質(zhì)量。例如，決策制定過程中要對公眾參與的成本進行核算，保證信息、技術(shù)等充足，公眾才能投入到?jīng)Q策過程中。但是需要注意的是，不能完全按照成本收益去判斷公眾參與的有效性，突發(fā)公共事件涉及公眾的切身利益，成本收益不能完全等同于公眾的利益訴求。充足的資源保障可以為公眾參與應(yīng)急管理提供豐富的條件、優(yōu)良的環(huán)境，同時也對公眾參與權(quán)、知情權(quán)給予足夠的尊重，調(diào)動公眾參與的積極性和熱情，這是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。

其次，精準(zhǔn)把握參與時機。

參與時機是指參與的時間、空間節(jié)點。正確地把握參與時機，不僅可以在信息傳播效率上起到事半功倍的作用，還可以避免因耽誤時機而造成的信息反饋延遲。在相關(guān)資源充足的情況下，公眾及時參與到公共應(yīng)急管理中，有利于提高公共決策的合法性和質(zhì)量。公眾介入決策的開始階段，主要對社會議題進行篩選與擬定，這樣可以使公眾參與更加合理，也能帶來精準(zhǔn)的信息，從而更好地進行判斷?！靶畔⒈仨氃谙嚓P(guān)決策作出之前得到及時地提供，而不能在此之前過早得出”。一旦在決策作出之后，發(fā)現(xiàn)決策背景所需要的可利用資源發(fā)生了變化，就必須及時進行調(diào)整，這樣有可能消除公眾參與決策的延遲性。公共決策的基本模式是“傳輸—接受—反饋—再反饋”。在給公眾提供相應(yīng)保障的基礎(chǔ)上，公眾必須要精準(zhǔn)把握時機，盡量縮短反饋的延遲時間。突發(fā)事件對社會的影響力極大，應(yīng)急管理任務(wù)爭分奪秒，不能有絲毫懈怠，公眾參與應(yīng)急管理必須要有精準(zhǔn)意識，在時機把握上不能有延誤，這樣才能提高參與應(yīng)急管理的質(zhì)量。能否正確把握參與時機，是衡量公眾參與應(yīng)急管理有效性的重要指標(biāo)之一。

再次，協(xié)調(diào)各個環(huán)節(jié)。

公眾參與公共應(yīng)急管理，要積極協(xié)調(diào)管理的各個環(huán)節(jié)，保證各個環(huán)節(jié)暢通無阻，提高管理效率。過去的一些公共應(yīng)急管理，由于信息溝通不暢通，導(dǎo)致參與時機延誤，參與的環(huán)節(jié)中沒有真正體現(xiàn)公眾的利益訴求，導(dǎo)致決策者決策失準(zhǔn)，浪費了社會管理成本。協(xié)調(diào)過程中，要對施策的環(huán)境進行充分的調(diào)研了解，根據(jù)現(xiàn)實情況來確定應(yīng)急議題的先后順序，在明確議題的基礎(chǔ)上，對管理任務(wù)進行分配，分配參與管理的角色和責(zé)任，例如，實施的合作者、監(jiān)督和勘察機制、激勵與阻礙因素等。協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)包括信息采集、信息篩選、決策方案制定、決策公布等幾個環(huán)節(jié)。不同的環(huán)節(jié)需要不同的組織機構(gòu)來完成，必須明確決策職能和責(zé)任，讓公眾清楚地知道公共應(yīng)急管理進行到了哪一個環(huán)節(jié)，讓公眾充分發(fā)表自己的意見，在此過程中收集公眾信息，為決策下一個環(huán)節(jié)奠定基礎(chǔ)。隨著社會分工的復(fù)雜化，不同的環(huán)節(jié)所涉及的信息覆蓋面有所不同，在面對需要緊急解決的公共事件時，要考慮到公共應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)涉及許多職能機構(gòu)，只有加強各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，才能節(jié)省應(yīng)急管理成本，提高管理效率，最終有利于應(yīng)急管理質(zhì)量的提升。

最后，重視參與能力的培養(yǎng)。

公眾參與應(yīng)急管理過程中，公眾的參與能力至關(guān)重要。如果公眾的參與能力較低，那么很有可能造成無效參與，不僅不會發(fā)揮積極的作用，還會給決策者帶來誤導(dǎo)，影響公共應(yīng)急管理。突發(fā)事件危及公眾的生命安全，公眾參與能力的高低對自身切身利益有直接影響。本文認為必須將公眾參與能力體現(xiàn)在參與過程中，這樣才能提高公眾參與質(zhì)量。應(yīng)該做好公眾參與培訓(xùn)工作，提高公眾參與主體性和積極性，加強對公眾的公共政策教育和宣傳，培養(yǎng)公眾參與的公共事件的主體意識，增強公眾對公共事件的判斷力和分析力，在面對大量信息的同時，要學(xué)會準(zhǔn)確分辨，準(zhǔn)確把握事件的本質(zhì)，結(jié)合自身利益提高決策參與的能力。另外，決策者還要重視提高決策信息公布的準(zhǔn)確性，如果公眾不清楚信息將被如何使用，就會增加不確定因素，阻礙公眾對應(yīng)急管理參與的方式、內(nèi)容進行理性思考。公眾參與應(yīng)急管理，必須不斷提高自身參與能力，這樣才能提高應(yīng)急管理的質(zhì)量，更好地應(yīng)對各類公共事件。

綜上所述，公眾參與公共應(yīng)急管理具有現(xiàn)實必要性，要想提高參與的科學(xué)性和有效性，就必須要重視參與質(zhì)量、參與合法性、參與能力等要素，從這些要素入手，通過制定有效的措施來提高公眾參與應(yīng)急管理的能力及水平，切實維護好公眾的自身利益，提升公眾參與公共事務(wù)管理的有效性。公眾參與公共應(yīng)急管理是一項科學(xué)的系統(tǒng)化工程，需要從制度上、體系上、方法上不斷謀求創(chuàng)新和發(fā)展，不斷探索新的途徑，目的是為了提高公眾參與的科學(xué)性和有效性，以此適應(yīng)應(yīng)急管理工作的復(fù)雜性和多變性。隨著時代的發(fā)展，公眾科學(xué)參與應(yīng)急管理不僅是公共管理的發(fā)展趨勢，也是社會治理的良性發(fā)展方向。