新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略下的西部職業(yè)教育地方立法研究

鄭春晶，郝文武

(1.陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，陜西西安710062；2.青海師范大學(xué)人事處，青海西寧810016；3.陜西師范大學(xué)西北基礎(chǔ)教育與教師發(fā)展研究中心，陜西西安710062)

作為“順應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新階段的新要求，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大決策部署”，新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，旨在“實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開(kāi)放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生”，從而推動(dòng)我國(guó)西部地區(qū)在2035年與全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。[1]

新一輪西部大開(kāi)發(fā)的全面推進(jìn)關(guān)鍵在人，勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，則有賴職業(yè)教育法治化水平的提升。我國(guó)西部職業(yè)教育立法開(kāi)始于20世紀(jì)80年代末，截至2020年底，該地區(qū)職業(yè)教育地方性法規(guī)和單行條例共13部，其中9部由省(區(qū)、市)人大或其常委會(huì)制定，3部由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定，1部由民族自治地方人大制定。

作為我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域的奠基性法律，《職業(yè)教育法》1996年5月由八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)，并于當(dāng)年9月1日施行。然而直至25年后的2021年，國(guó)務(wù)院并未出臺(tái)相應(yīng)的配套行政法規(guī)。在此情況下，西部職業(yè)教育地方立法應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色？其內(nèi)容如何更好地呼應(yīng)新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略？其立法本位和功能定位與依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求存在哪些差距？

一、立法缺位加劇職業(yè)教育邊緣化

依法治國(guó)首先應(yīng)當(dāng)有法可依，職業(yè)教育領(lǐng)域也是如此，然而如果依此標(biāo)準(zhǔn)考察我國(guó)西部地區(qū)職業(yè)教育立法狀況，不難發(fā)現(xiàn)立法缺位幾乎常態(tài)化，在嚴(yán)重制約職業(yè)教育法治化水平的同時(shí)，更加劇了職業(yè)教育的邊緣化。

解析我國(guó)西部職業(yè)教育立法缺失的問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)明確地方層面職業(yè)教育領(lǐng)域的立法主體。根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”因此，西部地區(qū)省級(jí)行政區(qū)劃擁有職業(yè)教育立法權(quán)。

稍稍復(fù)雜的是設(shè)區(qū)的市在上述領(lǐng)域的立法權(quán)，2015年《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市的“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》(以下稱《釋義》)，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”的規(guī)定，原則上不進(jìn)行擴(kuò)大解釋，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)原則上沒(méi)有教育領(lǐng)域的立法權(quán)。[2]

由此不難明確，西部職業(yè)教育地方立法的主體包括12省(區(qū)、市)的人大及其常委會(huì)和民族自治州、自治縣人大等。然而不容回避的是，目前西部地區(qū)職業(yè)教育立法缺位嚴(yán)重，仍有3省(區(qū))人大及其常委會(huì)未制定職業(yè)教育條例或《職業(yè)教育法》實(shí)施辦法，分別為新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和青海省。作為勞動(dòng)力輸入與輸出大省的四川省，至今未對(duì)已施行30年的《四川省中等職業(yè)技術(shù)教育暫行條例》作出修訂，部分內(nèi)容已與社會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)。

職業(yè)教育立法缺位在民族自治地區(qū)尤其明顯，我國(guó)30個(gè)民族自治州中，27個(gè)位于西部，然而目前沒(méi)有一個(gè)自治州制定了專門的職業(yè)教育單行條例，僅有云南省境內(nèi)的楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州，以及四川阿壩藏族羌族自治州，貴州黔南布依族苗族自治州，甘肅臨夏回族自治州等地在其《教育條例》或《民族教育條例》中涉及到職業(yè)教育問(wèn)題，且規(guī)定總體而言較為粗疏。民族自治縣層面，全國(guó)117個(gè)少數(shù)民族自治縣中79個(gè)位于西部，占全國(guó)民族自治縣總數(shù)約三分之二，但目前僅有位于青海省海東市的民和回族土族自治縣在2004年制定了《民和回族土族自治縣發(fā)展職業(yè)教育條例》。

筆者認(rèn)為，目前盡管不宜苛求西部具有職業(yè)教育立法權(quán)的地區(qū)實(shí)現(xiàn)立法全覆蓋，但立法缺位比例如此之高，不能不說(shuō)令人遺憾。上述情況，是否說(shuō)明當(dāng)下西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展需求并不迫切？事實(shí)恐怕并非如此。根據(jù)《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)的總體要求，未來(lái)需要“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。[1]實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，勞動(dòng)力素質(zhì)的全面提升是關(guān)鍵，然而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，境內(nèi)31省(區(qū)、市)15歲以上人口平均受教育年限為9.91年，按省份統(tǒng)計(jì)，9年以下的有4個(gè)，全部位于西部，分別為青海的8.85年，云南的8.82年，貴州的8.75年和西藏的6.75年。[3]西部地區(qū)盡管與自身相比勞動(dòng)力受教育程度已有較大提升，但與全國(guó)平均水平仍有差距，與東部地區(qū)差距更大。同勞動(dòng)力素質(zhì)整體偏低伴隨的，是西部人口整體收入偏低，返貧壓力較大。統(tǒng)計(jì)顯示，盡管在2020年底西部與全國(guó)同步消除了絕對(duì)貧困，但在境內(nèi)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃中，人均可支配收入排名最后的7個(gè)省(區(qū))全部位于西部，且人均可支配收入全部低于25 000元，與全國(guó)平均數(shù)32 189元和中位數(shù)27 540元相比，均存在較大差距。[4]

破解上述困境，最為有效的方式顯然是發(fā)展職業(yè)教育特別是職業(yè)學(xué)歷教育，據(jù)學(xué)者尹振宇、吳傳琦測(cè)算，在多種教育和培訓(xùn)中，成體系的職業(yè)學(xué)歷教育與勞動(dòng)者收入提升的正相關(guān)度最高，其影響系數(shù)至少可達(dá)7%。[5]然而必須承認(rèn)的是，由于職業(yè)教育本身投入周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，單純依賴市場(chǎng)機(jī)制難以有效調(diào)動(dòng)參與者的積極性，更需要通過(guò)完善地方立法，明確相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)。立法的嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致西部職業(yè)教育發(fā)展過(guò)度依賴政策驅(qū)動(dòng)，“以政代法”以及由此帶來(lái)的政府不作為等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以青海省為例，從2006年到2021年，各級(jí)政府先后頒布職業(yè)教育地方規(guī)范性文件22部，其中10部由青海省人民政府頒布。在社會(huì)治理眾多方式中，行政手段直接快捷，然而與“具有高度的明確性，……有明確的強(qiáng)制性和懲罰性規(guī)定，依靠國(guó)家強(qiáng)制力要求全體民眾普遍遵守”[6]的法律相比，行政手段最大問(wèn)題在于強(qiáng)制力較弱。具體到職業(yè)教育，由于其調(diào)整勢(shì)必涉及義務(wù)教育、高中教育、高等教育等教育階段和門類，鑒于上述三者在教育領(lǐng)域固有的強(qiáng)勢(shì)地位，職業(yè)教育常常陷入“外熱內(nèi)冷”的困境。以甘肅省為例，盡管該省從2015年起實(shí)行中等職業(yè)教育學(xué)費(fèi)全免政策，并曾提出“確保高中階段教育招生職普比不低于4∶6”的目標(biāo)，[7]但近年來(lái)高中階段“職普比”始終在低位徘徊，2012年中職學(xué)生占高中階段在校生比例為31.22%，2016年下降為26.64%，2020年小幅回升到27.79%。[8]2021年3月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2021年中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》，重申“堅(jiān)持職普比例大體相當(dāng)”。[9]此前幾年，多地教育部門通過(guò)設(shè)置招生比等方式，調(diào)整高中階段教育的職普比。然而在筆者看來(lái)，上述做法依舊是“以政代法”的延續(xù)，且治標(biāo)不治本，不僅很難促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，操之過(guò)急還有可能加劇教育資源的不均。

二、本位誤區(qū)影響立法社會(huì)導(dǎo)向

《指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為，在西部地區(qū)未來(lái)發(fā)展中，必須“堅(jiān)持以人民為中心，把增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感放到突出位置”，并從就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、文體、防災(zāi)減災(zāi)等方面進(jìn)行了部署。[1]具體到職業(yè)教育領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)立足于其在西部地區(qū)以“人的現(xiàn)代化”為核心的新一輪現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用，從而使職業(yè)教育在繼續(xù)發(fā)揮其國(guó)家和社會(huì)功能的同時(shí)，更多被賦予促進(jìn)個(gè)人成長(zhǎng)成才乃至終身發(fā)展的角色。

自從《職業(yè)教育法》1996年施行以來(lái)，相關(guān)學(xué)者分析其得失，大多認(rèn)為其工具本位、國(guó)家本位、義務(wù)本位傾向過(guò)于突出，即過(guò)度強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育對(duì)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的意義，而對(duì)其在保障受教育者權(quán)益、促進(jìn)受教育者長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、維護(hù)教育公平乃至社會(huì)公平等方面關(guān)注不足。[10]應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，在20世紀(jì)90年代中期，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)相對(duì)落后的社會(huì)生產(chǎn)力水平，以及當(dāng)時(shí)中國(guó)作為全球勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)的實(shí)際，在職業(yè)教育立法中強(qiáng)調(diào)工具理性和效率優(yōu)先原則的做法有其合理性。然而如今，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)發(fā)40余年發(fā)展，不僅我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已由原先的“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，[11]西部地區(qū)自身定位也由原先的主要資源、能源產(chǎn)地和勞動(dòng)力輸出地，轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展新前沿、“一帶一路”先行區(qū)和重要生態(tài)屏障。在此情況下，職業(yè)教育立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本的原則，以人本主義理念引領(lǐng)立法各環(huán)節(jié)，立足受教育者終身學(xué)習(xí)和立身處世能力的提升。遺憾的是，現(xiàn)有西部職業(yè)教育立法并未在不違背上位法基本精神前提下，對(duì)《職業(yè)教育法》中存在的上述偏差有所微調(diào)，表現(xiàn)之一是其第一條大多照搬《職業(yè)教育法》“為了實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的規(guī)定，甚至連文字表述都幾乎雷同。

作為現(xiàn)代教育學(xué)的重要奠基人，美國(guó)學(xué)者約翰·杜威在其著作《民主主義與教育》中指出，“教育的過(guò)程，在它自身以外沒(méi)有目的；它就是它自己的目的。教育的過(guò)程是一個(gè)不斷改組、不斷改造和不斷轉(zhuǎn)化的過(guò)程”，應(yīng)當(dāng)“不使青年屈從于現(xiàn)今制度和標(biāo)準(zhǔn)，而是要利用科學(xué)和社會(huì)的因素發(fā)現(xiàn)他們的膽識(shí)，并培養(yǎng)他們實(shí)際的和執(zhí)行的智慧”[12]。換言之，理想的職業(yè)教育，除培養(yǎng)受教育者職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)之外，更應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)其自我發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的能力。

促進(jìn)受教育者長(zhǎng)期發(fā)展、終身發(fā)展的目標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，更好地發(fā)揮職業(yè)教育作為社會(huì)上升階梯的積極作用，“努力讓每個(gè)人都有人生出彩的機(jī)會(huì)”。[13]落實(shí)到操作層面，至少應(yīng)當(dāng)打通中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育、高等教育等不同教育階段、門類之間存在的制度性壁壘，構(gòu)建不同教育階段、門類之間交互發(fā)展的“立交橋”。根據(jù)學(xué)者王士勇等進(jìn)行的調(diào)查，在青海藏區(qū)中等職業(yè)學(xué)校在校學(xué)生中，僅有不到10%的學(xué)生滿足于當(dāng)前學(xué)歷，相反，80%以上學(xué)生希望能夠擁有本科及以上學(xué)歷。滿足上述要求，構(gòu)建貫通中等、高等職業(yè)教育和高等教育的“立交橋”勢(shì)在必行。[14]然而，考察目前西部職業(yè)教育地方性法規(guī)和單行條例，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)定參差不齊，如制定并施行于2002年的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法〉辦法》第十條規(guī)定“中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生，由學(xué)校推薦，經(jīng)市(地)教育行政部門審核，自治區(qū)教育行政部門批準(zhǔn)，可以免試進(jìn)入相關(guān)高等職業(yè)學(xué)校的相關(guān)專業(yè)學(xué)習(xí)”；制定并施行于2015年的《貴州省職業(yè)教育條例》第十二條規(guī)定“建立健全職業(yè)學(xué)校教育與培訓(xùn)并舉，中職高職銜接，職業(yè)教育與普通教育、繼續(xù)教育相互溝通，適應(yīng)勞動(dòng)者發(fā)展需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，較好地彌補(bǔ)了《職業(yè)教育法》相關(guān)規(guī)定的空白，有利于受教育者通過(guò)不同途徑提升學(xué)歷，拓寬人生發(fā)展空間。然而，也有一些西部職業(yè)教育地方性法規(guī)不僅未對(duì)中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育、高等教育之間的銜接問(wèn)題有所規(guī)定，甚至照搬2002年國(guó)務(wù)院《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，直接將“以中等職業(yè)教育為重點(diǎn)”等政策性內(nèi)容寫入地方法規(guī)且多年未做修改，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

堅(jiān)持人本主義的立法導(dǎo)向，還應(yīng)當(dāng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定，更加有效地保護(hù)受教育者的合法權(quán)益。近年來(lái)關(guān)于職業(yè)教育在校學(xué)生實(shí)習(xí)期間的維權(quán)問(wèn)題，是職業(yè)教育發(fā)展中的“瓶頸”之一，同時(shí)由于其往往涉及面廣、影響人員多，亟待通過(guò)立法手段明確責(zé)任主體，拓寬維權(quán)途徑。然而《職業(yè)教育法》對(duì)實(shí)習(xí)生與實(shí)習(xí)單位之間的關(guān)系是否屬于勞動(dòng)關(guān)系尚無(wú)明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)習(xí)生一旦遭遇侵權(quán)，是否能夠適用《勞動(dòng)法》《侵權(quán)責(zé)任法》及相關(guān)法規(guī)、司法解釋都可能成為問(wèn)題，導(dǎo)致目前在校生實(shí)習(xí)維權(quán)難幾乎常態(tài)化，企業(yè)常常會(huì)利用其強(qiáng)勢(shì)地位迫使學(xué)生、學(xué)?！白栽浮焙炏掠惺Ч降暮贤?，出現(xiàn)糾紛則以“協(xié)議自由”“意思自治”等為由推脫責(zé)任，使學(xué)生最終成為低成本勞動(dòng)力爭(zhēng)奪中的犧牲品。

三、功能偏差制約地方立法“落地”

新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略立足于西部長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，呈現(xiàn)出鮮明的未來(lái)導(dǎo)向和全局導(dǎo)向。在此背景下，西部職業(yè)教育地方立法也應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、立足全局，明確其功能定位并理順其與上位法之間的關(guān)系。根據(jù)《立法法》第一百條規(guī)定，地方立法應(yīng)當(dāng)遵循“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的原則。對(duì)此學(xué)者周旺生認(rèn)為，“所謂‘不同憲法、法律和行政法律相抵觸’，是指‘不得與憲法、法律、行政法規(guī)相違背’：一是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的內(nèi)容相沖突、相違背(即直接抵觸)；二是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背”。由于職業(yè)教育不屬于《立法法》第八條規(guī)定的“法律保留”事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，職業(yè)教育地方立法在內(nèi)容上不應(yīng)止于解讀、細(xì)化、落實(shí)相關(guān)上位法，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際情況，著力提高法律的實(shí)操性，在不同上位法違背的前提下，積極彌補(bǔ)上位法中可能存在的盲點(diǎn)和局限。[15]

作為職業(yè)教育領(lǐng)域的重要上位法，《職業(yè)教育法》頒布以來(lái)，許多學(xué)者和一線教育工作者在肯定其價(jià)值的同時(shí)，指出其最大瑕疵在于作為一部“軟法”，原則性、宣示性、宏觀性內(nèi)容偏多，實(shí)操性、具體性、微觀性內(nèi)容較少，加之沒(méi)有其他“硬法”托底，導(dǎo)致該法頒布多年基本未應(yīng)用于一線司法實(shí)踐。同時(shí)，按照立法慣例，法律經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)頒布后，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定配套行政法規(guī)，對(duì)法律進(jìn)行必要的細(xì)化以便實(shí)施。然而，《職業(yè)教育法》頒布已有25年，國(guó)務(wù)院盡管曾印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等多個(gè)政策性文件，卻未就《職業(yè)教育法》制定配套行政法規(guī)，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》“落地難”問(wèn)題未能在中央層面有效解決。

在此情況下，地方職業(yè)教育立法更應(yīng)當(dāng)扮演《職業(yè)教育法》等上位法與司法實(shí)踐之間的“紐帶”角色，從而提高職業(yè)教育法治化水平。由此審視近年來(lái)西部職業(yè)教育地方立法，可以發(fā)現(xiàn)其質(zhì)量良莠不齊，其中一些較好地結(jié)合了所在省(區(qū)、市)的具體情況，主體較為明確、權(quán)責(zé)較為清晰，特別是針對(duì)《職業(yè)教育法》中的盲點(diǎn)進(jìn)行了有益的補(bǔ)充，對(duì)相關(guān)寬泛的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。如《貴州省職業(yè)教育條例》就針對(duì)《職業(yè)教育法》第七條“國(guó)家采取措施，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，扶持少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展，幫助婦女接受職業(yè)教育，組織失業(yè)人員接受各種形式的職業(yè)教育，扶持殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展”的規(guī)定，在其第七條中以4款近250字的篇幅，分貧困及少數(shù)民族地區(qū)、失業(yè)人員等弱勢(shì)群體、殘疾人、服刑人員等方面，對(duì)《職業(yè)教育法》的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，特別是其中第四款“司法行政部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定做好服刑人員的職業(yè)教育工作，教育、人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政等行政部門應(yīng)當(dāng)支持、配合”的規(guī)定，顯然有利于服刑人員在刑滿之后更好地回歸社會(huì)，有利于社會(huì)長(zhǎng)治久安。然而不容回避的是，在西部地方職業(yè)教育立法中，片面追求“小而全”導(dǎo)致忽視可操作性的做法較為普遍，改寫、轉(zhuǎn)述甚至照抄、照搬《職業(yè)教育法》相關(guān)規(guī)定的做法也并非個(gè)別。

周旺生指出，對(duì)那些并非“法律保留”的事項(xiàng)，地方應(yīng)當(dāng)在條件成熟的情況積極進(jìn)行立法試點(diǎn)，從而“解決中央立法不能獨(dú)立解決或暫時(shí)不宜由中央立法解決的問(wèn)題”，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的同時(shí)為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。具體到新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，《指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“分發(fā)揮西部地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)具備條件的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展”，通過(guò)相關(guān)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“推動(dòng)形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。[1]在傳統(tǒng)觀念中，西部地區(qū)職業(yè)發(fā)展瓶頸之一是缺乏相應(yīng)產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)作為支撐，導(dǎo)致畢業(yè)生“出口”存在問(wèn)題。[16]然而筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，至少在部分地區(qū)，特色產(chǎn)業(yè)已形成規(guī)模和穩(wěn)定市場(chǎng)，成為提升當(dāng)?shù)厝罕娛杖氲闹匾?。以青海省黃南藏族自治州為例，當(dāng)?shù)責(zé)嶝曁瓶ㄋ囆g(shù)常年吸納青壯年勞動(dòng)力4萬(wàn)余人，創(chuàng)造產(chǎn)值超7億元，鑒于全州人口僅27.62萬(wàn)，上述規(guī)模不可小覷。[17]在黃南州職業(yè)技術(shù)學(xué)校，全校每年300余人的招生規(guī)模中，唐卡繪制專業(yè)占一半以上，且該專業(yè)畢業(yè)生每年就業(yè)率和收入明顯高于其他專業(yè)。筆者認(rèn)為，西部地區(qū)特別是民族地區(qū)職業(yè)教育立法，應(yīng)當(dāng)因地制宜突出問(wèn)題導(dǎo)向，及時(shí)總結(jié)當(dāng)?shù)匾呀?jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貼合度，從而在消除絕對(duì)貧困之后更好地促進(jìn)群眾收入持續(xù)增加。

遺憾的是，當(dāng)下西部多數(shù)職業(yè)教育地方立法，不僅未能發(fā)揮其前瞻和試點(diǎn)作用，對(duì)《職業(yè)教育法》中那些與職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀不符的條款也未能有所規(guī)避。如在《職業(yè)教育法》第十三條規(guī)定“職業(yè)學(xué)校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學(xué)校教育”，這與20世紀(jì)90年代中期職業(yè)教育狀況基本相符，此后隨著職業(yè)教育政策的調(diào)整，初等職業(yè)教育作為學(xué)制之一事實(shí)上已處于半取消狀態(tài)。[18]然而在分別制定于2002年和2004年的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法〉辦法》和《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法〉辦法》以及修訂于2005年的《云南省職業(yè)教育條例》中，并未對(duì)上述變化做出必要回應(yīng)，導(dǎo)致相關(guān)條款在現(xiàn)實(shí)中因缺少約束對(duì)象而形同虛設(shè)。

四、結(jié) 語(yǔ)

新一輪西部大開(kāi)發(fā)立足新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局，立足西部地區(qū)全面現(xiàn)代化，參照其總體要求，不難發(fā)現(xiàn)目前西部職業(yè)教育地方立法體系尚處于構(gòu)建當(dāng)中，立法缺位導(dǎo)致“以政代法”常態(tài)化，同時(shí)對(duì)立法本位、功能定位存在的認(rèn)識(shí)偏差，致使其導(dǎo)向不夠清晰，目標(biāo)不夠明確，作用大打折扣。上述問(wèn)題若長(zhǎng)期存在，勢(shì)必會(huì)影響西部職業(yè)教育法治化進(jìn)程，制約上述地區(qū)教育公平乃至社會(huì)公平。筆者認(rèn)為，西部職業(yè)教育地方立法未來(lái)發(fā)展，至少可以從以下幾個(gè)方面有所突破：

第一，以民族自治地區(qū)為重點(diǎn)，盡快彌補(bǔ)西部職業(yè)教育地方立法缺失。目前在西部，擁有職業(yè)教育領(lǐng)域地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)至少包括省(區(qū)、市)人大及其常委會(huì)和自治州、自治縣人大，但目前省(區(qū)、市)職業(yè)教育立法尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，民族自治地方立法缺位率更高達(dá)98%以上。筆者認(rèn)為未來(lái)相關(guān)立法主體應(yīng)當(dāng)本著綜合統(tǒng)籌、適度優(yōu)先的態(tài)度，盡快彌補(bǔ)上述短板，讓職業(yè)教育在地方層面首先做到有法可依。同時(shí)，建立針對(duì)現(xiàn)有地方性法規(guī)和單行條例的可操作性評(píng)估機(jī)制，對(duì)內(nèi)容過(guò)時(shí)嚴(yán)重的條款優(yōu)先予以修訂，著力破解部分地方立法可操作性本身不強(qiáng)且隨著時(shí)間推移不斷下降的問(wèn)題。此外可以根據(jù)《立法法》第七十三條第三款“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不做重復(fù)性規(guī)定”的要求，通過(guò)法定程序?qū)ο嚓P(guān)地方性法規(guī)和單行條例進(jìn)行必要的“瘦身”。[2]

第二，貫徹人本本位、權(quán)利本位的宗旨，積極回應(yīng)西部民生特別是居民可支配收入偏低、返貧壓力偏大、相對(duì)貧困高發(fā)等問(wèn)題。具體而言，應(yīng)當(dāng)以立法為引領(lǐng)，加速優(yōu)化西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境，提高職業(yè)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貼合度，提高當(dāng)?shù)厝罕娞貏e是青年一代自我發(fā)展的能力。[19]此外，《職業(yè)教育法》在學(xué)生實(shí)習(xí)權(quán)益等方面存在的空白，亟待地方性法規(guī)、單行條例及時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)，為《勞動(dòng)法》及相關(guān)法規(guī)、司法解釋的適用掃清障礙。同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)習(xí)生、所在學(xué)校、實(shí)習(xí)單位等主體的責(zé)任做出明確規(guī)定，嚴(yán)格控制企業(yè)免責(zé)、減責(zé)事項(xiàng)，有效依托法律援助等現(xiàn)有制度，逐步破解實(shí)習(xí)生“維權(quán)難”等問(wèn)題。

第三，對(duì)標(biāo)新一輪西部大開(kāi)發(fā)總體要求，積極發(fā)揮地方立法試點(diǎn)功能，提升職業(yè)教育地方立法的可操作性。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，融入“一帶一路”建設(shè)和做好生態(tài)保護(hù)是重要內(nèi)容，關(guān)乎西部地區(qū)在我國(guó)全局發(fā)展中的地位和作用。具體到地方職業(yè)教育立法，應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)上述部署，通過(guò)必要的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)先破解重點(diǎn)領(lǐng)域的人才瓶頸，“把制定地方性法文件同解決本地實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，”[15]同時(shí)為未來(lái)中央層面的立法積累必要的經(jīng)驗(yàn)。