黃河上游鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

許光中

(青海師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，青海西寧810016)

從海拔4200多米的青藏高原奔騰而下，一路流經(jīng)黃土高原、華北平原，長達5464公里、流域面積約79.5萬平方公里的黃河具有極大的自然環(huán)境分異，這也就決定了黃河上中下游鄉(xiāng)村振興面臨的問題和路徑存在著巨大的差異性。因此，研究黃河上游鄉(xiāng)村振興的路徑選擇問題具有其現(xiàn)實的實踐價值。本文將從人地關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的角度分析黃河上游地區(qū)鄉(xiāng)村振興中存在的問題，并提出推進黃河上游農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑和政策建議。

一、 黃河上游及特點

黃河水利委員會根據(jù)河道流經(jīng)地區(qū)的自然壞境和水文情勢，將青海省玉樹藏族自治州曲麻萊縣巴顏喀拉山支脈各姿各雅山北麓的卡日曲至內(nèi)蒙古自治區(qū)托克托縣河口鎮(zhèn)的河道劃分為黃河上游。

從地理環(huán)境上來看，黃河上游流經(jīng)青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)五個省區(qū)，與“水大沙多”的中游和地上“懸河”的下游相比較，黃河上游具有如下特點：(1)河段長，落差大。上游河段長達3472公里，占黃河全長的63.54%。河流穿越青藏高原，流經(jīng)20多個著名的峽谷，山高坡陡，落差大，河段總落差達3496米，平均比降為10‰；(2)支流多，流量大。3000多公里的上游一路匯入黃河干流的較大支流有43條，徑流量占到了黃河總流量的54%；(3)面積廣，流域大。上游流域面積38.6萬平方公里，占到黃河總流域面積的48.55%。(4)攜沙少，水質(zhì)好。上游河段水急沙少，河水較清，流量均勻，年來沙量只占全河年來沙量的8%。

從經(jīng)濟發(fā)展上來看，黃河上游地區(qū)幅員遼闊、人口稀少，其流域絕大部分是牧區(qū)，少部分為河谷農(nóng)業(yè)區(qū)，城鎮(zhèn)少，工商業(yè)欠發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體上是單一的，缺乏東中部地區(qū)農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營的能力和傳統(tǒng)。牧業(yè)區(qū)有相當(dāng)一部分地區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟與中下游相比較為落后。但由于牧區(qū)廣大，黃河上游遼闊的大草原和農(nóng)業(yè)區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)大面積的草場一直是我國重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地。耕地主要分布在青海省的東部河湟谷地、甘肅省的隴西黃土高原寧夏回族自治區(qū)及內(nèi)蒙古自治區(qū)的河套平原及周邊地區(qū)。黃河流出青銅峽之后，進入寧夏和內(nèi)蒙古河套平原，這里地勢平坦開闊，水渠縱橫交錯，具有較為完整的黃河自流灌溉網(wǎng)絡(luò)，是黃河上游最早的農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)之一，也是中國西部重要的商品糧生產(chǎn)基地，號稱“塞上江南”。

二、黃河上游地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的主要問題

(一)人地關(guān)系不和諧是黃河上游鄉(xiāng)村振興面臨的最大問題

人地關(guān)系是指人類社會發(fā)展過程中，人口和所居住土地之間的互動關(guān)系及其人口為了生存發(fā)展的需要，利用、改變和增強適應(yīng)地理環(huán)境的能力變化帶來的地理環(huán)境改變對人類活動影響而產(chǎn)生的地域特征和地域差異，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)因生產(chǎn)對象的特殊性而自然具備了地域性特征，地域特征決定著農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的方式。[1]從人地關(guān)系的角度來看，黃河上游的特點是地域廣大、地處高寒、生存環(huán)境惡劣，人口稀少、山高谷深、海拔高、氣候惡劣，人口大都沿黃河及其支流兩岸水源比較豐富、氣候相對較好的沖積平原、河谷地帶分布，形成村落和城鎮(zhèn)。由于地理環(huán)境和惡劣氣候的制約，這些村落和城鎮(zhèn)大都規(guī)模較小，形成了大分散、小集聚的生存模式。因此，黃河上游鄉(xiāng)村振興面臨著以下問題。

1.地域廣大，生態(tài)脆弱

地域廣、海拔高，氣溫低、降水少，日照時間長、輻射大，夏短冬長，自然條件較差，導(dǎo)致該區(qū)域土壤稀薄，綠色植物生長艱難，植被結(jié)構(gòu)單一，覆蓋率相對其他地區(qū)較低，生態(tài)循環(huán)鏈條脆弱。單調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，決定了此地域的生態(tài)系統(tǒng)抵抗外來干擾能力弱，自我調(diào)節(jié)能力差，植被極易被破壞，一旦被破壞，幾乎不存在修復(fù)的可能性。[2]大部分地區(qū)被《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》列為禁止和限制開發(fā)區(qū)。

2.人口稀少，分布不均衡

區(qū)域人口的數(shù)量和分布狀況反映著土地墾殖能力、資源利用率和生態(tài)承載能力，是衡量區(qū)域人地關(guān)系的主要指標(biāo)。黃河上游五省區(qū)的人口總和為1.4865億，而地域面積是291.01萬平方公里，每平方公里平均只有51.1人，而且主要集聚在城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)區(qū)，廣大的牧區(qū)每平方公里不足2個人。[3]

3.鄉(xiāng)村規(guī)模小，農(nóng)牧混雜

農(nóng)業(yè)區(qū)和廣大的牧業(yè)區(qū)之間由于生產(chǎn)方式的不同，在村落形成和發(fā)展方面有著較大的差別。農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊歷史悠久，人口較多，規(guī)模相對較大，村莊布局較為緊湊，有一定的空間功能分區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，與附近的城鎮(zhèn)聯(lián)動性較強，部分城郊村莊在地理空間上已經(jīng)與城鎮(zhèn)部分地融合在一起，形成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢；牧業(yè)區(qū)受游牧經(jīng)濟的制約，村莊形成較晚，大多以寺院為中心或幾個居住點聯(lián)合而成，人口少、規(guī)模小、居住分散、布局松散、產(chǎn)業(yè)單一，牧民們生活和社會經(jīng)濟活動主要集中在附近的小城鎮(zhèn)。

4.土地貧瘠，耕種粗放

根據(jù)河道的特點，黃河上游劃分為河源段、峽谷段和沖積平原段三部分。從卡日曲到貴德縣的河源段大部分流經(jīng)海拔三四千米的青藏高原，沿岸多為湖泊、草灘、沼澤，河流曲折迂回，水質(zhì)清澈，水流穩(wěn)定；從貴德縣到青銅峽的峽谷段由于坡度陡峭，水流下切作用力大，河水流經(jīng)的高山丘陵地帶形成了很多大峽谷，峽谷兩岸懸崖陡峭，河床狹窄、水流湍急、河道比降大；從寧夏青銅峽至內(nèi)蒙古托克托縣河口鎮(zhèn)的沖積平原段。流經(jīng)區(qū)域大部分為戈壁荒漠和荒漠草原，河道平緩，水流緩慢，在兩岸形成了著名的河套平原。由于黃河上游的地理特性，導(dǎo)致上游主體區(qū)域地形復(fù)雜、山高坡陡、土地貧瘠、樹木稀少，水土流失嚴(yán)重。牧區(qū)雖然草場廣大，但生態(tài)承載力很低，以游牧為主，農(nóng)村水澆地少山坡地多，耕種粗放，靠天吃飯的地方多。

5.土地退化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化

由于自然條件惡劣，加上近些年來牲畜頭數(shù)快速增加而草原建設(shè)滯后，造成牧場超載嚴(yán)重，加之高寒草原由于土壤比較薄，固沙能力弱，在過度開墾、放牧及鼠害的作用下，使草場退化加劇，荒漠化日趨嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)區(qū)的種植業(yè)在小農(nóng)經(jīng)濟對土地掠奪式的經(jīng)營下，對貧瘠缺水土地上的植被破壞日趨嚴(yán)重，水土流失不斷加劇。黃河上游流域總體涵養(yǎng)水源的能力不斷下降，生態(tài)環(huán)境趨于惡化，沙塵暴危害日益嚴(yán)重，嚴(yán)重制約著黃河上游農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)發(fā)展不一致是黃河上游鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題

城鄉(xiāng)關(guān)系是廣泛存在于城市和鄉(xiāng)村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系與互動關(guān)系，是一定社會條件下政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、文化關(guān)系等諸多因素在城市和鄉(xiāng)村之間關(guān)系的集中反映。從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來看，黃河上游鄉(xiāng)村振興面臨著以下主要問題。

1.城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)缺乏一致性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主要目的是要實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對城鄉(xiāng)關(guān)系的新認(rèn)識和新定位，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質(zhì)上是兩者各司其職，找準(zhǔn)定位，構(gòu)筑城鄉(xiāng)共生共榮的關(guān)系，這種共生共榮關(guān)系構(gòu)建的基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)之間利益的一致性，只有城鄉(xiāng)各自調(diào)整好發(fā)展方向，尋求到共同的利益，才能實現(xiàn)融合發(fā)展。黃河上游各省區(qū)的城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中雖然發(fā)展很快，數(shù)量和規(guī)模有了較大增長，但總體來看仍然呈現(xiàn)出數(shù)量少、規(guī)模小、分布不均衡、大部分城市與鄉(xiāng)村距離遙遠、城市對周邊的鄉(xiāng)村輻射帶動能力弱的特征，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村關(guān)系不緊密、利益缺少一致性。城鄉(xiāng)要素雙向流動較少，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，加之距離遙遠導(dǎo)致的城市對鄉(xiāng)村輻射帶動能力的不足，城鄉(xiāng)之間難以形成緊密的利益共同體，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺少融合點，難以構(gòu)筑城鄉(xiāng)共生共榮發(fā)展的利益共同體關(guān)系，以城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村振興的能力不足。

2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能力欠缺

鄉(xiāng)村振興的核心路徑是“產(chǎn)業(yè)興旺”，是通過促進鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，進而以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合為前提，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。改革開放以來，黃河上游五省區(qū)在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面雖然取得了長足進步，但以家庭小農(nóng)經(jīng)濟為主體的農(nóng)牧業(yè)高度分散，經(jīng)營能力欠缺，資源消耗大，經(jīng)營成本高，所能提供的農(nóng)牧產(chǎn)品數(shù)量少、附加值低、收益率低。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈短，與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)沒有形成有效的對接。相關(guān)資料表明，2018年，黃河流域八省區(qū)(除四川) 工農(nóng)業(yè)用水總量為 802.6億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占82.1%，高于全國74.5%的平均水平；而工業(yè)用水僅占17.9%。[4]農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)數(shù)量少、產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)鏈組織化和一體化程度不高；市場發(fā)育不良，生產(chǎn)者“以需定供”的意識和能力不強；農(nóng)牧業(yè)創(chuàng)新力、競爭力、生產(chǎn)效率不高，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展緩慢；吸引城市工商資本、技術(shù)、人才進入農(nóng)牧業(yè)仍然面臨著眾多難題；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)沒有形成廣泛的有效對接，城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏有力的產(chǎn)業(yè)推力。

3.農(nóng)牧業(yè)高度分散

農(nóng)牧區(qū)廣大和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式落后導(dǎo)致的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的分散性使鄉(xiāng)村經(jīng)濟難以形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場。黃河上游地區(qū)的廣大、人口稀少導(dǎo)致的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品的地域分散性及氣候制約下生產(chǎn)時間短的特性，使農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧產(chǎn)品上市時間集中、季節(jié)性強、數(shù)量少，對外部市場的依賴性強，使之難以形成統(tǒng)一的區(qū)域農(nóng)牧產(chǎn)品銷售市場，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)牧民對市場變化把握不準(zhǔn)，風(fēng)險規(guī)避能力不強，市場議價能力較弱，影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)牧民收入的提高。加上鄉(xiāng)村農(nóng)牧產(chǎn)品電商發(fā)展相對滯后，交通運輸線路長，數(shù)量少，從生產(chǎn)者到需求者的網(wǎng)上直銷渠道不夠暢通，這些都成為影響城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流通能力提升的現(xiàn)實制約。

4.城鄉(xiāng)資源流動不暢

近年來，雖然農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟和要素回報率均有所提高，城鎮(zhèn)要素基于收益率變動呈現(xiàn)向鄉(xiāng)村流動的新動向，但整體來看，城鄉(xiāng)要素流動不暢、不充分的問題還沒有得到完全解決，城市的工商資本下鄉(xiāng)仍然面臨著諸多難題。目前黃河上游的城市與鄉(xiāng)村發(fā)展仍然呈現(xiàn)出強城鎮(zhèn)弱鄉(xiāng)村的現(xiàn)實，相對強勢的城鎮(zhèn)經(jīng)濟對鄉(xiāng)村資源形成的“虹吸效應(yīng)”仍然很強大，城鎮(zhèn)經(jīng)濟對鄉(xiāng)村仍然具有強大的資源吸收力。強大的城鎮(zhèn)與弱勢的鄉(xiāng)村在不均衡、不對等狀態(tài)下的融合發(fā)展，其難點在于如何避免在融合發(fā)展中以城鎮(zhèn)為核心強化對鄉(xiāng)村資源的“虹吸效應(yīng)”，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展變成單方面的城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村資源的吸收，鄉(xiāng)村被城鎮(zhèn)融化掉而失去了鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村社會的獨立性。

5.城鄉(xiāng)土地市場難以構(gòu)建

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場尚未形成，土地問題成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大障礙。土地是城鄉(xiāng)最主要的資源，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大融合點。實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的土地高度碎片化和分散的小農(nóng)經(jīng)濟對推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生了較大的阻礙。破除這個阻礙的關(guān)鍵是要讓土地有效地流轉(zhuǎn)起來，只有通過土地流轉(zhuǎn)，走以土地流轉(zhuǎn)為前提的土地適度規(guī)模化經(jīng)營的、以家庭農(nóng)場和合作社為主要方式的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化之路，才能使黃河上游地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)從高度分散的、自給自足的自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為規(guī)模化的、面向市場的商品經(jīng)濟，才能以農(nóng)牧業(yè)為基礎(chǔ)構(gòu)建振興鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)體系。但由于流轉(zhuǎn)平臺少，土地流轉(zhuǎn)市場不完善，土地流轉(zhuǎn)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構(gòu)嚴(yán)重缺失，加之土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，市場化運作機制尚未完善，致使近年黃河上游五省區(qū)農(nóng)牧區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率不足30%。多種流轉(zhuǎn)方式雖有所體現(xiàn)，但整體水平偏低。城鄉(xiāng)土地市場難以一體化，土地流轉(zhuǎn)難以突破城鄉(xiāng)分割的制約，甚至難以走出鄉(xiāng)村，極大地阻礙著城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動，影響著城鎮(zhèn)工商資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)進入農(nóng)牧業(yè)，制約著農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

6.鄉(xiāng)村文化逐步衰落

隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進，黃河上游五省區(qū)鄉(xiāng)村的青壯年人口大量地向城市集聚，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)快速兩極化，留守兒童和老年人為主的鄉(xiāng)村社會失去了應(yīng)有的活力，而教育重心向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移更加速了鄉(xiāng)村文化的衰落。黃河流域幾千年形成的草原文化、農(nóng)耕文化是黃河上游鄉(xiāng)村振興強有力的資源支撐，鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中一旦失去了鄉(xiāng)村文化的根基，鄉(xiāng)村振興將面臨著缺少文化凝聚力的挑戰(zhàn)。

三、黃河上游地區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

(一) 黃河上游地區(qū)鄉(xiāng)村振興的總體思路

黃河上游地區(qū)推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵問題是要打通城鄉(xiāng)資源和要素流通的障礙，破解橫亙在城鄉(xiāng)之間的各種體制和機制性矛盾。從這個視角來看，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施在現(xiàn)階段的首要任務(wù)是改革。改革傳統(tǒng)的戶籍管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，降低人口城鎮(zhèn)化的成本；改革城鄉(xiāng)土地管理制度，釋放城鄉(xiāng)土地資源，降低土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營的成本；改革農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，激發(fā)城鎮(zhèn)工商資本下鄉(xiāng)的動力；改革用工制度，建立城鄉(xiāng)平等的報酬機制；振興鄉(xiāng)村文化，提高鄉(xiāng)村社會的凝聚力；改革城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)，強化城鄉(xiāng)基層組織的治理能力等是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選項。

(二) 黃河上游地區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

黃河上游實施鄉(xiāng)村振興的主體路徑應(yīng)是以城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村，通過構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場形成以要素流通為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。但農(nóng)業(yè)區(qū)和牧業(yè)區(qū)鄉(xiāng)村的不同特征也決定了黃河上游農(nóng)牧區(qū)的鄉(xiāng)村在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑上有著不同的選擇。

1.促進農(nóng)業(yè)區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑

黃河上游的農(nóng)業(yè)區(qū)主要集中在黃河及其支流的河谷地帶，屬河谷農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村聚落比較完整、規(guī)模相對較大，是黃河上游五省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，也是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重點地區(qū)。

農(nóng)業(yè)區(qū)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，培育和促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是重點也是難點。經(jīng)過多年的發(fā)展，尤其是實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，黃河上游五省區(qū)的農(nóng)業(yè)區(qū)已初步形成了小麥青稞種植、果蔬花卉栽培、牲畜養(yǎng)殖、飼草料種植加工等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)作為推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的增長點，已成為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。但由于缺乏城鄉(xiāng)分工合作、缺乏城鎮(zhèn)的帶領(lǐng)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品附加值低?，F(xiàn)階段黃河上游五省區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展仍以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，主體生產(chǎn)經(jīng)營方式仍以一家一戶的自然經(jīng)濟為主，農(nóng)產(chǎn)品缺少深加工的條件，以出售初級產(chǎn)品為主，收益較低；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、趨同化現(xiàn)象比較突出；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足，農(nóng)產(chǎn)品流通市場不完善，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基礎(chǔ)匱乏。因此，黃河上游農(nóng)業(yè)區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑應(yīng)是以具有較高的人口和經(jīng)濟集中度的蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群建設(shè)為核心，圍繞大中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，以推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為前提，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工合作為紐帶，以培育新型的農(nóng)工貿(mào)合作經(jīng)營主體為基礎(chǔ)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，強化鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)體系，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等向農(nóng)村農(nóng)業(yè)流動來實現(xiàn)以家庭農(nóng)場、合作社為主要形式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，以推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合為重心積極推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[5]

2.促進牧業(yè)區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑

從黃河上游牧區(qū)地廣人稀、產(chǎn)業(yè)稀缺、財政靠國家轉(zhuǎn)移支付及《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求的實際出發(fā)，黃河上游各省區(qū)推進牧業(yè)區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本路徑應(yīng)當(dāng)是：以生態(tài)保護為前提，以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重心，通過推進牧民定居工程、牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化來推進牧區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。無論從小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢來看，還是從牧區(qū)農(nóng)牧民的主觀意愿來看，小城鎮(zhèn)都是農(nóng)牧民就近就地城鎮(zhèn)化的重要承載地。吸引周邊牧民進入小城鎮(zhèn)生活、定居，以高質(zhì)量的城鎮(zhèn)生活聚集人口，把牧區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)成為周邊牧區(qū)牧民的生活生產(chǎn)基地，在提高牧民生活質(zhì)量的同時，減輕人口散居對牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，使小城鎮(zhèn)真正成為區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展的核心和增長極是黃河上游牧區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的現(xiàn)實選擇。

四、促進黃河上游鄉(xiāng)村振興的政策建議

黃河上游推進鄉(xiāng)村振興的主要矛盾在于如何在有限資源和不利環(huán)境的約束下，既要保護好生態(tài)環(huán)境，又要在保護中實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其根本途徑在于通過政策的推動，有效地改革現(xiàn)有的人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，合理地利用現(xiàn)有資源、提高資源的使用效率，實現(xiàn)對黃河上游生態(tài)有效保護下的鄉(xiāng)村振興。

基于黃河上游地區(qū)促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的主要矛盾和促進農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇，本文提出如下的政策建議。

(一)以城帶鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.強化城鎮(zhèn)功能，增強城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的帶動能力

黃河上游五省區(qū)的城鎮(zhèn)少、規(guī)模小、功能弱，應(yīng)進一步積極推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，通過加快農(nóng)民工市民化，聚居人口、集聚產(chǎn)業(yè)、提高科技創(chuàng)新能力，強化大城市的核心帶動能力、中小城市的產(chǎn)業(yè)承接能力和小城鎮(zhèn)的生活居住能力，以對周邊的鄉(xiāng)村產(chǎn)生強大的輻射融合能力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的融合發(fā)展。

2.完善市場機制，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場

城鄉(xiāng)要素流動不順暢，是城鄉(xiāng)二元壁壘的突出體現(xiàn)，只有深化改革，破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制及機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，才能在鄉(xiāng)村形成土地、產(chǎn)業(yè)、資金、人才、信息匯聚的良性循環(huán)。各級政府應(yīng)從農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、人才入鄉(xiāng)激勵、財政投入保障、鄉(xiāng)村金融服務(wù)、工商資本入鄉(xiāng)的障礙等方面對影響城鄉(xiāng)要素流動的各種不合理的規(guī)定進行清理，制定和完善符合當(dāng)?shù)靥攸c的、能有效促進城鄉(xiāng)要素流動的各種法律法規(guī)，為城鄉(xiāng)要素市場的建立和要素的順利流動提供保障。

3.完善土地市場，推進土地流轉(zhuǎn)

國家第二輪土地承包到期后再延長30年政策的實施，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了政策保障，積極推進鄉(xiāng)村宅基地、土地制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)市場，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供土地資源，成為當(dāng)下地方政府工作的重點。從土地流轉(zhuǎn)方面來看，目前應(yīng)立足國家法律法規(guī)，進一步細(xì)化地方土地流轉(zhuǎn)政策，更好地保障土地流轉(zhuǎn)的合法性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，依法保障土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，避免因土地流轉(zhuǎn)糾紛帶來的各種問題對農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的不利影響；積極完善土地流轉(zhuǎn)市場，全面解決好土地流轉(zhuǎn)中評估、咨詢、公證、仲裁等影響土地流轉(zhuǎn)市場運轉(zhuǎn)不暢的各種問題；同時，在易地搬遷、“空心村”合并、村莊規(guī)劃調(diào)整中，明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)牧民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地，對存量宅基地實行有償退出。通過土地和宅基地的有效流轉(zhuǎn)，促進人口向城鎮(zhèn)和規(guī)模較大的鄉(xiāng)村集聚，提升小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的人口規(guī)模，以人口的集聚推動鄉(xiāng)村振興。

(二)以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)為根本，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.以產(chǎn)業(yè)融合促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)興旺是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第一動力，必須要緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，圍繞鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)牧業(yè)支持保護制度，培育新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營組織，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展有機銜接。在農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進過程中，將原本碎片化的土地資源通過土地流轉(zhuǎn)有條件地集中連片化，為大型農(nóng)牧業(yè)機械的使用提供施展的空間，為農(nóng)牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營得以有效推進提供條件，為以農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的效益優(yōu)勢從城市引入鄉(xiāng)村稀缺的技術(shù)、資本和人才創(chuàng)造條件，從而為持續(xù)提升農(nóng)牧業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率水平，促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

2.完善小城鎮(zhèn)功能，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

促進以家庭農(nóng)場和合作社為主要形式的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的發(fā)展，以農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，以小城鎮(zhèn)為核心和空間載體，吸引各種為農(nóng)牧業(yè)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)三產(chǎn)的融合發(fā)展。小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村地域空間上城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要節(jié)點，小城鎮(zhèn)的區(qū)域地位決定了小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中具有舉足輕重的作用，立足小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是黃河上游五省區(qū)農(nóng)牧區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實選擇。為提升小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用，應(yīng)做好以下幾個方面的工作：(1)地方政府應(yīng)以小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)為基本單位，實行偏向鄉(xiāng)村的公共服務(wù)增量配置政策，提升鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活條件和質(zhì)量。(2)在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，制定科學(xué)的村鎮(zhèn)一體化發(fā)展規(guī)劃，合理構(gòu)建村鎮(zhèn)空間功能，優(yōu)化村鎮(zhèn)空間格局，形成功能區(qū)明確、空間集約高效的鎮(zhèn)村融合發(fā)展新格局。(3)通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合中的紐帶作用，構(gòu)建起“以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村融合”的鎮(zhèn)村聯(lián)動融合發(fā)展模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)共生共榮的命運共同體，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的融合發(fā)展。(4)強化小城鎮(zhèn)建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)功能，為流轉(zhuǎn)土地進城的農(nóng)牧民提供穩(wěn)定的工作崗位、住房、社會保障，解除他們的后顧之憂，保證他們能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，過上高質(zhì)量的城市生活。

3.強化農(nóng)牧民職業(yè)培訓(xùn)，為農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化提供合格的人力資源

農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要農(nóng)牧民職業(yè)化，但從黃河上游各省區(qū)農(nóng)牧區(qū)勞動者的現(xiàn)狀來看，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，隨著更多青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，人口老齡化趨勢日益明顯，人口紅利對城鎮(zhèn)化的支撐作用日趨減弱的同時鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨著勞動力不足的制約，留在鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的人員綜合素質(zhì)普遍偏低，很難適應(yīng)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對高素質(zhì)勞動力的需求。應(yīng)立足長遠，把鄉(xiāng)村人力資源的開發(fā)放在首要位置，根據(jù)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求，明確培育目標(biāo)、任務(wù)、方向和內(nèi)容，明確資金投入機制，形成長效的對農(nóng)牧民進行職業(yè)化培訓(xùn)機制，推動農(nóng)牧民職業(yè)化，及時滿足農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中對職業(yè)農(nóng)牧民的需求。同時，應(yīng)借助城鎮(zhèn)化由高速度推進向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在積極推進鄉(xiāng)村土地制度改革的前提下，加快培育新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，在吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的同時，創(chuàng)造條件吸引城市中的各類人才進入鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)、生活、居住，激勵各類人才在鄉(xiāng)村廣闊天地大顯身手，重塑人口結(jié)構(gòu)合理、興旺百業(yè)、充滿活力的鄉(xiāng)村社會。

4.促進城鄉(xiāng)信息產(chǎn)業(yè)對接，以信息化促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

黃河上游各省區(qū)地域廣大，城鄉(xiāng)距離遙遠，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度來看，信息不暢和信息不對稱是影響黃河上游各省區(qū)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場建立的重要因素之一。通過強化鄉(xiāng)村信息技術(shù)的建設(shè)和使用，能有效地實現(xiàn)城鄉(xiāng)信息及時溝通，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的對接和要素的高效流動提供條件，能為偏遠的鄉(xiāng)村提供良好的公共服務(wù)，提高居民的生活質(zhì)量，是克服黃河上游各省區(qū)地理條件制約、促進黃河上游各省區(qū)城鄉(xiāng)資源流動和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的必備條件。

5.以旅游業(yè)為支點，以小城鎮(zhèn)為節(jié)點，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

近年來黃河上游五省區(qū)都十分重視旅游業(yè)的發(fā)展，極力在把旅游業(yè)打造成黃河上游各省區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)作為連接城鄉(xiāng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到了顯著的推動作用。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市的結(jié)合點，同時具有城市旅游與鄉(xiāng)村旅游的雙重優(yōu)勢，在推動黃河上游各省區(qū)旅游業(yè)發(fā)展中起到了重要的橋梁作用。小城鎮(zhèn)有城市的景致與熱鬧，有便利的交通與生活設(shè)施，又可以近距離地接近農(nóng)牧區(qū)。通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，可以把各種鄉(xiāng)村游項目和景點聯(lián)結(jié)起來，白天在鄉(xiāng)村游農(nóng)家樂，沿途在車上觀賞鄉(xiāng)村景色，晚上回鎮(zhèn)里居住，觀賞小鎮(zhèn)的夜景、品嘗特色美食。在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，在促進旅游業(yè)發(fā)展中，以小城鎮(zhèn)為支點，能有效地利用城市與鄉(xiāng)村的節(jié)點優(yōu)勢，同時拓展兩方面的旅游項目以實現(xiàn)城市游與鄉(xiāng)村游的一體化，可以同時帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，使小城鎮(zhèn)成為黃河上游五省區(qū)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑選擇。

(三)以公共服務(wù)一體化為前提，提高城鄉(xiāng)社會融合能力

1.完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機制

通過健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機制，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護，以良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為鄉(xiāng)村居民提供高品質(zhì)的生活，進而吸引城鎮(zhèn)人口到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)、生活和居住，有利于重塑新型的鄉(xiāng)村社會。

2.完善鄉(xiāng)村社會保障制度，助推土地流轉(zhuǎn)

就當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的實際來看，沒有完善的社會保障制度，農(nóng)牧民就沒有安全感，就會把土地當(dāng)作基本的社會保障而緊握不放。要逐步推進城鄉(xiāng)社保一體化，化解農(nóng)牧民土地流轉(zhuǎn)中的后顧之憂，助推鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)，在促進鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化的同時也便利城鎮(zhèn)人口向鄉(xiāng)村自由流動，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。

3.以就地城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

“就地城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是指鄉(xiāng)村人口不向城鎮(zhèn)遷移，而是在原有的居住地，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。黃河上游各省區(qū)的有些鄉(xiāng)村規(guī)模比較大，離城鎮(zhèn)近，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)比較好，村民的生活質(zhì)量與城市人已經(jīng)沒有太大的差別。對于這樣的鄉(xiāng)村，可以通過完善城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障、進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施、為村民提供均等的基本公共服務(wù)等促進其就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(四)加快鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村人居環(huán)境

鄉(xiāng)村對城市人口的最大吸引力在于良好的生態(tài)環(huán)境。但從黃河上游各省區(qū)鄉(xiāng)村的實際來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村存在的農(nóng)業(yè)面源污染、人居環(huán)境污染問題廣泛存在，對鄉(xiāng)村發(fā)展影響較大。在推進黃河上游五省區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中應(yīng)加大鄉(xiāng)村環(huán)境的治理力度，在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥，減少對鄉(xiāng)村環(huán)境的生產(chǎn)性污染，提高鄉(xiāng)村居民自覺維護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的意識，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

(五)以土地為核心，以文化為紐帶，重塑鄉(xiāng)村社會

土地是農(nóng)牧區(qū)最大、最根本的資源，完善土地制度，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)問題，允許土地通過市場自由流轉(zhuǎn)，可以吸引更多的資本進入農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，可以改變農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)方式，可以吸引各種人口進入農(nóng)村牧區(qū)生活，通過農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式的變革和人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會，為鄉(xiāng)村振興構(gòu)建新的社會基礎(chǔ)。而以游牧文化、河湟文化、隴右文化、河套文化為代表的黃河上游文化，養(yǎng)育了無數(shù)個鄉(xiāng)村，孕育了輝煌的農(nóng)耕文明，自古以來是維系黃河上游鄉(xiāng)村社會的重要紐帶，是鄉(xiāng)村社會的靈魂。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興。”[6]在促進黃河上游鄉(xiāng)村振興中，以土地資源吸引人，以繼承和發(fā)揚黃河文化豐富的思想精神資源凝聚人，堅定文化自信，推動鄉(xiāng)村文化繁榮昌盛，是重塑鄉(xiāng)村社會，振興鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容。[7]

(六)提升治理能力，穩(wěn)定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會環(huán)境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程，情況復(fù)雜，涉及面廣，沒有一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是難以面對實施中的各種問題的?；谥袊默F(xiàn)實，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，解決城鄉(xiāng)基層組織在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的協(xié)調(diào)及執(zhí)行力的問題。搞好鄉(xiāng)村黨支部建設(shè)，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，提高村委會的執(zhí)行能力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件。