在民法典貫徹實施中保障人民合法權(quán)益研究
——以濟(jì)南市L區(qū)為例

中共歷下區(qū)委黨校 陳潔

習(xí)近平總書記明確指出：“民法典是全面依法治國的重要制度載體，很多規(guī)定同有關(guān)國家機(jī)關(guān)直接相關(guān)，”“直接涉及公民和法人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。有關(guān)政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯、促進(jìn)民事關(guān)系和諧有序?！边@表明，民法典雖然以調(diào)整規(guī)范民事主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系為主要內(nèi)容，但它也明確劃定了國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的范圍和界限，構(gòu)成了對公權(quán)力的規(guī)范和約束。

一、民法典是規(guī)范和約束公權(quán)力的基礎(chǔ)性法律

民法典為各級政府依法行政引入了新理念、設(shè)定了新邊界、提出了新要求。80余條涉及行政登記的條款，21條涉及征收征用類的條款，9條涉及公民個人信息保護(hù)的條款，60余條涉及行政履職、服務(wù)型行政的條款……民法典在全面保護(hù)自然人、法人和非法人組織等民事主體合法權(quán)益的同時，也在推動行政機(jī)關(guān)不斷提升依法行政的能力。如，民法典第243條規(guī)定，征收行為必須是為了公共利益的需要，縮小了征地范圍，既反映出了我國現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，也順應(yīng)了我國土地制度改革的方向；第185條規(guī)定國家有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起保護(hù)英雄烈士人格權(quán)益的訴訟、第1234條規(guī)定國家有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起生態(tài)破壞侵權(quán)賠償與生態(tài)修復(fù)的公益訴訟，賦予行政機(jī)關(guān)民事訴權(quán)，是行政權(quán)行使方式的重大創(chuàng)新，凸顯了加強(qiáng)國家治理的新理念?？梢?，民法典不僅是作為平等主體的自然人、法人和非法人組織從事各種民事活動的法律依據(jù)，也是作為行使公權(quán)力主體的政府機(jī)關(guān)依法行政的根本遵循。

二、民法典在L區(qū)的實施現(xiàn)狀

為進(jìn)一步了解L區(qū)各機(jī)關(guān)、街道和部門貫徹實施民法典的情況，課題組充分利用黨校舉辦的各類班次、論壇、研討會、座談會，發(fā)放調(diào)查問卷，研討民法典對保障人民合法權(quán)益的重大意義及對實際工作的影響。此次調(diào)研共收回調(diào)查問卷446份，調(diào)研對象主要涵蓋L區(qū)民政局、市場監(jiān)督局、住建局、自然資源局、教體局、衛(wèi)健局、應(yīng)急管理局、信訪局、文旅局、城管局、信訪局、醫(yī)院、公安局、法院、檢察院及各街道的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部。調(diào)研結(jié)果顯示：有13.9%的單位沒有組織全體人員集中學(xué)習(xí)民法典；在組織學(xué)習(xí)民法典的單位中，有10.9%的單位雖然涉及到民法典與依法行政的關(guān)系，但沒有作為重點予以講授；40.4%的受訪者通過學(xué)習(xí)，知道民法典涉及行政法律規(guī)范，但不了解具體規(guī)定；15.8%的受訪者認(rèn)為民法典與自己的工作有關(guān)系，但影響不大；在回答“以民法典為契機(jī)，政府部門應(yīng)做好哪些工作以不斷優(yōu)化營商環(huán)境”一題中，有14.7%的受訪者沒有選擇：“應(yīng)減少不必要的行政許可，簡化審批流程，規(guī)范行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督救濟(jì)等程序”；在回答“結(jié)合自身工作實際該如何處理好職權(quán)法定與保護(hù)民事權(quán)利的關(guān)系”一題中，有12.8%的受訪者沒有選擇：“要注意區(qū)分民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系，在履行行政職權(quán)時，適用依法行政原則；在參與民事活動時，適用私法自治原則”。由此可見，L區(qū)在民法典的貫徹實施過程中，仍存在諸多問題：集中學(xué)習(xí)民法典沒有做到全覆蓋；對民法典與依法行政的關(guān)系沒有進(jìn)行主動、深入的思考；沒有深刻認(rèn)識到民法典不僅是保護(hù)私權(quán)的基礎(chǔ)法律，也是政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)。

除發(fā)放調(diào)查問卷之外，課題組還前往民政局、市場監(jiān)督局、住建局、自然資源局、公安局、街道社區(qū)等民法典明確規(guī)定職責(zé)的單位開展實地調(diào)研，了解各單位學(xué)習(xí)貫徹民法典的具體措施、在實施過程中遇到的問題，以及社區(qū)居民對民法典的認(rèn)知程度等情況。從總體上看，受訪單位大多能積極履行民法典規(guī)定的職責(zé)，例如，針對民法典新增及時支付集體所有土地補(bǔ)償費的要求及不再使用“拆遷”這一表述的新規(guī)定，自然資源局已經(jīng)對相關(guān)補(bǔ)償費的支付期限作出明確規(guī)定：補(bǔ)償費在7-15天內(nèi)支付，土地補(bǔ)償費在征收批文出具后90天內(nèi)一次性支付，相關(guān)文件中有關(guān)“拆遷”的表述已統(tǒng)一規(guī)范為“征收”。但與此同時，在調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn)，有的單位還沒有嚴(yán)格按照民法典的規(guī)定履行行政職責(zé)和行政職權(quán)，也沒有出臺相應(yīng)的措施。比如，針對民法典新增民政部門指定監(jiān)護(hù)人或擔(dān)任臨時監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，相關(guān)部門尚未建立相關(guān)的配套措施，也沒有明確與居民委員會、村民委員會在該事項上的職責(zé)劃分和具體要求；對于民法典關(guān)于新增居住權(quán)設(shè)立登記和注銷登記等內(nèi)容，相關(guān)部門尚未就如何開展居住權(quán)有關(guān)登記工作進(jìn)行研究，也沒有就征拆工作中的居住權(quán)問題展開研究、出臺意見和措施。

在進(jìn)行民法典普法調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)有的單位對普法宣傳僅滿足于完成上級部暑的任務(wù)，仍習(xí)慣條文式、標(biāo)語式開展宣傳，內(nèi)容空洞，缺乏吸引力；有的地區(qū)普法工作缺乏專業(yè)法律人才，法治宣傳教育沒有真正做到常態(tài)化和制度化。在社區(qū)調(diào)研時，受訪居民雖然絕大多數(shù)都知道民法典，但對大多數(shù)具體內(nèi)容的回答，準(zhǔn)確度并不高。比如，關(guān)于居住權(quán)的設(shè)立條件和適用情形，有大約67%的受訪者表示不了解；對既有住宅加裝電梯時業(yè)主表決，民法典規(guī)定了新的比例，有大約85%的受訪者不了解。由此可見，民眾和相關(guān)部門的工作人員對于《民法典》的具體內(nèi)容還存在認(rèn)知欠缺、更新滯后的問題，整體認(rèn)知程度還有待提高。

三、加快民法典貫徹實施，保障人民合法權(quán)益的對策建議

（一）嚴(yán)格履行民法典中規(guī)定的行政職責(zé)

例如，根據(jù)民法典，對農(nóng)民集體土地的行政征收不僅要依據(jù)合法、程序嚴(yán)謹(jǐn)，其補(bǔ)償額還必須要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，應(yīng)經(jīng)得起市場的檢驗。民政部門作為收養(yǎng)關(guān)系的登記機(jī)關(guān)應(yīng)貫徹民法典關(guān)于被收養(yǎng)人利益最大化的原則，形成以被收養(yǎng)未成年人為中心的收養(yǎng)觀念，完善收養(yǎng)評估制度，幫助選出最優(yōu)收養(yǎng)人?？梢?，政府機(jī)關(guān)堅持依法行政，不僅要依據(jù)行政法律規(guī)范辦事，同時也要依據(jù)民法典履職。

（二）深化“放管服”改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

在落實民法典的過程中，行政機(jī)關(guān)要把對民法典賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)內(nèi)容，及時錄入本部門的權(quán)責(zé)清單，并結(jié)合實際制定措施辦法，確保每一項規(guī)定都得到落實。要繼續(xù)清理取消在實施行政審批、許可、登記過程中，對經(jīng)濟(jì)活動不必要的干預(yù)以及可以由前置審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管的事項。要對涉及民事主體的經(jīng)營許可事項實行證照分離改革，大力推行照后減證、審批改備案、告知承諾、“只跑一次”、網(wǎng)上審批等高效便民的管理措施。在小微企業(yè)融資問題上，民法典通過認(rèn)可流押和流質(zhì)，不再限制抵押財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將應(yīng)收賬款進(jìn)一步明確為現(xiàn)有以及將有的應(yīng)收賬款，進(jìn)一步完善了擔(dān)保物權(quán)制度，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了法治保障。據(jù)此，政府部門應(yīng)充分利用民法典的上述規(guī)定，降低企業(yè)融資成本、優(yōu)化動產(chǎn)抵押融資，為小微企業(yè)獲得信貸提供法治保障。同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分正當(dāng)?shù)暮贤男信c經(jīng)濟(jì)詐騙、正當(dāng)融資與非法集資、產(chǎn)權(quán)糾紛與惡意侵占的界限，不得非法查封、隨意扣押他人的財產(chǎn)；更不得利用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛案件，損害企業(yè)家的人身和財產(chǎn)權(quán)益。

（三）根據(jù)民法典，加快對特定行政行為的細(xì)化和優(yōu)化

及時出臺新的行政規(guī)范性文件，為行機(jī)關(guān)依法履行職能、行使職權(quán)提供指引和操作規(guī)范，對特定行政行為的程序、方式、措施、程度、范圍等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化。例如，民法典對于調(diào)查高空拋物的主體規(guī)定為“公安等機(jī)關(guān)”，除了公安機(jī)關(guān)，是否還需要其他機(jī)關(guān)的參與，如何進(jìn)行合理分工，避免各個機(jī)關(guān)相互推諉，更高效地解決高空拋物的問題，也是政府機(jī)關(guān)需要解決的問題。維護(hù)人民群眾“頭頂上的安全”，懲治是一方面，但如何有效預(yù)防、加強(qiáng)源頭治理更為關(guān)鍵。為此，可探索設(shè)立保障被侵權(quán)人權(quán)益的專項基金，減少讓無辜之人承擔(dān)責(zé)任的后果，從而有效化解社會矛盾。

（四）開展民法典精準(zhǔn)普法教育

要科學(xué)制定民法典的宣傳目標(biāo)內(nèi)容，對關(guān)系群眾利益最密切、群眾主觀學(xué)習(xí)意愿最強(qiáng)烈的立法內(nèi)容制定普法目標(biāo)，重點普法。例如，在參加本次調(diào)查的受訪人中，對民法典的物權(quán)編（財產(chǎn)權(quán)的占有和使用）比較關(guān)注的占74.1%；對合同編（財產(chǎn)的交換流轉(zhuǎn)）關(guān)注的占63.2%；對人格權(quán)編（各種網(wǎng)絡(luò)平臺過度獲取個人隱私）關(guān)注的占79.3%；對繼承編（遺產(chǎn)的分配與繼承）關(guān)注的占82.5%；對侵權(quán)責(zé)任編（各種財產(chǎn)人身人格權(quán)的保護(hù)）關(guān)注的占65.4%。對此，可根據(jù)調(diào)查結(jié)果篩選相關(guān)法條進(jìn)行針對性普法，兼顧統(tǒng)一性與特殊性。同時要重點抓好各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”；按照“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，廣泛開展以案釋法和警示教育；把法治教育納入我國國民教育體系當(dāng)中，不斷加強(qiáng)青少年的法治觀念。

現(xiàn)階段，要堅持以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，把民法典作為推進(jìn)依法行政的法治藍(lán)本，發(fā)揮民法典對公權(quán)力的規(guī)范和約束作用，發(fā)揮民法典在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾方面的重要作用，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。