加快推進(jìn)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證

南通市不動(dòng)產(chǎn)登記中心 蔣丹紅

一、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作的概述

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法律、政策對(duì)農(nóng)民房地一體確權(quán)登記起到了規(guī)范作用，為開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記提供了法律依據(jù)，有效保護(hù)了農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)。物權(quán)的合法性和有效性是有力的保證，可有效避免因產(chǎn)權(quán)不清而引起的糾紛和經(jīng)濟(jì)損失。沒有獲得相關(guān)宅基地證明的權(quán)利人可以通過申請(qǐng)、審批、公示等方式取得證書。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策的要求，對(duì)房屋及土地權(quán)屬資料，如登記范圍、時(shí)間、面積、建筑層數(shù)、共有墻的產(chǎn)權(quán)、界址等資料進(jìn)行整合、整理、歸類，切實(shí)做好農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、審查結(jié)果、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等重點(diǎn)事項(xiàng)。唯有做好各項(xiàng)工作，才能保證農(nóng)房一體確權(quán)登記的順利開展和推進(jìn)。

二、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的目的和意義

通過農(nóng)村房地產(chǎn)與土地權(quán)屬一體化、登記發(fā)證，明確農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，有效減少因權(quán)屬糾紛引發(fā)的諸多社會(huì)矛盾。通過登記農(nóng)村房地產(chǎn)綜合房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，可以進(jìn)一步提升農(nóng)村房地產(chǎn)價(jià)值，為擴(kuò)大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入提供法律依據(jù)和政策保障。同時(shí)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，打通覆蓋城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度通道，將農(nóng)村房屋納入不動(dòng)產(chǎn)登記，為城鎮(zhèn)化和戶籍改革提供了現(xiàn)實(shí)條件。農(nóng)民是否愿意進(jìn)城，或能否進(jìn)城，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提，要確保跟進(jìn)能力。鄉(xiāng)村別墅成為法律認(rèn)可和保護(hù)的房地產(chǎn)，不僅為進(jìn)城農(nóng)民帶來了可能的資本收益，增加了進(jìn)城資本，也增加了未來資產(chǎn)安全的實(shí)力和信心，助力城鎮(zhèn)化，直接推動(dòng)戶籍改革。在討論這個(gè)問題時(shí)，有必要分析我國農(nóng)村土地權(quán)利的歷史變遷。中華人民共和國成立以來，對(duì)農(nóng)村集體土地的分配和安排進(jìn)行了長期的探索。解放初期，中國農(nóng)民有處置土地的權(quán)利，但在人民公社時(shí)期，農(nóng)民的土地被剝奪和沒收。之后，在土地分戶的同時(shí)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，收回部分農(nóng)民的土地權(quán)利。中華人民共和國成立以來，農(nóng)村集體土地權(quán)利保護(hù)制度經(jīng)歷了系統(tǒng)的調(diào)整和改革，農(nóng)村集體土地的認(rèn)定經(jīng)歷了多次實(shí)踐和探索。在證書頒發(fā)制度實(shí)施之初，我國的土地交易并不順利。集體土地上的房屋建筑物未進(jìn)行登記，而且由于當(dāng)時(shí)社會(huì)條件和技術(shù)手段的限制，難以確定農(nóng)村房地的一體化，同時(shí)缺乏土地調(diào)查，許多問題仍然存在。如今我國法律明確規(guī)定農(nóng)民可以免費(fèi)使用，沒有使用期限。但目前存在使用不合理、非法占用、購買困難、多戶居住等問題，農(nóng)民只能選擇退出或自愿轉(zhuǎn)讓。

三、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證現(xiàn)狀分析

研究農(nóng)村房地一體確權(quán)、登記和發(fā)證問題，要把握農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)行相應(yīng)的分析。這一時(shí)期的相關(guān)內(nèi)容包括：（1）目前，土地資源管理效率的提高和社會(huì)的不斷發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極影響，為相關(guān)土地的開發(fā)創(chuàng)造了條件，應(yīng)積極做好發(fā)證工作，爭(zhēng)取有利條件，取得一致成效。但由于受傳統(tǒng)觀念、方法不當(dāng)?shù)纫蛩氐挠绊?，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記分配缺乏科學(xué)性，制約了其工作水平的提高。（2）在此過程中，確權(quán)登記發(fā)證落實(shí)力度不強(qiáng)，面臨一些困難，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和土地管理的有效性。

四、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證的難點(diǎn)

（1）對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作的意義認(rèn)識(shí)不到位。長期以來，外地打工、進(jìn)城求學(xué)的流動(dòng)趨勢(shì)明顯，大片地區(qū)的老人和兒童仍生活在農(nóng)村，其余人口更注重直接利益，如土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和土地占用補(bǔ)償，對(duì)未來受益的土地所有權(quán)漠不關(guān)心。對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)認(rèn)識(shí)不足，直接降低了農(nóng)民在農(nóng)村土地所有權(quán)核定工作中的投入產(chǎn)出不夠明確，后期配合不夠。對(duì)于基層政府來說，農(nóng)村土地權(quán)利核查工作的投入產(chǎn)出與預(yù)期不同，不能帶來明顯的收益。（2）歷史遺留問題。雖然國家已經(jīng)全面開展了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作，但在確權(quán)工作中還存在一些困難。歷史遺留的土地權(quán)屬爭(zhēng)議較多，是正確核實(shí)的主要障礙。由于長期的土地改革、人口結(jié)構(gòu)的變化、政策的調(diào)整，歷史遺留問題逐年增多，部分土地權(quán)屬和使用狀況仍然混亂。（3）確權(quán)工作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，中央政府對(duì)地方政府的引導(dǎo)確認(rèn)了所有權(quán)力，但理念、業(yè)務(wù)推進(jìn)等基本原則仍需地方政府適應(yīng)現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，應(yīng)通過民主協(xié)商或承包商重新融入社會(huì)、土地轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)農(nóng)田權(quán)利，保持公共財(cái)產(chǎn)私人開采的明確標(biāo)準(zhǔn)，并恢復(fù)流動(dòng)性。這種保護(hù)產(chǎn)權(quán)的具體措施往往導(dǎo)致地方政府缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成不公平，增加了農(nóng)民對(duì)政策預(yù)期的不確定性。（4）農(nóng)村“一戶多宅”問題。《土地管理法》還規(guī)定，農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地。但是，隨著社會(huì)環(huán)境和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的生活質(zhì)量有了很大的提高。一些村民通過繼承、出售、贈(zèng)與、重組、新建、不拆遷、隨意改變土地質(zhì)量等方式，獲得了多處農(nóng)房的所有權(quán)，這也反映了農(nóng)村多房的事實(shí)。（5）房地權(quán)屬證明文件不足。①個(gè)人原因。由于搬遷損壞、自然災(zāi)害損失、物權(quán)法不了解等保管不當(dāng)，公眾無法提供與住房有關(guān)的法律證明，土地使用權(quán)將喪失。無法自我證明的房地產(chǎn)合法所有權(quán)。②政府原因。部分農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供給不足，農(nóng)村住房用地配置嚴(yán)重不足。大量農(nóng)民無法滿足自己的合理要求，被迫非法占有、建造房屋，未取得合法的產(chǎn)權(quán)證明進(jìn)行登記。

五、總體目標(biāo)與基本底線

（一）總體目標(biāo)

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記是一項(xiàng)涉及群眾切身利益的業(yè)務(wù)工作和民生工程。（1）在設(shè)定目標(biāo)時(shí)，盡量保證產(chǎn)權(quán)的最大保護(hù)。從歷史辯證的角度看，要尊重歷史，量力而行，為符合資格主體、面積指標(biāo)、一戶一宅的人提供更多的福利。我們必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（2）實(shí)現(xiàn)“量力而行”，注冊(cè)比例最大化。要有效避免“偏查、忽視登記、不發(fā)證”的問題，一是要確保農(nóng)村經(jīng)營場(chǎng)所登記“一步到位”，確保登記發(fā)證工作明確，防止出現(xiàn)新的歷史問題。另外要將注冊(cè)認(rèn)證和統(tǒng)一注冊(cè)率作為量化考核的硬性指標(biāo)。(3)“應(yīng)減盡減”實(shí)現(xiàn)最簡(jiǎn)單的程序。通過減少不必要的文件、簡(jiǎn)化違法替代程序、允許替代證據(jù)等措施，依據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)土地利用提供了有力保障。

（二）基本底線闡述

為避免政策偏差，必須堅(jiān)持價(jià)值取向，守住政策底線。(1)“一戶一居”必須嚴(yán)格遵守底線。（2）嚴(yán)格遵守禁止占用耕地的底線，對(duì)占用耕地的房屋不予登記。（3）嚴(yán)格遵守計(jì)劃底線。

六、農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記發(fā)證問題的解決方向和要點(diǎn)

（一）將統(tǒng)籌兼顧和夯實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行有效結(jié)合

要在各省有效開展農(nóng)村土地調(diào)查，根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展情況，對(duì)相關(guān)文件的要求進(jìn)行完善和優(yōu)化。只有這樣，工作才能與時(shí)俱進(jìn)。各地要充分考慮建設(shè)用地集體流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地市場(chǎng)準(zhǔn)入、房地產(chǎn)整合登記等土地制度改革的現(xiàn)實(shí)必要性，分析具體懸而未決的問題，確定相關(guān)問題的調(diào)查辦法，確保農(nóng)村房地產(chǎn)調(diào)查工作整體穩(wěn)定，確保統(tǒng)一。

（二）因地制宜，將政策細(xì)化，利于目標(biāo)的執(zhí)行

政策的落實(shí)需要因地而異。各省要充分分析存在的問題，進(jìn)一步優(yōu)化和明確相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上完善相應(yīng)措施。堅(jiān)持用地程序，根據(jù)實(shí)際情況嚴(yán)格評(píng)估規(guī)劃和地圖。在解決農(nóng)村土地糾紛中，要充分發(fā)揮基層地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，建立健全農(nóng)村土地糾紛調(diào)解組織，積極維護(hù)群眾合法權(quán)益。

（三）能發(fā)則發(fā)，謀求長遠(yuǎn)發(fā)展

各地要根據(jù)實(shí)際制定合理完備的發(fā)展目標(biāo)，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)家樂和公有土地證，全面有效落實(shí)各項(xiàng)政策文件，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。各地區(qū)要建立明確的認(rèn)證點(diǎn)，打好基礎(chǔ)，有效積累經(jīng)驗(yàn)。從長遠(yuǎn)來看，要加強(qiáng)信息化、現(xiàn)代化建設(shè)，將計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用到數(shù)字化管理和信息化應(yīng)用過程中，使整個(gè)工作適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）創(chuàng)新政策處理，著力破解歷史遺留問題

由于分散登記制度的存在，農(nóng)民長期面臨著審批不到位、建筑質(zhì)量監(jiān)管不到位、違法行為處置不力等歷史遺留問題。實(shí)施農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記，首先要解決宅基地、農(nóng)房處置等政策問題。建設(shè)用地權(quán)利人建造的建筑物、構(gòu)筑物和附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地權(quán)利人，但有相反證據(jù)的除外。農(nóng)村房屋所有權(quán)主體的確定應(yīng)以當(dāng)時(shí)宅基地審批主體為依據(jù)，保持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體一致。地方政府要堅(jiān)持尊重歷史、規(guī)范登記的原則，明確不同歷史階段的處理政策，依法認(rèn)定權(quán)利主體，科學(xué)把握政策邊界，因地制宜、規(guī)范工作。

（五）強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)，著力破解農(nóng)民登記意愿難題

農(nóng)民意愿是推動(dòng)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證的內(nèi)生動(dòng)力。農(nóng)民不愿登記將使工作更加困難。在很多農(nóng)民不愿意申請(qǐng)、不愿意配合、不愿意被處罰、不愿意領(lǐng)證的情況下，地方政府要根據(jù)實(shí)際情況和當(dāng)?shù)厍闆r，通過微電影、海報(bào)、橫幅等方式，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到獲得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的重要性，引導(dǎo)農(nóng)民積極配合，變“要我做”為“我想做”。同時(shí)，要大力宣傳農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證的相關(guān)政策法規(guī)，幫助農(nóng)民樹立法律意識(shí)，進(jìn)一步提高登記意愿。

七、結(jié)束語

農(nóng)村房地產(chǎn)與土地權(quán)屬核證登記相結(jié)合，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村土地資源，夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，振興農(nóng)村。這是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的有效途徑，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，加快農(nóng)村土地市場(chǎng)改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。