建立安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園的思考

楊光道，許鵬，張保衛(wèi)

1.安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院；2.安徽大學(xué)

一、建立安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園設(shè)想的背景

國(guó)家公園是自然與文化保護(hù)地的一種類型，其既有別于山水旅游目的地，也不等同于嚴(yán)格意義上的自然保護(hù)區(qū)。國(guó)際組織（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）將其定義為：把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來(lái)，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過(guò)程以及其中包含的物種、生態(tài)系統(tǒng)特征，與此同時(shí)，提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩參觀的機(jī)會(huì)。從國(guó)家公園理念上看，存在著三種不同的價(jià)值取向：以樹(shù)立國(guó)家認(rèn)同為核心、以自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)為發(fā)端、以“知性”旅游休閑為導(dǎo)向[3]。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》是由國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳頒布的。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園指的是國(guó)家批準(zhǔn)所建立的，并由國(guó)家所主導(dǎo)的，以保護(hù)具有國(guó)家代表性大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為目的，以此來(lái)形成最科學(xué)、最合理的保護(hù)區(qū)[4]。

二、安徽建立大別山革命老區(qū)國(guó)家公園的意義

（一）有效保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)的生態(tài)功能區(qū)域

安徽省大別山區(qū)域主要分布于皖西大別山區(qū)，包括金寨、霍山、岳西、太湖、潛山、石臺(tái)縣，屬國(guó)家大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)，國(guó)土面積1.34萬(wàn)平方公里，占全省國(guó)土面積的9.60%。該區(qū)域是淮河中游和長(zhǎng)江下游的重要水源補(bǔ)給區(qū)，土壤侵蝕敏感性程度高，山地生態(tài)系統(tǒng)功能退化，水土流失嚴(yán)重，是全國(guó)重要的水土保持型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)，是安徽省乃至長(zhǎng)三角地區(qū)的重要生態(tài)屏障[5]。

金寨、霍山、岳西三縣地處大別山區(qū)核心區(qū)，是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)的核心區(qū)域，區(qū)內(nèi)擁有安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（金寨）、安徽鷂落坪國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（岳西）、安徽古井園國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（岳西），安徽佛子嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)（霍山）、安徽司空山風(fēng)景名勝區(qū)（岳西）、安徽天堂寨國(guó)家森林公園（金寨）、安徽妙道山國(guó)家森林公園（岳西）、安徽小南岳省級(jí)森林公園（岳西）等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域[6]。

安徽大別山是革命老區(qū)，全境都屬于自然保護(hù)區(qū)域，大別山有著豐富的動(dòng)物、植物資源，非常寶貴。這些豐富多樣的物種資源，為開(kāi)展生物資源科學(xué)研究和進(jìn)行引種馴化選育提供了良好的天然試驗(yàn)基地[7]。從區(qū)域生態(tài)安全角度來(lái)看，本區(qū)域是長(zhǎng)江、淮河一級(jí)支流的源頭，水源涵養(yǎng)作用巨大，對(duì)合肥以及整個(gè)安徽東部地區(qū)的供水和生態(tài)安全價(jià)值巨大。

（二）扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)

國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)于2013年編制了一份從大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020年)》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》深入開(kāi)發(fā)了扶貧力度，加快片區(qū)發(fā)展，并且為此提供了根本的基礎(chǔ)，明確了該山區(qū)的戰(zhàn)略位置。我們根據(jù)區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧工作，以扶貧工作有效促進(jìn)區(qū)域的有效發(fā)展的思想，把大別山作為革命加快發(fā)展的示范區(qū)域以及特色產(chǎn)品的加工生產(chǎn)地，把這里擴(kuò)張成為紅色旅游地，讓更多的人享受休閑旅游，成為長(zhǎng)江三角洲區(qū)域的生態(tài)安全屏障[8]。《規(guī)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著大別山的發(fā)展已經(jīng)被列為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)備高度，而國(guó)家公園的設(shè)想必將加強(qiáng)有關(guān)大別山區(qū)域規(guī)劃、政策制定、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部際、省際協(xié)調(diào)，形成推動(dòng)大別山區(qū)振興發(fā)展的強(qiáng)大合力，努力使老區(qū)人民早日過(guò)上富裕幸福的生活。

（三）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑

設(shè)立國(guó)家公園是一種資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)雙贏的先進(jìn)管理模式，采用先進(jìn)的國(guó)家公園制度管理重要的自然與歷史性旅游資源，其背后蘊(yùn)涵的是一種對(duì)自然與文化區(qū)域進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)的最優(yōu)化管理體制。按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，大別山區(qū)是水土保持性生態(tài)功能區(qū)。為了建設(shè)綠色大別山，提升大別山水土保持性生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能，建議設(shè)立大別山國(guó)家公園，以開(kāi)發(fā)適當(dāng)?shù)穆糜我约凹訌?qiáng)自然保護(hù)，從小范圍的適度開(kāi)發(fā)有效實(shí)現(xiàn)大范圍的良好保護(hù)，既保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂(lè)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，極大地帶動(dòng)地方旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏的目的[9]。

三、安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園體制的思考

（一）關(guān)于大別山革命老區(qū)國(guó)家公園區(qū)域范疇

可以簡(jiǎn)化為大、中、小國(guó)家公園?！靶?guó)家公園”是指在安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度進(jìn)行適度的“區(qū)域擴(kuò)容”；“中國(guó)家公園”是指將六安市金寨縣、霍山縣范圍內(nèi)的不同類型并且歸屬于不同部門管理的自然保護(hù)地整合起來(lái)；“大國(guó)家公園”則是指以三縣內(nèi)國(guó)家級(jí)和省級(jí)保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)為整體框架進(jìn)行創(chuàng)建。三種思路各有利弊，“小國(guó)家公園”相對(duì)來(lái)說(shuō)操作簡(jiǎn)易?！爸袊?guó)家公園”將六安市范圍內(nèi)的自然保護(hù)地整合起來(lái)，更加接近國(guó)際組織關(guān)于國(guó)家公園的要求，難點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)制度的變更、中央財(cái)力支持的力度。以金寨、霍山和岳西三縣內(nèi)的國(guó)家級(jí)和省級(jí)保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)為框架的“大國(guó)家公園”是對(duì)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴自然文化遺產(chǎn)資源跨行政區(qū)域統(tǒng)一管理的一個(gè)探索嘗試，難點(diǎn)主要取決于六安、安慶兩市能否有效進(jìn)行資源整合。

（二）關(guān)于安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園體制機(jī)制

無(wú)論是大、中、小國(guó)家公園，都不是風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)或森林公園的簡(jiǎn)單“貼標(biāo)”。創(chuàng)建國(guó)家公園需要觸及管理體制與運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)改革，具體包括加強(qiáng)生態(tài)化方面的保護(hù)，明確每一項(xiàng)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，有效促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展以及規(guī)范管理替代，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)的管理內(nèi)容。應(yīng)特別關(guān)注國(guó)家公園管理權(quán)的行使效率以及中央與省級(jí)財(cái)政保障的落實(shí)力度。

（三）關(guān)于協(xié)調(diào)好綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系

國(guó)家公園的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從屬于國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的序列，著眼于“綠色發(fā)展”的主旋律，極大影響著“創(chuàng)新發(fā)展”的增長(zhǎng)極，推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)可以輻射旅游休閑與文化體驗(yàn)消費(fèi)，是服從和服務(wù)于“促轉(zhuǎn)調(diào)”大局的重要平臺(tái)之一[10]，這應(yīng)當(dāng)符合省、市政府在國(guó)家公園建設(shè)時(shí)的現(xiàn)實(shí)考量，包括前瞻性、高水準(zhǔn)編制國(guó)家公園及其周邊區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

四、建立安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園的幾點(diǎn)建議

（一）突出生態(tài)保護(hù)方面

國(guó)家公園是全球保護(hù)地的一種類型，其“公益性”本質(zhì)決定了其應(yīng)屬國(guó)家所有，受法律保護(hù)，不準(zhǔn)任意開(kāi)墾、占據(jù)和買賣，以保持資源的真實(shí)性、完整性，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用為主要目的，現(xiàn)已在全球廣泛推廣，成為各國(guó)生態(tài)資源保護(hù)和可持續(xù)利用的有效途徑。和其他類型對(duì)比，國(guó)家公園的優(yōu)越性在于其可以同時(shí)照顧到生態(tài)資源保護(hù)以及適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)利用，以此協(xié)調(diào)矛盾，讓管理制度更上一步。

（二）促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面

國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的“自然——社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)”，存在著原生資源如何有效保護(hù)及合理利用、社區(qū)如何科學(xué)規(guī)劃并實(shí)現(xiàn)共建等問(wèn)題。保障社區(qū)發(fā)展權(quán)益是國(guó)家公園建設(shè)的倫理問(wèn)題，應(yīng)在綜合分析試點(diǎn)區(qū)土地利用的基礎(chǔ)上，構(gòu)建長(zhǎng)效的社區(qū)發(fā)展機(jī)制，采取生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)等技術(shù)手段，增強(qiáng)社區(qū)身份認(rèn)同感，提高其積極性與主動(dòng)性。具體措施有：居民點(diǎn)調(diào)控的規(guī)模及途徑，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及周邊居民，建立上崗培訓(xùn)機(jī)制、長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、社區(qū)以及社會(huì)公眾共同參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)組織以及志愿者的參與合作機(jī)制。

（三）資金來(lái)源與管理方面

從未來(lái)發(fā)展看，國(guó)家公園經(jīng)費(fèi)來(lái)源大致為3個(gè)方面：政府撥款、特許經(jīng)營(yíng)以及門票收入。在特許經(jīng)營(yíng)收入方面，天堂寨風(fēng)景區(qū)由安徽旅游集團(tuán)經(jīng)營(yíng)，此項(xiàng)若剝離出去，國(guó)家公園在公共產(chǎn)品建設(shè)與反饋社區(qū)發(fā)展方面的任務(wù)又返回到了公園管理部門，這方面必須重點(diǎn)考慮。

（四）提升機(jī)構(gòu)與組織效率方面

機(jī)構(gòu)改革應(yīng)抓住兩個(gè)要點(diǎn)，一是扁平化管理，二是系統(tǒng)化管理。組織結(jié)構(gòu)扁平化，這是信息化時(shí)代發(fā)展的要求[12-13]。從系統(tǒng)管理理論來(lái)看，國(guó)家公園的政務(wù)機(jī)構(gòu)分為4大版塊：（1）中樞系統(tǒng)，（2）智能系統(tǒng)，（3）保障系統(tǒng)，（4）糾偏系統(tǒng)。上述機(jī)構(gòu)體制改革是安徽大別山革命老區(qū)國(guó)家公園建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。