浙江省河長制發(fā)展經(jīng)驗和推進策略研究*

浙江水利水電學院 鄭格，任莉

一、發(fā)展歷程

浙江省河長制萌芽于湖州市的長興縣。20世紀末，依托豐富的水資源，長興縣進入高速發(fā)展的階段，但由于過度追求經(jīng)濟指標，黑水、污河實現(xiàn)也遍布城市內(nèi)。2003年，為實現(xiàn)國家衛(wèi)生城市的目標，縣委辦下發(fā)文件，率先試行河長制，對河流水域進行定期清潔，取得了不錯的成效。2008年起，浙江省包括湖州、溫州在內(nèi)的市陸續(xù)在試點進行河長制。2013年，浙江省出臺了《關(guān)于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》以河長制為基礎開啟了五水共治行動，將河長制這一舉措作為倒逼五水共治轉(zhuǎn)型的重要措施。2017年7月，浙江省出臺了全國首個關(guān)于河長制的專項法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》，這份法規(guī)的主要意義在于開拓河長制主題治理多元化的道路，弱化河長在大眾眼中根深蒂固的負責人身份，也使河長做到了有法可依、有章可循。

二、發(fā)展經(jīng)驗

（一）河長學院

制度的長遠發(fā)展必然離不開對于其本身專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展和考量，浙江省在這一方面的建設上勇?lián)蠕h。2017年12月28日，由浙江水利水電學院承辦，國家水利部、省水利廳、省環(huán)保廳、省河長辦提供支持的浙江河長學院于浙江水利水電學院繼續(xù)教育學院掛牌，其成立的目的在于利用浙江水利水電學院水利相關(guān)學科的資源，依托其對于河長制的研究經(jīng)驗，探索河長制教育體制的新形式、新策略，并在此基礎上形成培訓、研究、參觀、實踐四位一體的辦學模式，為浙江省河長制發(fā)展開拓新的道路。事實證明，浙江河長學院成立后卓有成效。2018年2月，來自麗水市的百余位河長入校，成為浙江河長學院的第一批學員。兩個月后，浙江河長學院的入學范圍擴大到了華中地區(qū)，自河南榮陽遠道而來的幾十位外省河長制工作人員在浙江河長學院參加規(guī)范化培訓。2020年10月18日，來自山西省的80位河長參加了河湖長制專題培訓。

浙江河長學院作為全國首家河長學院，在探索河長制發(fā)展的道路上邁出了關(guān)鍵性的一步。于內(nèi)，其是培養(yǎng)、服務省內(nèi)各地河長的孵化基地，是解讀政策、普及知識、推廣經(jīng)驗的風向標，是匯聚社會各界建議，為省內(nèi)河湖建設提供寶貴建議的智庫；于外，其是新時代主旋律下探索河湖建設的先驅(qū)，是對“綠水青山就是金山銀山”理念的貫徹落實，是各地深化河長制改革的巨大推動力。

（二）聯(lián)動機制

浙江省的聯(lián)動機制源于2013年浙江省委、省政府出臺的《關(guān)于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，指出要在2013年年底實現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級河道的覆蓋。而今，經(jīng)過幾年的發(fā)展，河長制已經(jīng)從四級聯(lián)動邁入到五級聯(lián)動的階段，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村這樣一個組織體系。在這樣的大前提下，水污染的治理已從河流拓展覆蓋到其他水體。在每一條河道的邊上都有河長公示牌，通過公示牌我們可以了解河長的姓名、電話、職務等。截止到2018年的數(shù)據(jù)顯示，浙江省共配備各級河長5.7萬余名，其中，省級河長6名、市級河長272名、縣級河長2786名、鄉(xiāng)級河長19320名、村級河長35091名，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的河長制體系，將河長制延伸到了小微水體，實現(xiàn)水體全覆蓋。

（三）細化目標

在2017年頒布的《浙江省河長制規(guī)定》中，河長制被明確定義為“由河長對水域的治理、保護予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門履行法定職責、解決責任水域存在問題的體制和機制”。通過解讀這段話我們可以了解到，河長制是一種對于日常巡邏管理的輔助手段，其工作內(nèi)容可以細化為六個方面的目標：第一是強化水資源保護的程度，對于水資源污染排查的制度要全面鋪開，嚴格守住水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污這三條紅線；第二是拓寬水污染治理的格局，從污染的源頭出發(fā)遏制污染，同時也要做到水里岸上防污并行；第三是深挖水環(huán)境保護的深度，明白凈化河湖環(huán)境只是河湖治理的近期目標，以人民的根本利益為最終目標，確保人民生活的環(huán)境舒服、飲用的水源安全；第四是延伸河湖岸線保護的長度，對于各種未經(jīng)允許違法侵占、破壞河湖的行為進行抵制，保障水岸線有充足的生態(tài)空間；第五是加大對于生態(tài)環(huán)境修復的力度，站在高點統(tǒng)籌山湖水河各區(qū)域的生態(tài)治理，以現(xiàn)代科技手段強化生態(tài)環(huán)境的自我修復能力；第六是端正河長管理執(zhí)法的態(tài)度，對于任何有違河湖健康發(fā)展的違法行為進行嚴懲，確保治理的正?；M行。

（四）注重考核

以杭州為例，自2003年實施河長制以來，各級政府官員予以高度重視，建立了十分完整的河長制組織架構(gòu)、運行機制，在問題的處理、考察、審核等方面進行了創(chuàng)新，這其中就包括科學性較高的考核機制。2015年，杭州市河長辦印發(fā)了《杭州市“河長制”工作考核實施辦法（試行）》及《杭州市“河長制”工作考核細則》，采取定期考核、日?？己恕⑸鐣O(jiān)督、年終考核相結(jié)合的方式，實現(xiàn)河長制工作常態(tài)化考核，并將河長制年度考核結(jié)果納入各地“五水共治”考核成績，同時，細化考核標準、明確考核內(nèi)容，以年終考核為例。

（五）制度健全

值得一提的是，在國家法律層面上，《水污染防治法》已經(jīng)納入了河長制，但查閱其中規(guī)章我們發(fā)現(xiàn)，對于河長制的規(guī)定僅僅只有一個條文卻沒有任何詳細的法律責任。浙江省在這一塊的處理上邁出了第一大步，2017年10月1日，《浙江省河長制規(guī)定》正式實施，作為一部創(chuàng)制性的立法，其以現(xiàn)行法律下的水資源保護體系為前提，著重針對在河長制實踐中亟待解決的法律環(huán)節(jié)進行體制機制上的明確，開創(chuàng)了具有浙江省特色的河長制規(guī)范。從國家層面上看，這是全國范圍內(nèi)首個專門對河長制工作內(nèi)容進行規(guī)范的地方性法規(guī)，它的首要意義在于明晰了河長和政府相關(guān)部門之間法定職責的關(guān)系，也明確了浙江省的五級河長聯(lián)動，鼓勵社會多元群體開展河湖流域的水質(zhì)巡查管理工作，標志著浙江省內(nèi)的河長在治理過程中有法可依。

三、推進策略

（一）建立互聯(lián)網(wǎng)+平臺

水污染治理不僅是涉及水利、環(huán)保等個別部門的事，包括林業(yè)、海洋、漁業(yè)等部門也會有所涉及，所有部門都有義務和責任參與到水污染的治理中。此外，單純依靠有限的河長人員進行定期巡邏并不能從根本意義上實現(xiàn)河道監(jiān)管的常態(tài)化，因此運用科技手段建立相應的河道監(jiān)控平臺迫在眉睫。監(jiān)控平臺所采集的數(shù)據(jù)應包括三個方面：一是空間數(shù)據(jù)、即以衛(wèi)星地圖為基礎，在此之上疊加相關(guān)河道的結(jié)構(gòu)、污染源分布等；二是屬性數(shù)據(jù)，主要包括來自河長手中的管理數(shù)據(jù)、來自水利部門的相關(guān)工程數(shù)據(jù)以及來自環(huán)保部門的水環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)等；三是多媒體數(shù)據(jù)，即通過固定攝像頭、無人機等手段對范圍內(nèi)所有河湖進行全景拍攝，以便對治理環(huán)境有一個整體的把控。

（二）引導治理主體多元化

河湖生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，奧斯特羅姆認為公共資源在市場失靈和政府無力的情況下可以發(fā)揮社會機制的作用，實現(xiàn)多元化主體的治理，因此從大的方向看，我們應該改變只依靠政府行政力量的現(xiàn)狀，做到政府和民間力量協(xié)同實現(xiàn)治理?？偠灾乱惠喓娱L制推進策略要更加關(guān)注社會層面的力量，努力構(gòu)建起政府力量和社會力量相互制衡的治理格局，以此來彌補政府在行政過程中可能發(fā)生的越位、錯位和缺位等問題。

（三）深化管理聯(lián)動機制

在這里筆者要引入1985年Richard Elmore提出的“向后式”政策執(zhí)行理論,該理論認為最上層的政策制定者并不能對于執(zhí)行過程中的效率施加絕對性的影響，執(zhí)行的成功與否更大程度上取決于基層執(zhí)行者能否忠實地履行自己的任務。而在日常基層河長行使權(quán)力的過程中，他們面臨著諸如工作壓力大、任務繁重、責大權(quán)小等現(xiàn)實性的問題。因此在河長制管理機制的制定過程中，一方面，要促進基層官僚角色轉(zhuǎn)變，賦予地方政府和基層河長相應的自由裁量權(quán)和執(zhí)法權(quán)限。另一方面，借用哈耶克的一句話：公平的利益分享、良好的制度能一定程度上引導人們發(fā)揮能動性實現(xiàn)社會目標的最大化。因此，對于基層河長的激勵制度也是必不可少的。

四、結(jié)語

2020年年初，浙江省下發(fā)關(guān)于美麗河湖的建設計劃，明確了整治中小河流500公里、建成100條美麗河湖的任務。截至目前的數(shù)據(jù)顯示，浙江省已累計完成對于中小河流的整治約448公里，完成率達到了89%，基本建設完成美麗河湖64條、在建74條。河湖污染治理是一項兼具綜合性和專業(yè)性的工作，河長制作為一種創(chuàng)新機制，在實踐中取得了不錯的成效，但隨著河長制改革的不斷深化，仍會有其他新的問題出現(xiàn)，只要政府有恒心，努力推進河長制在實踐中不斷進步完善，未來一定能實現(xiàn)河湖污染治理現(xiàn)代化。