強(qiáng)化土地資源管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的措施建議探討

建平縣自然資源局 劉海艷

土地在人類生存和發(fā)展中扮演著不可替代的角色，與人們的生活以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。現(xiàn)階段土地資源管理中出現(xiàn)了一些問題，比如，土地資源管理體制不完善、缺少相應(yīng)的規(guī)劃和約束機(jī)制、土地資源管理現(xiàn)代化水平較低等題。針對(duì)出現(xiàn)的這些問題，應(yīng)該制定提升土地資源利用效率的策略，進(jìn)而發(fā)揮土地應(yīng)有的價(jià)值。

一、土地資源利用情況

（一）土地資源利用率不高

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得我國(guó)土地資源在利用方面出現(xiàn)越來越多的利用率低以及濫用現(xiàn)象。與此同時(shí)，部分城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中存在規(guī)劃不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)、不夠合理的遺留問題，致使土地資源類型確定后無法通過后續(xù)措施調(diào)整，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)致使許多城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展受到束縛。

（二）耕地面積持續(xù)縮減

雖然我國(guó)幅員遼闊，國(guó)土總面積位居世界第三，但是我國(guó)人口眾多，人均土地面積占有量持續(xù)低于世界平均水平。與此同時(shí)，伴隨時(shí)代與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)、建筑業(yè)、新興行業(yè)在耕地使用方面“胃口”驚人，致使我國(guó)的耕地面積急劇縮減。部分地區(qū)為了給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路占用了農(nóng)業(yè)耕種用地，這雖然在短期內(nèi)能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供便利，從而獲得更多經(jīng)濟(jì)效益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，并不利于經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃與發(fā)展。

（三）城市化發(fā)展速度過快

伴隨城市化發(fā)展速度的不斷加快，土地資源在管理和開發(fā)方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的濫用和浪費(fèi)問題。與此同時(shí)，一些農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作雖然取得了一定成效，但是耕地資源占用情況非常突出，或者沒有對(duì)土地資源應(yīng)用價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，盲目應(yīng)用導(dǎo)致土地資源利用率較低。

二、土地資源利用存在問題

（一）環(huán)境問題較為突出

環(huán)境問題在土地資源管理過程中一直較為突出，這種問題在我國(guó)各地區(qū)都存在。重要的一點(diǎn)是，各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快慢不一、地理區(qū)位不同，土地資源利用環(huán)境問題差異也較大。例如，部分地區(qū)出現(xiàn)了耕地濫用的情況，另一部分地區(qū)則存在亂砍亂伐、耕地侵占林地等問題，這些問題的存在，最終都會(huì)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)較嚴(yán)重的不均衡情況。與此同時(shí)，部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境由于遭到破壞，水土流失和土壤沙化問題也較為突出。

（二）土地資源使用量失控

伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市的工業(yè)化與現(xiàn)代化步伐不斷加速，致使城市用地的使用量大幅增加。與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張速度較快，使得土地利用方面出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、土地資源數(shù)量失控等情況。此外，工業(yè)用地、建筑用地占比過高，同樣致使土地資源使用量嚴(yán)重失控，導(dǎo)致更多的土地資源被浪費(fèi)。

（三）科學(xué)化管理方式缺乏

土地資源管理中最為常見的幾個(gè)問題分別為管理工作落實(shí)不到位、管理方式不夠科學(xué)、管理機(jī)制不夠合理等。尤其是在時(shí)代發(fā)展如此迅速的背景下，城市住宅和工業(yè)用地面積不斷增加，而農(nóng)業(yè)耕地面積不斷萎縮。部分地區(qū)由于在土地資源管理方面缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，農(nóng)民耕地補(bǔ)償和配套政策存在諸多漏洞，工作落實(shí)方面也存在浮于表面、強(qiáng)制性特征明顯的現(xiàn)象。導(dǎo)致很多農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到有效保護(hù)。部分企業(yè)為了在土地資源利用和開發(fā)方面獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，沒有等相關(guān)審批和審核工作落實(shí)完，就開始開發(fā)土地資源，這不僅讓城市用地和農(nóng)業(yè)用地之間矛盾頻發(fā)，部分地區(qū)的土地資源應(yīng)用規(guī)劃還出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的目光短淺、只顧眼前利益的情況。如果土地資源得不到良好的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，同時(shí)濫用浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，就等于是在透支人類發(fā)展的未來，后果不堪設(shè)想。

與此同時(shí)，在土地資源管理體系的配合方面部分地區(qū)也存在諸多問題，例如，不夠科學(xué)合理、不夠客觀等，一些區(qū)域?qū)ν恋刭Y源管理的重視程度還需要進(jìn)一步提升，土地資源應(yīng)用價(jià)值也需要進(jìn)一步強(qiáng)化，沒有建設(shè)科學(xué)評(píng)估機(jī)制。部分地區(qū)雖然建立了一些管理制度，但是存在嚴(yán)重的浮于表面、不夠完善等問題，加上相關(guān)職能部門在土地資源管控方面缺少溝通且存在權(quán)責(zé)交叉問題，故土地資源的供需出現(xiàn)了嚴(yán)重不平衡的情況。

相關(guān)管理部門的工作人員在對(duì)土地資源進(jìn)行管控時(shí)，沒有結(jié)合與時(shí)代發(fā)展相對(duì)應(yīng)的新型管理理念和方法，仍在沿用傳統(tǒng)的管理理念與方法，不僅無法滿足土地資源的科學(xué)管理要求，還會(huì)給土地資源的有效應(yīng)用埋下諸多隱患，并不利于城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、土地資源規(guī)劃管理中應(yīng)堅(jiān)持的主要原則

（一）科學(xué)規(guī)劃原則

土地資源在人們的日常生活活動(dòng)開展過程中發(fā)揮著非常重要的基礎(chǔ)性支撐作用，在城市與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也屬于十分重要的角色，因此，土地資源的合理開發(fā)與利用非常重要、影響深遠(yuǎn)。對(duì)于土地這種不可再生的資源，任何濫用或不保護(hù)行為造成的影響都是不可逆的，可能會(huì)給人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來不可扭轉(zhuǎn)的影響，因此，相關(guān)部門必須配合更加科學(xué)、完善的各級(jí)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接制度，對(duì)各類規(guī)劃和編制體系進(jìn)行梳理，讓管理過程中每個(gè)環(huán)節(jié)的工作得以有效銜接。與此同時(shí)，還要結(jié)合信息化規(guī)劃管理手段，保證土地資源得到多層次、全方位的協(xié)調(diào)管理與應(yīng)用。土地整治方面要進(jìn)行總體安排，及時(shí)精確地確定土地整治目標(biāo)、范圍、任務(wù)以及重點(diǎn)，保證土地整治規(guī)劃工作朝著綜合化、多元化的方向發(fā)展。

（二）法治原則

作為經(jīng)濟(jì)全球化重要的特征之一，法治社會(huì)發(fā)展在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善過程中發(fā)揮著不可替代的作用。土地利用和管理工作同樣需要朝著法制化方向發(fā)展，尤其要注意少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部和地方政府在土地管理規(guī)劃方面有著較強(qiáng)的隨意性問題，致使寶貴的土地資源成為權(quán)力的“階下囚”和經(jīng)濟(jì)利益的犧牲品。在對(duì)土地利用規(guī)劃工作進(jìn)行制度配置時(shí)，要注意保證在土地利用規(guī)劃方面有更強(qiáng)的公開性和透明度，保證公民可以依法參與土地資源的管理和利用過程。

（三）激勵(lì)原則

我國(guó)的土地規(guī)劃和用途管理制度帶有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和傳統(tǒng)管制屬性，因此，我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系在融合方面與西方國(guó)家相比還有較大差距。想要這種局面得到有效扭轉(zhuǎn)，就需要積極學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，必要的情況下也可以結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治制度的實(shí)際情況進(jìn)行管理模式的細(xì)節(jié)調(diào)整。激勵(lì)性管理制度能夠讓土地規(guī)劃和用途管理發(fā)揮出更強(qiáng)大的作用，也就是在原有的管制對(duì)象上落實(shí)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，促進(jìn)管制工作作用的發(fā)揮，如此做的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，能夠讓政府和土地市場(chǎng)的關(guān)系得到改變與調(diào)整，保證市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)的作用可以全面發(fā)揮。其次，促使管理手段柔性特征更強(qiáng)，能夠轉(zhuǎn)變?cè)械膶?duì)立關(guān)系，成為相對(duì)平等的合作關(guān)系。最后，可讓土地資源的管制方式朝著自我激勵(lì)方向發(fā)展，而激勵(lì)性的管制方法能夠讓行政成本大幅降低，促使公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間獲得更多合作共贏的機(jī)會(huì)。

四、強(qiáng)化土地資源管理措施

（一）加大力度完善土地生態(tài)產(chǎn)權(quán)機(jī)制

土地生態(tài)產(chǎn)權(quán)機(jī)制組織建設(shè)過程中，首先要解決其中存在的生態(tài)價(jià)值產(chǎn)權(quán)問題。與此同時(shí)，還要對(duì)土地資源的開發(fā)和利用進(jìn)行更為嚴(yán)格的制度與管理?xiàng)l例約束。只有生態(tài)產(chǎn)權(quán)明晰，保護(hù)工作才會(huì)發(fā)揮出更多的實(shí)際價(jià)值與意義。相關(guān)部門必須在完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中明確自身職責(zé)，保證土地資源能夠更高水平地轉(zhuǎn)化為具備生態(tài)資產(chǎn)的形態(tài)。與此同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)置可讓生態(tài)資源的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的集約化管理，保證資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)又能得到民眾的保護(hù)，促進(jìn)相關(guān)管理部門資源管理與保護(hù)工作的高水平落實(shí)。

（二）重視土地資源管理規(guī)劃落實(shí)工作

相關(guān)管理部門和相關(guān)崗位職能人員還必須有效解決土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，認(rèn)識(shí)到自身職責(zé)的同時(shí)對(duì)自身職能的履行進(jìn)行強(qiáng)化，采用集中管理的方式保證土地資源的利用價(jià)值更高。土地資源管理部門應(yīng)注重結(jié)合實(shí)際情況對(duì)城市農(nóng)村土地資源利用方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在統(tǒng)計(jì)的過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，保證解決問題的對(duì)策能夠體現(xiàn)在審批流程和審批制度上，確保土地資源能夠得到更加科學(xué)的使用，在部門的保護(hù)與管理過程中發(fā)揮更大的價(jià)值，為人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定土地資源基礎(chǔ)。各城市在發(fā)展規(guī)劃過程中，除了要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，還必須對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)，尤其是土地資源，要保證通過法律管理?xiàng)l例、行政管理?xiàng)l例的科學(xué)配置，預(yù)防出現(xiàn)耕地資源污染或浪費(fèi)問題，保證城市化發(fā)展過程中的土地節(jié)約集約利用效果更好。

（三）加強(qiáng)對(duì)耕地資源保護(hù)的認(rèn)識(shí)

城鎮(zhèn)土地資源與城市土地資源相比更加特殊，這是因?yàn)槌鞘型恋刭Y源主要被利用在商業(yè)和生產(chǎn)方面，還有部分用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，因此相關(guān)部門需要對(duì)農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行合理區(qū)分，并給兩種類型的土地資源配置適宜的管理制度與方法。與此同時(shí)，相關(guān)部門必須認(rèn)識(shí)到土地資源科學(xué)應(yīng)用與管理的重要價(jià)值，在配合開發(fā)與利用方式的過程中，要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)發(fā)展需要保證制度的科學(xué)性，同時(shí)在對(duì)土地資源管理的過程中，如果發(fā)現(xiàn)存在盲目擴(kuò)張或是不合理利用土地資源的情況，應(yīng)嚴(yán)懲不待。相關(guān)部門在對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)，除了要對(duì)城市外延的規(guī)模進(jìn)行科學(xué)控制以外，還必須從源頭上制止出現(xiàn)盲目征地的情況，為了讓耕地資源價(jià)值全面發(fā)揮，相關(guān)部門必須在耕地資源保護(hù)和價(jià)值發(fā)揮層面增加資金投入，例如，興建水利或其他基礎(chǔ)性設(shè)施，引進(jìn)更多的農(nóng)業(yè)種植新品種以及更多新型設(shè)備等，保證耕地資源能夠得到更為高效的利用，如此不僅是在對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)，也是在最大限度地發(fā)揮土地資源的利用價(jià)值。強(qiáng)化土地資源管理和利用的過程中，還要保證監(jiān)管工作能夠發(fā)揮出實(shí)際的監(jiān)督管理作用，可配合適宜的監(jiān)督機(jī)制。在土地資源的開發(fā)利用方面，恪盡職守地按照監(jiān)督管理?xiàng)l例對(duì)土地資源的利用過程進(jìn)行管控，如果在管控過程中發(fā)現(xiàn)土地資源開發(fā)利用不合規(guī)的情況，應(yīng)及時(shí)聯(lián)合相關(guān)部門叫停不合理行為，配合適宜的強(qiáng)制性措施或懲罰性措施，以起到良好的震懾作用。

（四）注重宣傳教育引導(dǎo)工作的開展

組織落實(shí)土地資源管理和節(jié)約集約用地工作的過程中，相關(guān)部門必須加強(qiáng)協(xié)作，同時(shí)加大力度落實(shí)宣傳教育與引導(dǎo)工作，保證土地資源能夠得到更加科學(xué)合理的利用。還需要注意的一點(diǎn)是，土地資源是否能夠得到合理利用與管理者的綜合素質(zhì)水平息息相關(guān)，因此承擔(dān)土地資源管理職責(zé)的工作人員必須樹立終身學(xué)習(xí)的意識(shí)，不斷提高自身的環(huán)保知識(shí)，在管理工作組織落實(shí)過程中融入更多的生態(tài)環(huán)保理念以及新型的宣傳方式方法，如電視媒體宣傳，微博、微信宣傳等，讓群眾對(duì)土地資源的合理利用產(chǎn)生更強(qiáng)烈的認(rèn)同感和關(guān)切，也只有從整體角度提升民眾在土地資源利用方面的意識(shí)，才能讓土地資源蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值全面發(fā)揮，為土地資源的科學(xué)開發(fā)與利用提供保護(hù)。

（五）實(shí)施土地資源的高效管理

為實(shí)現(xiàn)土地資源總量的嚴(yán)格與科學(xué)管理，注重在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)土地存量進(jìn)行優(yōu)先考慮，同時(shí)配合更加嚴(yán)格的程序?qū)?xiàng)目情況進(jìn)行審核，保證所有的開發(fā)與投資工作符合土地資源保護(hù)與應(yīng)用管理制度的要求，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)土地政策進(jìn)行有效落實(shí)，有助于對(duì)土地資源的應(yīng)用，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，保證土地資源利用效率持續(xù)維持在較高水平之上。在對(duì)土地資源進(jìn)行管理時(shí)，相關(guān)部門必須秉承城鄉(xiāng)一體化原則，保證配合的管理機(jī)制科學(xué)、適宜。同時(shí)能夠與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，發(fā)揮出更強(qiáng)大的資源保護(hù)與農(nóng)民收益保障作用。在城鎮(zhèn)化土地資源的建設(shè)方面，應(yīng)朝著綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向努力，同時(shí)，結(jié)合區(qū)域資源的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，保證特色農(nóng)業(yè)脫穎而出，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多助力。

相關(guān)管理部門還要從現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度入手，注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，同時(shí)加大力度落實(shí)相關(guān)工作。例如，新建城鄉(xiāng)水利配套設(shè)施，重視生態(tài)建設(shè)和林業(yè)資源建設(shè)工作，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，注重土地資源的保護(hù)與合理開發(fā)，提供更多制度和物質(zhì)方面的保障。人才方面，也要注重加大力度建設(shè)出一個(gè)高素質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)，管控工作組織落實(shí)過程中融入更多的新型管理理念以及綠色生態(tài)理念，保證土地資源的管理工作可以盡快實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地目標(biāo)。

五、結(jié)語

土地資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中十分重要的資源，在土地資源利用中存在一些問題，相關(guān)部門和工作人員需要把握當(dāng)下土地資源的利用情況，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，選擇科學(xué)的措施強(qiáng)化土地資源管理效果，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地目標(biāo)，確保土地資源得到較好的保護(hù)，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。