海洋災害應急管理中政府協(xié)同能力構建研究

中國海洋大學 欒瑞

21世紀以來，突發(fā)性公共危機事件頻發(fā)，對政府的危機管理能力提出了更高的要求。習近平總書記在十九大報告中指出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”。中國是海洋大國，海洋發(fā)展優(yōu)勢突出，2019年全國海洋生產(chǎn)總值89415億元，比上年增長6.2%，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為9.0%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為17.1%。海洋經(jīng)濟對國民經(jīng)濟增長的貢獻率達到9.1%，拉動國民經(jīng)濟增長0.6個百分點。在利用海洋優(yōu)勢時，我國也面臨著海洋災害的困擾。海洋自身流動性、整體性的基本特征使得海洋災害危機相比于陸地災害具有更強的不確定性、擴散性，海洋災害應急管理需要轉變思路，探索跨區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動模式。因此，要求提高政府應對海洋災害的能力，海洋災害應急管理的協(xié)同聯(lián)動模式需要政府牽頭引領，發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的能力。

一、基本概念及理論闡述

（一）海洋災害應急管理

應急管理也稱為危機管理，以政府為主導、多方社會力量參與其中，分為危機預警、危機識別、危機響應以及危機恢復四個環(huán)節(jié)。危機預警“作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，卻經(jīng)常被忽略”，在這個階段要求及時識別潛在危險因素，盡早采取行動。危機識別階段要求迅速判斷危機性質(zhì)，建立應急行動指揮組織。危機響應階段是危機發(fā)生后的應急組織和應急處理，包括各部門的分工協(xié)作以及組織結構設計。危機重建又稱為危機恢復，在危機事件結束后，處理后續(xù)恢復性問題，復盤應急工作，總結經(jīng)驗教訓。

海洋災害應急管理是一個綜合復雜的系統(tǒng)，需要各組成部門協(xié)調(diào)一致。由于中國對海洋重視、發(fā)展較晚，海洋災害應急管理起步也相對滯后，在應急管理建設方面仍存在不足之處。從海洋災害應急管理流程切入分析，發(fā)現(xiàn)宏觀層面應急管理法制不健全，實踐層面行動力不足，風險評估、區(qū)域劃分工作滯后等問題。有學者通過梳理國外經(jīng)驗，結合中國實際，提出了現(xiàn)階段海洋生態(tài)災害應急流程優(yōu)化的路徑選擇。

（二）政府協(xié)同能力

學界對政府協(xié)同的研究主要分為兩個方面，一部分學者從政府自身管理出發(fā)，將政府協(xié)同的概念放置在政府內(nèi)部，指出政府協(xié)同就是為了有效地實現(xiàn)行政的總目標，對政府及政府部門間在垂直和水平上縱橫交錯關系的協(xié)同。另一部分學者依據(jù)治理理論，關注政府與其他社會主體，如社會組織、企業(yè)、公民等的協(xié)同。學者們重點強調(diào)了社會參與不足的問題，認為關鍵在于走出“唯政府論”的管理窠臼，建立起總體性的國家與社會協(xié)同的危機恢復治理網(wǎng)絡。具體到海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理領域，政府協(xié)同就是協(xié)調(diào)海洋應急管理主體之間的橫縱向關系。王琪等人研究指出，海洋生態(tài)災害應急管理中，政府協(xié)調(diào)不僅具有綜合性、權威性、平等性等一般政府協(xié)調(diào)的特點，還具有主體復雜性、協(xié)調(diào)動態(tài)性等特點。

本文基于上述研究，認為海洋災害應急管理中的政府協(xié)同能力，指在海洋災害應急管理實踐中，政府將協(xié)同要素按照一定的方式協(xié)調(diào)配合，支配應急管理向著有序、穩(wěn)定的方向發(fā)展，是使海洋災害應急管理發(fā)生協(xié)同效應的一種能力。

（三）相關理論基礎

鮑伯·杰索普提出了“元治理”理論，重點強調(diào)“國家是公共事務的主導力量”，在治理中擔任四個角色：治理規(guī)則制定者，多主體合作的主導方，信息發(fā)布者，社會利益博弈的“平衡器”。相比治理理論，“元治理”理論在中國具有更強的適切性。協(xié)同治理理論強調(diào)在社會治理中實現(xiàn)多主體協(xié)同，突出主體的多樣性和各要素的互補功能。在實踐中，政府通過協(xié)商的方式將原先由其獨自承擔的社會責任轉移給各種私人部門和公民自愿組織。

政府作為公共服務的提供者、管理者，在公共危機管理中通常發(fā)揮主導功能，這一點是毋庸置疑的。但現(xiàn)有的危機治理，僅僅依靠政府的力量很難控制災害發(fā)生的態(tài)勢，構建迅速有效的協(xié)同治理模式是解決危機的必然選擇。因此本文在“元治理”理論和協(xié)同治理理論的指導下，試圖從山東省政府應對“利奇馬”帶來的海洋災害案例中，梳理政府協(xié)同能力要素，構建政府協(xié)同能力分析框架，并提出改進的對策建議。

二、海洋災害應急管理政府協(xié)同能力研究框架

（一）海洋災害應急管理基本要素

1.主體要素

根據(jù)協(xié)同治理理論的基本觀點，海洋災害應急管理是一個復雜的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，既有承擔“元治理”職責的政府，也有多元化的市場、社會主體等。

“元治理”主體主要是指參與海洋災害應急管理的政府職能部門，具體包括中央政府、沿?？h級以上地方人民政府、國家防汛抗旱總指揮部、應急指揮部等政府內(nèi)部機構，在海洋災害應急管理中發(fā)揮獨特作用。中央政府從宏觀治理角度出發(fā)，負責出臺海洋災害應急管理相關法律、政策，構建海洋應急管理“一案三制”，統(tǒng)籌領導應急管理工作。沿?？h級以上地方政府貫徹落實中央應急管理政策要求。秉承“屬地管理”的原則，出臺配套政策措施，在海洋災害應急管理中承擔實際責任。國家防汛抗旱總指揮部需貫徹落實中央重要思想和應急搶險重要指示精神，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導支持，超前部署，全力應對海洋災害的發(fā)生。應急指揮部為專門響應危機治理組建，統(tǒng)領調(diào)度，對海洋災害應急全過程進行管理，協(xié)調(diào)安排應急處置、醫(yī)療救護等。其他政府職能部門，基于自身職能對應急管理工作起到補充、配合的作用。

市場、社會治理主體是指除“元治理”主體以外，直接進入到海洋災害應急管理體系之中的參與主體，如企業(yè)、社會組織、新聞媒體等。在海洋生態(tài)災害應急管理中，企業(yè)可以通過慈善捐贈、提供財物資源，社會組織通過志愿服務、承接公共服務項目參與海洋災害應急管理。新聞媒體及時將應急管理信息傳遞給社會公眾，回應社會關切，穩(wěn)定民心，同時也能夠從側面對政府應急管理工作起到監(jiān)督作用。

2.環(huán)境要素

協(xié)同治理理論也強調(diào)了治理系統(tǒng)和外部環(huán)境之間存在的交互關系，兩者之間會進行物質(zhì)、信息交換，在某種程度上也影響了治理系統(tǒng)的發(fā)展。因此考察海洋災害應急管理外部環(huán)境因素，對促進應急管理系統(tǒng)的完善、發(fā)展具有重要意義。

本文將外部環(huán)境要素分為經(jīng)濟要素、社會要素、技術要素三個方面。面對我國頻發(fā)的海洋災害，急需提高應急管理能力，形成完善的應急管理體系。在經(jīng)濟要素方面，海洋科技突飛猛進，為解決困擾人類生存和可持續(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境兩大問題提供新的方案。經(jīng)濟要素和社會要素對海洋災害應急管理能力提出了新的要求，地方政府強大的經(jīng)濟實力、宏觀引導以及社會團體和公民積極參與，為海洋災害應急管理體系優(yōu)化奠定了基礎。技術要素方面，技術水平的提高將治理變?yōu)椤爸抢怼?，大?shù)據(jù)對海洋生態(tài)災害應急管理提供了強大的技術支撐。在數(shù)據(jù)基礎上進行精細化應急管理，智能發(fā)現(xiàn)災害風險隱患，精確分析預測災害發(fā)展走向，從而明確各方主體的職責分工，實現(xiàn)指令清晰、精準施策。

（二）基于“利奇馬”防御案例的政府協(xié)同能力要素梳理

臺風“利奇馬”是2019年登陸我國的最強臺風，影響范圍涉及十幾個省份。山東省作為受海洋災害影響最嚴重的省份之一，在應對“利奇馬”的過程中組織有序、處置及時，取得了比較理想的效果。

針對“利奇馬”導致的海洋生態(tài)災害，山東省的應急管理分為四階段，具體做法不一一列舉，本文只挑選有代表性、有特色的行動展示（見表1）。

表1 山東省防御“利奇馬”災害的具體行動

此次山東省應急管理的成功，究其根源，可以從以下三個基本維度進行分析。首先，從職責分工角度來看，海洋災害應急管理涉及眾多主體，山東省各級各部門協(xié)同作戰(zhàn)，省防御指揮部建立起協(xié)同高效的指揮機制，在確保措施落地的同時，科學統(tǒng)籌指揮有關部門、各工作組，召開多次應急協(xié)商會議。其次，信息傳遞暢通是此次應急管理成功的原因之一。及時將風險及變化的信息傳遞給指揮部，在對危機風險有更深入的認知后，調(diào)整應急響應等級。最后，在資源整合方面，山東省通過多方渠道籌集各級儲備防汛抗旱物資和救災物資8大類、70多種、總價值近13億元。除了物質(zhì)資源，山東省積極采用各方主體智慧，建立了專家?guī)旌蛯＜椅瘑T會，充分利用專家知識促進決策的科學性。

（三）海洋災害應急管理政府協(xié)同能力內(nèi)容構成

結合前文分析，本文將海洋災害應急管理中的政府協(xié)同能力分為職責分工能力、信息溝通能力、資源整合能力三個部分。

職責分工能力。從應急管理響應過程看，各個主體是否真正、高效參與到海洋災害應急管理中，取決于各方職責是否清晰。這就需要政府發(fā)揮能力，進行各部門明確的職責分工。政府需要通過認知調(diào)整、方法探索和工具運用的形式明確各個部門在應急管理中的責任和權力，平衡各方主體利益，化解“部門打架”“多頭管理”的問題，從而促進各主體之間的實質(zhì)性合作。

信息溝通能力。任何協(xié)同系統(tǒng)都包含信息溝通、協(xié)同意愿和共同目標三個基本要素。對海洋早期的觀測信息能夠及時察覺潛在的風險因素。信息的公開透明共享，使得各個部門明確應急管理的共同目標，達成價值取向一致，形成合力應對海洋災害危機。政府需要實現(xiàn)海洋災害應急管理系統(tǒng)信息透明、信息傳遞渠道暢通，促進協(xié)同主體之間良性互動。

資源整合能力。任何系統(tǒng)的形成與良好運作都離不開資源的支撐，充分實現(xiàn)不同治理主體之間資源的互補融合，是海洋災害應急管理系統(tǒng)中是否形成協(xié)同關系的重要衡量標準。政府需要組織行使自身權力，利用技術手段，整合社會資源以彌補自身資源不足的局限性，最終促進整個社會資源高效配置，提升海洋災害應急管理整體水平。

三、海洋災害應急管理存在的問題分析

（一）海洋災害應急管理存在的問題

應急管理體制存在缺陷。我國已初步建立了一套中央與地方相結合、綜合管理與部門管理相結合的海洋管理體制。各部門之間橫向存在職責交叉、管理脫節(jié)、部門之間競爭、協(xié)同程度低的問題。另外，兩套管理系統(tǒng)實際上造成了低水平重復建設。最后，我國社會主體在應急管理中參與度低。在意識層面，公民對于參與海洋災害應急管理的意識較為淡薄,企業(yè)缺乏社會責任感和參與意識。加之我國長久以來的“政府主導型”公共服務模式，使得社會主體參與公共事務動力不足，使自身處于被動地位。在實踐層面，社會公眾和企業(yè)獲取信息有限，缺乏完善的參與渠道。

（二）海洋災害應急管理問題分析

職責分工能力弱。利益關系是政府間關系中最根本、最實質(zhì)的關系，當前政府在海洋災害應急管理中缺乏行之有效的利益平衡機制和科學合理的利益平衡方法，直接導致各部門、各個主體職責分工不明確。利益平衡機制的缺失存在于政府內(nèi)部和政府與市場、社會參與者之中。由于缺乏科學合理的利益平衡方法，無法實現(xiàn)各個主體明確的職責分工，使得我國海洋災害應急管理屬于“問題倒逼型”的管理方式，法律體系不完善，部門規(guī)章制度一般都較為簡單隨意，管理手段往往形式單一且威懾力不足。

信息溝通能力低。信息對外公開程度不足、信息傳遞渠道不暢通。當前海洋災害應急管理信息對外公開程度不夠，會影響市場、社會主體的參與熱情，而且缺乏充足的信息會限制其參與海洋應急管理的水平。對外信息公開程度不夠抑制社會主體參與，信息溝通交流渠道不暢則更進一步拉大了應急管理參與主體之間的互動鴻溝。信息溝通交流渠道既存在于政府內(nèi)部，也存在于政府和應急管理參與主體之間，渠道不通暢使得難以吸納社會多元主體進入。

資源整合能力差。不同資源主體間的互補程度較低，資源配置缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局。協(xié)同治理的優(yōu)勢就是為了發(fā)揮各參與主體的能力，優(yōu)勢互補，這其中就包括資源互補，以實現(xiàn)真正有效的合作，產(chǎn)生預期的協(xié)同治理效應。我國當前的海洋資源應急管理中，資源主體間的互補程度較低，資源配置缺乏整體規(guī)劃，無法實現(xiàn)資源管理的有效對接，導致資源浪費。對資源配置的模糊性，既受法律規(guī)定不明確的影響，反過來也限制了法律修正和制定。

通過研究，本文提出海洋災害應急管理中，政府協(xié)同能力主要包括職責分工能力、信息溝通能力、資源整合能力。同時運用此框架分析海洋災害應急管理現(xiàn)存問題，認為政府職責分工能力弱、信息溝通渠道不暢、資源整合能力差是導致問題出現(xiàn)的原因。

在此，對進一步構建海洋災害應急管理中政府協(xié)同能力提出設想。首先，注重職責分工、能力構建。通過政府內(nèi)部體制機制改革，明確政府內(nèi)部各個部門的職責分工，通過法律法規(guī)、部門規(guī)章等形式確立。加強政府和外部主體的合作，需建立利益平衡機制和補償機制。在信息獲取方面，可以通過建立多渠道收集數(shù)據(jù)的合理機制，建立信息對外公布平臺，及時將海洋災害發(fā)展趨勢、應急管理信息在平臺上發(fā)布，滿足公眾知情權。最后，政府要發(fā)揮“元治理”主體強有力的引領作用，整合、調(diào)配海洋應急管理資源。

本文的研究仍存在一定的局限性，比如，對政府協(xié)同能力要素的提取僅僅依據(jù)山東省政府成功應對“利奇馬”案例，對政府協(xié)同能力的認識存在一定片面性，未來需要結合多個案例深入拓展其內(nèi)涵。