河南省提高區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)研究*

河南省社會(huì)科學(xué)研究院 郭志遠(yuǎn)

河南作為一個(gè)人口近億的人口大省和全國經(jīng)濟(jì)總量排名第五的經(jīng)濟(jì)大省，單靠鄭州一個(gè)中心的帶動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在鄭州之外培育多個(gè)區(qū)域性中心城市就成為新時(shí)代河南推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。河南省“十四五”規(guī)劃中提出，“提升南陽、安陽、商丘等區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)，培育特色城鎮(zhèn)組團(tuán)，建立健全區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)化跨市域交通對(duì)接、功能銜接、產(chǎn)業(yè)鏈接，吸引人口經(jīng)濟(jì)要素加快集聚”。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和國內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市規(guī)模能級(jí)主要是指一個(gè)城市的綜合實(shí)力以及該城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，規(guī)模能級(jí)的大小又主要表現(xiàn)在城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、影響范圍等方面。當(dāng)前，南陽、安陽、商丘3個(gè)城市雖然被選定為河南省的區(qū)域核心城市來培育，但是還存在許多短板和不足之處，需要在今后的發(fā)展中重視和解決。

一、河南提高區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)的重要意義

作為一個(gè)人口近億的人口大省和全國經(jīng)濟(jì)總量排名第五的經(jīng)濟(jì)大省，培育若干區(qū)域性中心城市成為河南提升整體競(jìng)爭(zhēng)力和推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的必然選擇。

（1）是培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的歷史需要。鄭州之外的南陽、商丘、安陽等城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，但是從這3個(gè)城市的發(fā)展現(xiàn)狀來看，2020年南陽、商丘、安陽地區(qū)生產(chǎn)總值分別為3925.86億 元、2925.33億 元 和2300.5億元，常住人口分別為971.31萬人、781.68萬人和547.76萬人，距中心城市的要求尚有一定距離，最大的不足就是城市規(guī)模能級(jí)不夠，還不足以完全匹配區(qū)域性中心城市的地位，對(duì)周邊地區(qū)的輻射力帶動(dòng)力較弱。通過提升區(qū)域中心城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量，提高城市規(guī)模能級(jí)是落實(shí)中央?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的具體實(shí)踐，是優(yōu)化河南區(qū)域空間發(fā)展格局的重要舉措。

（2）是增強(qiáng)與中心城市協(xié)同發(fā)展能力的現(xiàn)實(shí)要求。從國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐來看，區(qū)域中心城市通常具有人口多、經(jīng)濟(jì)總量大等特征。經(jīng)過改革開放以來40多年的發(fā)展，我國沿海發(fā)達(dá)省份多數(shù)都已形成“雙中心”，甚至“多中心”，像遼寧有沈陽和大連，山東有青島和濟(jì)南，浙江有杭州和寧波，廣東有廣州和深圳，而廣大中西部地區(qū)由于市場(chǎng)力量相對(duì)較弱，多表現(xiàn)為省會(huì)城市“一城獨(dú)大”，河南也是如此，省會(huì)鄭州既是中原城市群的核心，又是國家中心城市，各種國家戰(zhàn)略在鄭州疊加，鄭州也進(jìn)入了國家中心城市建設(shè)行列。但是，在鄭州之外還需要若干區(qū)域性中心城市，在人口集聚、經(jīng)濟(jì)集聚、公共服務(wù)等方面分擔(dān)鄭州國家中心城市的部分功能，從而推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

（3）是優(yōu)化中原城市群城鎮(zhèn)化體系的戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從一個(gè)單打獨(dú)斗的城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代進(jìn)入了一個(gè)區(qū)域協(xié)同和區(qū)域合作的時(shí)代。作為全國第7個(gè)國家級(jí)城市群，中原城市群包含了河南18個(gè)城市以及周邊30個(gè)城市，目前城市群內(nèi)有1個(gè)國家級(jí)中心城市—鄭州以及1個(gè)副中心城市—洛陽。南陽、商丘、安陽與周邊地區(qū)具有聯(lián)動(dòng)發(fā)展的良好基礎(chǔ)和廣闊空間，通過提升南陽、安陽、商丘這3個(gè)區(qū)域中心城市的城市規(guī)模能級(jí)，能夠在一定程度上豐富和完善中原城市群城鎮(zhèn)體系，從而增強(qiáng)城市群整體實(shí)力和對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力。

（4）是增強(qiáng)對(duì)腹地輻射帶動(dòng)能力的重要途徑。打造區(qū)域性中心城市，目的就是要在鄭州國家中心城市輻射范圍之外的地區(qū)，通過區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)的提升，形成城市強(qiáng)大的集聚輻射與帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的體系功能。河南區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略格局有一個(gè)明顯的短板，就是在鄭州中心城市和洛陽副中心城市之外，缺乏較低層次的中心城市。目前南陽、商丘、安陽雖然被“提名”為區(qū)域中心城市，但是這3個(gè)城市規(guī)模偏小，對(duì)腹地的輻射帶動(dòng)能力較弱。在距離鄭州、洛陽相對(duì)較遠(yuǎn)的廣大腹地，通過提升規(guī)模能級(jí)，增強(qiáng)南陽、商丘、安陽的輻射力和帶動(dòng)力，進(jìn)而帶動(dòng)周邊廣闊的腹地協(xié)同發(fā)展。

二、提高區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)的主要路徑

未來一段時(shí)期，要提升南陽、安陽、商丘3個(gè)城市的規(guī)模能級(jí)，必須從增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)支撐、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、加強(qiáng)與周邊地區(qū)互聯(lián)互通、擴(kuò)大開放發(fā)展、提升宜居水平等幾個(gè)方面集中發(fā)力。

（一）構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)輻射力

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的今天，現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是南陽、安陽、商丘建設(shè)區(qū)域性中心城市的必備條件，缺少了高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)區(qū)域性中心城市只能是空中樓閣。這3個(gè)城市中，安陽是老工業(yè)城市，南陽和商丘是典型的農(nóng)業(yè)大市，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都相對(duì)薄弱，按部就班地發(fā)展顯然難以滿足建設(shè)區(qū)域性中心城市的需求。當(dāng)前，以數(shù)字化和信息技術(shù)為代表的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在席卷全球，這也為南陽、安陽和商丘搶抓機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)彎道超車創(chuàng)造了重要的歷史機(jī)遇。南陽、商丘、安陽要提升城市規(guī)模能級(jí)，必須立足自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，積極內(nèi)引外聯(lián)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，加快構(gòu)建符合區(qū)域稟賦又緊跟時(shí)代步伐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，為建設(shè)區(qū)域性中心城市提供強(qiáng)大動(dòng)力。

（二）推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，增強(qiáng)創(chuàng)新帶動(dòng)力

創(chuàng)新是發(fā)展的第一動(dòng)力，同時(shí)也是區(qū)域性中心城市的重要職能之一。但目前來看，南陽、商丘和安陽3個(gè)城市的科技基礎(chǔ)實(shí)力還相對(duì)薄弱，高等教育和科研院所資源相對(duì)不足，創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展支撐明顯不夠。為了增強(qiáng)在區(qū)域發(fā)展和城市群建設(shè)中的創(chuàng)新帶動(dòng)作用，南陽、商丘和南陽一方面要用好現(xiàn)有各類創(chuàng)新資源，另一方面要與省內(nèi)外高等院校和科研院所加強(qiáng)合作，構(gòu)建現(xiàn)代化創(chuàng)新體系。此外，還應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性公共技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)，推動(dòng)共建中原城市群產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，為區(qū)域性中心城市建設(shè)增強(qiáng)科技供給。發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)創(chuàng)新投入的引導(dǎo)作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，重點(diǎn)打造一批帶動(dòng)能力強(qiáng)的制造業(yè)研發(fā)中心和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研發(fā)中心，提升科技資源公共服務(wù)能力和水平。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強(qiáng)互聯(lián)互通支撐力

基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)涵蓋交通運(yùn)輸、郵政通訊、能源安全、生態(tài)環(huán)境等的綜合性系統(tǒng)。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠?yàn)槲锪?、人流、資金流、信息流、技術(shù)流、能源流的傳輸提供有效載體和通道。在城市群發(fā)展過程中，與城市群內(nèi)部其他地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資源共建共享、互聯(lián)互通，構(gòu)建內(nèi)部暢通、關(guān)聯(lián)周邊、影響全國的互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施體系，是建設(shè)區(qū)域中心城市的必然要求。為此，在未來的發(fā)展中，南陽應(yīng)加快推進(jìn)合肥—西安高鐵南陽段建設(shè)，并謀劃爭(zhēng)取呼南高鐵豫西通道在南陽設(shè)站；商丘應(yīng)加快推進(jìn)北京—雄安—商丘高鐵建設(shè)，積極謀劃周口—商丘—永城—淮北的城際鐵路；安陽應(yīng)加快推動(dòng)豫東北機(jī)場(chǎng)盡早完工投用，提升安陽高鐵綜合服務(wù)功能，積極爭(zhēng)取與中原城市群周邊的長(zhǎng)治、濮陽、邯鄲、鶴壁等城市互聯(lián)互通的城際鐵路項(xiàng)目。

（四）加快宜居城市建設(shè)，增強(qiáng)人口吸引力

區(qū)域中心城市建設(shè)需要進(jìn)一步壯大城市體量、提升城市品質(zhì)，解決人口吸引力不足的問題，而建設(shè)幸福宜居現(xiàn)代化城市的功能定位正是對(duì)這一需求的響應(yīng)。城市的發(fā)展歸根結(jié)底是“人”的發(fā)展，唯有堅(jiān)持人民城市為人民的理念，建人民向往的城市，增強(qiáng)人在城市的幸福感和歸屬感，才能吸引更多人群集聚，讓城市變得更有活力。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推動(dòng)城鄉(xiāng)空間布局更加優(yōu)化，合理布局城市轄區(qū)范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，深入實(shí)施一中心多組團(tuán)式發(fā)展戰(zhàn)略，通過交通、產(chǎn)業(yè)等重大項(xiàng)目的實(shí)施，加強(qiáng)中心城區(qū)和周邊組團(tuán)城市的一體化發(fā)展。二是加強(qiáng)宜居宜業(yè)城市建設(shè)，嚴(yán)格按照國家“雙碳”要求，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色公交、綠色服務(wù)，走綠色化城鎮(zhèn)發(fā)展道路。三是加快建設(shè)與周邊組團(tuán)城市間的生態(tài)廊道，廣泛開展城區(qū)小游園建設(shè)和城郊森林公園提升行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)和城市承載能力的提升。

（五）提升對(duì)內(nèi)對(duì)外開放水平，增強(qiáng)高端要素集聚力

在我國開放型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)格局中，中原城市群承擔(dān)著成為“內(nèi)陸地區(qū)雙向開放新高地”的重要職責(zé)。對(duì)于建設(shè)區(qū)域中心城市的南陽、商丘和安陽而言，全面推進(jìn)國內(nèi)、國外開放，既是功能定位使然，也是自身發(fā)展所需。在新的國際背景下，要加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的開放戰(zhàn)略，不僅要積極“走出去”，深度參與國際合作交流，更要加快推動(dòng)面向周邊地區(qū)的開放合作。首先，要發(fā)揮各類開放平臺(tái)和載體的作用。一方面要發(fā)揮好現(xiàn)有的南陽綜合保稅區(qū)、商丘物流保稅中心的作用，加快推進(jìn)安陽保稅物流中心、口岸等開放平臺(tái)建設(shè)。其次，積極與鄭州航空港、河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和“中歐班列”開展對(duì)接合作，空陸網(wǎng)海“四路并進(jìn)”，融入河南開放大局。

三、提升區(qū)域中心城市規(guī)模能級(jí)的對(duì)策建議

針對(duì)南陽、安陽、商丘等中心城市提升城市能級(jí)亟待解決的突出問題，從完善政策支持體系、加快體制機(jī)制創(chuàng)新、全面優(yōu)化營商環(huán)境、增強(qiáng)要素保障和強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)等方面提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

（一）完善區(qū)域中心城市政策支持體系

南陽、安陽和商丘要加快建成區(qū)域性中心城市，國家和河南省的政策支持必不可少。從土地、財(cái)稅、金融、人才、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對(duì)外交流等方面全面加強(qiáng)對(duì)南陽、商丘、安陽建設(shè)區(qū)域中心城市的政策支持。一是加強(qiáng)土地政策支持，在建設(shè)用地指標(biāo)上予以傾斜，保障區(qū)域中心城市建設(shè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。二是加大財(cái)政和融資政策支持，在地方債分配中向區(qū)域中心城市基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步傾斜，加大對(duì)南陽、商丘和安陽棚戶區(qū)改造、脫貧攻堅(jiān)、國有企業(yè)改革等重大項(xiàng)目的財(cái)政支持力度，在法律法規(guī)允許的條件下提高企業(yè)和個(gè)人所得稅地方留成比例，加大對(duì)符合條件的企業(yè)稅費(fèi)征收減免緩支持力度。三是加強(qiáng)人才支持力度，在支持原有人才計(jì)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善高端人才、專業(yè)人才、高技能人才的引進(jìn)政策，為中心城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的人才支持。

（二）加快區(qū)域中心城市建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新

深化對(duì)區(qū)域中心城市建設(shè)重大事項(xiàng)的研究，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域中心城市建設(shè)中涉及到的發(fā)展改革、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策等重大問題的協(xié)調(diào)和對(duì)接，推動(dòng)區(qū)域中心城市與鄭州、洛陽等在產(chǎn)業(yè)、開放、創(chuàng)新、教育、文化、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域的對(duì)接與合作，推動(dòng)與周邊城市相關(guān)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)布局和產(chǎn)業(yè)體系的對(duì)接融合。建立健全區(qū)域中心城市建設(shè)推進(jìn)機(jī)制，明確責(zé)任主體、明晰主體責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)測(cè)、強(qiáng)化工作考核及結(jié)果運(yùn)用，協(xié)調(diào)推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)。創(chuàng)新區(qū)域中心城市發(fā)展機(jī)制，在堅(jiān)持并充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步深化政府管理體制改革，以高效便捷的政府服務(wù)、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境、良好的文化氛圍、完善的公共服務(wù)，提升區(qū)域中心城市的吸引力和影響力。

（三）全面增強(qiáng)要素保障能力

按照區(qū)域中心城市建設(shè)要求，加快健全體制、完善機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)要素保障能力。按照“優(yōu)化、調(diào)整、提升”的總體思路，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，完善“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。在城市建設(shè)用地、用地指標(biāo)、區(qū)劃調(diào)整等方面考慮南陽、商丘、安陽生態(tài)環(huán)境保護(hù)和保糧食產(chǎn)量的特殊實(shí)際，積極向國家層面爭(zhēng)取支持，并在省級(jí)層面給予一定傾斜，增強(qiáng)區(qū)域中心城市建設(shè)用地保障。加強(qiáng)傾斜政策、加大投入力度、深化體制機(jī)制改革，加大對(duì)區(qū)域中心城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在各種專項(xiàng)資金分配上向3個(gè)城市適當(dāng)傾斜，增強(qiáng)區(qū)域中心城市建設(shè)資金保障能力。進(jìn)一步做好人才引進(jìn)和培育工作，支持區(qū)域中心城市進(jìn)一步做好人才發(fā)展平臺(tái)的建設(shè)，在省級(jí)及以上協(xié)同創(chuàng)新中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程（技術(shù)）中心、研究中心、實(shí)踐基地等建設(shè)以及職稱評(píng)定、人才計(jì)劃方面實(shí)施傾斜政策。加大人才引進(jìn)和培育投入力度，在落實(shí)中央和河南省有關(guān)人才政策的基礎(chǔ)上，推出符合區(qū)域中心城市建設(shè)的人才管理創(chuàng)新體系。

（四）強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展

區(qū)域中心城市建設(shè)要加強(qiáng)與周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過對(duì)外合作拓展城市發(fā)展空間。特別是強(qiáng)化與鄭州這個(gè)國家中心城市的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，與鄭州在基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、國際交流聯(lián)動(dòng)和完善產(chǎn)業(yè)體系方面形成更加科學(xué)合理的分工與合作，進(jìn)一步鞏固中原城市群核心城市的綜合樞紐、科創(chuàng)中心、貿(mào)易中心和經(jīng)濟(jì)中心地位，形成多核心協(xié)同驅(qū)動(dòng)發(fā)展的格局。此外，還應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域中心城市與周邊地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃與其周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)建設(shè)布局和產(chǎn)業(yè)分工，增強(qiáng)區(qū)域中心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。

（五）構(gòu)建全省一流營商環(huán)境

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，人民群眾對(duì)美好生活的向往成為我們新的奮斗目標(biāo)，企業(yè)進(jìn)行投資活動(dòng)更多是考慮當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境的好壞。因此，高質(zhì)量需要高質(zhì)量的營商環(huán)境做保障。營造一流的營商環(huán)境，必須要聚焦市場(chǎng)主體、民生福祉需要，著力作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)，推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變、提質(zhì)增效、開放創(chuàng)新，加快形成法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，通過營商環(huán)境的優(yōu)化為區(qū)域中心城市建設(shè)增添動(dòng)力。以配合做好全國和全省營商環(huán)境評(píng)價(jià)為抓手，對(duì)標(biāo)對(duì)標(biāo)國際國內(nèi)一流城市，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)提升優(yōu)質(zhì)制度供給、服務(wù)供給、要素供給能力，全力打造河南營商環(huán)境新高地。