綠色發(fā)展賦能資源型城市生態(tài)治理

摘要：綠色發(fā)展是內(nèi)嵌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人的發(fā)展于一體的新型發(fā)展模式，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益最大化的必由之路。資源型城市生態(tài)治理走綠色發(fā)展之路，有利于打造經(jīng)濟(jì)—社會—自然良性循環(huán)、動態(tài)平衡的復(fù)合型生態(tài)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)城市文明發(fā)展；塑造人—社會—自然和諧共生的復(fù)合型生態(tài)文化，促進(jìn)人的全面發(fā)展。但資源型城市綠色發(fā)展教育引導(dǎo)機(jī)制、管理協(xié)調(diào)機(jī)制和政策激勵機(jī)制不完善導(dǎo)致其面臨著認(rèn)知困境、管理困境和發(fā)展困境，抑制資源型城市生態(tài)治理效能。資源型城市生態(tài)治理要堅(jiān)定不移走綠色發(fā)展之路，應(yīng)當(dāng)完善綠色教育體系，提升公眾生態(tài)治理參與能力；完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，健全生態(tài)治理組織管理體系；優(yōu)化政策支持機(jī)制，培育綠色發(fā)展動能。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展；資源型城市；生態(tài)治理；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)文明

中圖分類號：X22文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）02-0090-07

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“習(xí)近平新時代綠色發(fā)展觀研究”（18BKS075）；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)委托項(xiàng)目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域下生態(tài)文明制度體系建構(gòu)研究”（L19WTA028）。

黨的十九屆五中全會明確提出“構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[1]的要求，為新時代打贏環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型升級提供了根本遵循。綠色發(fā)展是內(nèi)嵌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人的發(fā)展于一體的新型發(fā)展模式，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益最大化的必由之路。生態(tài)治理是內(nèi)嵌治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理能力和治理體系于一體的新型治理模式，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。資源型城市是以區(qū)域自然資源為依托，由采掘業(yè)主導(dǎo)工業(yè)結(jié)構(gòu)的城市類型，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城市化進(jìn)程、擴(kuò)大群眾就業(yè)、增加群眾收入等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但也使得原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更趨惡化，自然資源也日漸減少，影響著城市的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“人類可以利用自然、改造自然，但歸根結(jié)底是自然的一部分，必須呵護(hù)自然，不能凌駕于自然之上。”[2]習(xí)近平總書記在這里強(qiáng)調(diào)的是，人在認(rèn)識自然改造自然的同時要尊重自然和愛護(hù)自然，與自然和諧共處，不可恣意妄為?；仡櫲祟惏l(fā)展史與城市文明興衰史，生態(tài)災(zāi)難、生態(tài)危機(jī)的發(fā)生皆是人類破壞自然、凌駕于自然之上的結(jié)果。因此，必須要以綠色發(fā)展賦能資源型城市生態(tài)治理，促進(jìn)資源型城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。從資源型城市研究層面來看，學(xué)術(shù)界主要圍繞資源型城市的發(fā)展階段、資源型城市的類別、資源型城市的轉(zhuǎn)型、資源型城市的生態(tài)修復(fù)、資源型城市的財(cái)政金融政策等問題展開學(xué)術(shù)爭鳴。從生態(tài)治理研究層面來看，學(xué)術(shù)界主要圍繞生態(tài)治理理論、生態(tài)治理內(nèi)容、生態(tài)治理難題、生態(tài)治理原則、生態(tài)治理技術(shù)、生態(tài)治理模式、生態(tài)治理路徑、生態(tài)治理評價等展開學(xué)術(shù)討論。經(jīng)文獻(xiàn)梳理綜合分析，在研究內(nèi)容維度，學(xué)術(shù)界關(guān)于資源型城市研究與生態(tài)治理研究的學(xué)術(shù)融合性不夠，呈現(xiàn)重資源型城市研究，重生態(tài)治理研究，輕綠色發(fā)展賦能資源型城市生態(tài)治理研究的局面。在研究視角維度，學(xué)術(shù)界關(guān)于資源型城市生態(tài)治理研究微觀視角居多，中觀視角和宏觀視角偏少。本文以此為邏輯起點(diǎn)和內(nèi)容突破點(diǎn)，立足于當(dāng)前現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)和要求，分析綠色發(fā)展賦能資源型城市生態(tài)治理的功能、困境及成因，并提出規(guī)制之策。

資源型城市生態(tài)治理融生態(tài)理念、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)政治、生態(tài)社會、生態(tài)制度于一體，是從生態(tài)治理理論到生態(tài)治理實(shí)踐的復(fù)雜性系統(tǒng)工程，是促進(jìn)資源型城市綠色發(fā)展的關(guān)鍵，是對新時代我國社會主要矛盾的回應(yīng)，是資源型城市生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，具有不可替代的價值功能。

（一）打造綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

綠色經(jīng)濟(jì)是在資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)承載力之內(nèi)，建立經(jīng)濟(jì)—社會—自然良性循環(huán)的復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會生態(tài)和自然生態(tài)的良性互動、動態(tài)平衡。城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是克服傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新型發(fā)展模式，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同共進(jìn)，是新時代加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求?！盵3]資源型城市由于高耗能、高排放、高污染、高擴(kuò)張，導(dǎo)致城市發(fā)展雖有先天優(yōu)勢，但后勁不足，城市功能缺位、城市發(fā)展失衡。生態(tài)治理是整體性、系統(tǒng)性、綜合性的社會工程，其題中之義是堅(jiān)持綠色發(fā)展，內(nèi)在要求是重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和發(fā)展模式，促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)社會的生態(tài)變革與綠色轉(zhuǎn)型。推進(jìn)資源型城市生態(tài)治理，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，有利于打造綠色經(jīng)濟(jì)，加快城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。首先，在資源型城市生態(tài)治理理念中加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快綠色環(huán)保、能源技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培植壯大綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展由第二產(chǎn)業(yè)帶動向第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，走三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路，推動資源型城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系形成。其次，推進(jìn)資源型城市生態(tài)治理，有利于淘汰落后產(chǎn)能和落后技術(shù)，促進(jìn)綠色技術(shù)的應(yīng)用推廣，將技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。再次，推進(jìn)資源型城市生態(tài)治理，有利于倒逼資源型城市勞動者技能水平和綜合素質(zhì)的提高，企業(yè)管理創(chuàng)新意識和管理創(chuàng)新能力的提高，完善企業(yè)現(xiàn)代管理制度。

（二）推進(jìn)生態(tài)文明，促進(jìn)城市文明發(fā)展

生態(tài)文明不僅是一種思想理念、社會運(yùn)動，還是一種新的文明形態(tài)。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出：“生態(tài)文明是人類社會進(jìn)步的重大成果。人類經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的新要求”[4]。生態(tài)文明符合人與自然和諧共生的要求，是人類社會文明形態(tài)更迭中的嶄新形態(tài)，是客觀存在的歷史規(guī)律。恩格斯在《國民經(jīng)濟(jì)學(xué)批判大綱》中指出：“我們這個世紀(jì)面臨的大轉(zhuǎn)變，即人類與自然的和解以及人類本身的和解”[5]36，這就人本地、辯證地、科學(xué)地揭示了人與自然、人與人、人與社會的互為對象性的存在。資源型城市面對日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)，推進(jìn)生態(tài)治理，推動城市文明從自然中心主義和人類中心主義的兩難境遇中突圍，促進(jìn)對大眾生態(tài)意識的啟蒙和生態(tài)美德的培育，形成與生態(tài)文明相適應(yīng)的生態(tài)倫理，促進(jìn)人與自然、人與人、人與社會的和諧共生。與此同時，資源型城市生態(tài)治理能夠促進(jìn)生態(tài)技術(shù)和生態(tài)工具的變革，變革與生態(tài)治理要求不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，既解放綠色生產(chǎn)力，又發(fā)展綠色生產(chǎn)力。還可以通過深化生態(tài)文明體制、機(jī)制改革，建立科學(xué)合理的生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)生態(tài)文明規(guī)范化、科學(xué)化和體系化，化解人類文明發(fā)展與自然環(huán)境惡化之間的矛盾，促進(jìn)城市文明永續(xù)發(fā)展。

（三）塑造綠色文化，促進(jìn)人的全面發(fā)展

綠色文化是以層次性、整體性、多樣性、傳承性為基本特征，以綠色價值觀、人本文化、先進(jìn)文化為基本內(nèi)涵的人—社會—自然和諧共生的復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)，將人類本體價值和自然本體價值統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)人類中心主義價值向人與自然和諧共生價值取向過渡。資源型城市對自然資源的過度開發(fā)，導(dǎo)致資源緊缺、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞等生態(tài)問題，加強(qiáng)綠色文化建設(shè)迫在眉睫。推進(jìn)資源型城市生態(tài)治理，將綠色教育融入國民教育全過程，有利于發(fā)揮人民群眾協(xié)同參與生態(tài)治理的能動作用，培育公眾綠色價值觀和實(shí)踐觀，提升公眾綠色法律意識，為生態(tài)治理中出現(xiàn)的矛盾糾紛提供解決依據(jù)。生態(tài)治理倡導(dǎo)生態(tài)消費(fèi)，促進(jìn)不同群體、階層的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為日益生態(tài)化、理性化、科學(xué)化和人性化。人類社會的進(jìn)步，不僅是人類本身的進(jìn)化，更是人類文化的進(jìn)步，資源型城市生態(tài)治理能夠讓生態(tài)環(huán)境參與人的心理哲學(xué)建構(gòu)，彌合現(xiàn)代人心理與自然相分離的精神狀態(tài)。通過生態(tài)治理，建設(shè)與之相適應(yīng)的生態(tài)理念文化、生態(tài)制度文化、生態(tài)物質(zhì)文化和生態(tài)行為文化，實(shí)現(xiàn)人由“經(jīng)濟(jì)人”向“生態(tài)人”和“文化人”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人的均衡全面發(fā)展。

生態(tài)治理是資源型城市轉(zhuǎn)型的題中之義，綠色發(fā)展是資源型城市轉(zhuǎn)型的必由之路，這是新時代新發(fā)展理念的新要求，有利于促進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。但是，仍有一些資源型城市生態(tài)治理任重道遠(yuǎn)，綠色發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，既掣肘生態(tài)治理功能的充分發(fā)揮，又阻礙城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)度和效度。

（一）認(rèn)知困境：公眾綠色權(quán)力意識欠缺，生態(tài)治理參與意識淡薄

從自然資源分布來看，資源型城市自然資源分布廣泛，有的城市則以特定的礦產(chǎn)資源而聞名。從發(fā)展歷程來看，有的資源型城市處于成長期，有的處于成熟期，有的處于衰退期。從整體來看，大部分資源型城市的地理區(qū)位優(yōu)勢不夠明顯，資源長期過度開發(fā)利用所形成的發(fā)展模式導(dǎo)致其轉(zhuǎn)型難度增大。從公眾認(rèn)知來看，部分資源型城市公眾的綠色權(quán)力意識欠缺、生態(tài)治理參與意識薄弱，促使資源型城市生態(tài)治理面臨著認(rèn)知困境。

一方面，部分資源型城市公眾的綠色權(quán)力意識欠缺。一是由于部分資源型企業(yè)借助區(qū)域資源的大規(guī)模開發(fā)而迅速積累資本財(cái)富，難免出現(xiàn)“一夜暴富”的現(xiàn)象，這些財(cái)富可能與這些資源型企業(yè)管理者的政治素質(zhì)、文化水平不相匹配，一定程度上容易扭曲社會風(fēng)氣，導(dǎo)致資源型城市的民眾一切向錢看。即使部分資源型企業(yè)在生態(tài)治理中心存僥幸，繼續(xù)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，公眾長期以來形成的思維定式，漠視甚至縱容這些資源型企業(yè)的違法違規(guī)行為，導(dǎo)致部分公眾生態(tài)權(quán)力意識淡薄，更談不上維護(hù)自身的生態(tài)權(quán)益。二是由于“資源型城市生態(tài)治理過程中存在‘程序正義’和‘實(shí)質(zhì)正義’的問題”[6]，為了保證生態(tài)治理的程序正義，少數(shù)具有代表性的個體或者群體有能力有機(jī)會參與資源型城市生態(tài)治理的相關(guān)決策和利益協(xié)調(diào)，大多數(shù)普通民眾由于生態(tài)權(quán)力意識的薄弱、知識水平的有限、參政議政機(jī)會的缺失，則沒有機(jī)會沒有能力參與區(qū)域生態(tài)治理，有的甚至漠不關(guān)心，很容易導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)治理的話語權(quán)被少數(shù)人所掌握，違背資源型城市生態(tài)治理的初衷。另一方面，部分資源型城市公眾生態(tài)治理參與意識淡薄。隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，綠色發(fā)展理念已經(jīng)成為社會共識。資源型城市生態(tài)治理雖然采取諸多措施，相對取得明顯成效，公眾生態(tài)環(huán)保意識也相對顯著增強(qiáng)，但與資源型城市生態(tài)治理的重要性、必要性和緊迫性而言尚存在較大差距。在現(xiàn)實(shí)中，部分民眾缺乏“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的思想認(rèn)同和行為認(rèn)同，仍然以傳統(tǒng)的方式進(jìn)行生產(chǎn)生活，加劇了資源型城市生態(tài)環(huán)境的破壞程度。

（二）管理困境：生態(tài)治理多元利益主體博弈，利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢

傳統(tǒng)的利益分配機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)新的要求，自然資源利益攸關(guān)方與生態(tài)治理利益攸關(guān)方之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜，尤其是多元主體之間的利益協(xié)調(diào)成為一個棘手的問題。部分資源型城市生態(tài)治理造成多元主體之間的利益博弈，導(dǎo)致生態(tài)治理陷入?yún)f(xié)同不力的管理困境。

資源型城市生態(tài)治理利益主體眾多，不同利益主體的利益訴求不同，“隨著分工的發(fā)展也產(chǎn)生了單個人或單個家庭的利益與所有互相交往的個人的共同利益之間的矛盾”[5]536，因此而產(chǎn)生利益沖突在所難免。首先，代際利益沖突。資源型城市是走黑色發(fā)展之路，還是走綠色發(fā)展之路，不同的選擇產(chǎn)生不同的行為，具有不同的結(jié)果。若選擇前者，則止于當(dāng)代，反之則惠及后代。其次，府際利益沖突。在資源型城市生態(tài)治理過程中，府際之間的利益沖突主要表現(xiàn)為以下三種：一是中央政府和地方政府間的利益沖突。在資源型城市生態(tài)治理中，往往會出現(xiàn)中央政府過度干預(yù)地方政府的現(xiàn)象，二者在生態(tài)治理中的權(quán)責(zé)不一、分工不明、協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致利益沖突。中央政府從整體利益出發(fā)謀求大眾利益，而地方政府不僅要謀求整體利益，還要謀求一定的區(qū)域局部利益。當(dāng)中央政府對資源型城市生態(tài)治理進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付時，地方政府則會夸大本區(qū)域生態(tài)破壞的影響，極力爭取更多財(cái)政支持。這種利益沖突，容易導(dǎo)致資源型城市生態(tài)治理中出現(xiàn)“內(nèi)卷化”傾向。二是地方政府間的利益沖突。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和政績考核的刺激，不同地方政府對資源型城市生態(tài)治理的重視程度、投入程度有所不同，地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致資源型城市生態(tài)治理“錦標(biāo)賽”和治理“碎片化”傾向愈發(fā)明顯，背離生態(tài)治理的要求及目標(biāo)。三是政府部門間的利益沖突。在資源型城市生態(tài)治理中，生態(tài)治理職能過度分散，容易出現(xiàn)部門之間分工不明、推諉扯皮的現(xiàn)象。更有甚者，個別部門或個別公務(wù)人員充當(dāng)違法違規(guī)企業(yè)的“保護(hù)傘”，妨礙資源型城市生態(tài)治理工作的有效推進(jìn)。再次，政府和企業(yè)之間的利益沖突。政府既要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，助力企業(yè)發(fā)展，又要對企業(yè)的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。如果資源型企業(yè)違背資源型城市生態(tài)治理的要求，就必須依法依規(guī)、從快從嚴(yán)打擊和懲治，但往往事與愿違。在高額資本利益的刺激下，部分資源型企業(yè)對政府的監(jiān)管懲處置之不顧，尋機(jī)拉攏政府公務(wù)人員，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租。最后，政府和公眾之間的利益沖突。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級作為資源型城市生態(tài)治理的重要舉措，在一定程度上將會對群眾的就業(yè)、收入、生活產(chǎn)生影響，嚴(yán)重情況下將由生態(tài)危機(jī)異化為人的生存危機(jī)，極易引發(fā)群眾對政府資源型城市生態(tài)治理工作的不滿，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張、干群矛盾增多。另一方面，部分資源型城市地方政府為修復(fù)日漸破壞的生態(tài)環(huán)境而實(shí)施移民搬遷，此時如果政府和公眾在思想認(rèn)識、生態(tài)利益劃分方面不統(tǒng)一，再加上群眾搬遷后相關(guān)配套服務(wù)不完善，則很容易引發(fā)政府和公眾之間的沖突。

（三）發(fā)展困境：資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型受阻，發(fā)展動能不足

依據(jù)資源型城市的發(fā)展歷程，中國資源型城市分為成長型、成熟型、衰退型、枯竭型、再生型。不同類型資源型城市生態(tài)環(huán)境的破壞程度和保護(hù)程度具有明顯差異性，這與自然資源開發(fā)程度有密切關(guān)系。資源型城市的發(fā)展有賴于對自然資源的開發(fā)利用，這種發(fā)展模式極易導(dǎo)致資源型城市發(fā)展動能轉(zhuǎn)換遲滯，發(fā)展后勁不足。

首先，資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱。資源型城市的興起大多依賴第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，第一、第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重明顯高于第三產(chǎn)業(yè)。由單一化的資源型產(chǎn)業(yè)所主導(dǎo)的發(fā)展模式，既導(dǎo)致過度開發(fā)利用資源，加劇資源危機(jī)和生態(tài)危機(jī)，又難以促進(jìn)非資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還進(jìn)一步影響城市功能的發(fā)揮，最終阻礙資源型城市的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。其次，資源型城市生態(tài)治理方式不科學(xué)，環(huán)境壓力與日俱增。部分資源型城市政府工作簡單粗暴，對污染嚴(yán)重的資源型企業(yè)采取“一刀切”，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的相關(guān)配套措施不斷完善。部分資源型城市甚至為了GDP的考核，持續(xù)對自然資源過度開發(fā)，重復(fù)建設(shè)低附加值、高污染的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，環(huán)境污染。再次，資源型城市人才流失問題相對比較嚴(yán)重，難以形成適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型需要的人才隊(duì)伍。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期失衡，缺乏就業(yè)機(jī)會，高層次人才激勵政策制定不科學(xué)，落實(shí)有偏差，再加上部分政府部門的官僚主義和形式主義作風(fēng)，導(dǎo)致資源型城市人才環(huán)境不佳，新興產(chǎn)業(yè)人才外流。傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量下降，既無法紓解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，又導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素流失，造成資源型城市面臨發(fā)展動能不足的困境。最后，資源型城市生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性和持續(xù)性，在這一過程中，不可避免出現(xiàn)各種各樣的社會問題，這些問題將是資源型城市生態(tài)治理之路上的障礙。

資源型城市生態(tài)治理并非一朝一夕之事，單一性困境和復(fù)合性困境縱橫交織，增加了資源型城市生態(tài)治理的難度，最終導(dǎo)致其治理困境。結(jié)合實(shí)踐考察，筆者認(rèn)為，綠色發(fā)展教育引導(dǎo)機(jī)制、綠色發(fā)展管理協(xié)調(diào)機(jī)制、綠色發(fā)展政策激勵機(jī)制不完善是其主要原因。

（一）綠色發(fā)展教育引導(dǎo)機(jī)制不完善

資源型城市生態(tài)治理離不開黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會參與。長期以來，部分資源型城市形成的不良政治文化，既影響著政府自身管理機(jī)制的高效運(yùn)行，又影響著公眾對公共政策調(diào)整的認(rèn)知。在無法形成生態(tài)治理共識和未能有效協(xié)調(diào)各方利益的情況下，資源型城市生態(tài)治理中錯綜復(fù)雜的利益糾葛容易引發(fā)利益沖突，甚至出現(xiàn)激進(jìn)式利益表達(dá)。歸根結(jié)底，資源型城市綠色教育引導(dǎo)機(jī)制不完善導(dǎo)致企業(yè)和公眾的綠色發(fā)展意識淡薄，參與生態(tài)治理的自覺性不強(qiáng)。

首先，綠色教育資源不足。綠色教育功在當(dāng)代，利在千秋，完備的綠色教育體系是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的有利條件。綠色教育的師資隊(duì)伍、課程結(jié)構(gòu)、方式方法、考核評價、體制機(jī)制作為綠色教育體系的要素，均需要大量的資金投入。資源型城市生態(tài)治理既有賴于上級政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，又有賴于資源型城市政府自身的財(cái)政支持。面對生態(tài)治理復(fù)雜的各項(xiàng)事務(wù)，部分資源型城市政府對綠色教育資源投入的資金相對有限，難以滿足資源型城市綠色教育的要求，最終導(dǎo)致部分企業(yè)和公眾的綠色意識不強(qiáng)，阻礙資源型城市綠色轉(zhuǎn)型。其次，綠色教育層次性低。資源型城市是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、知識水平、道德素養(yǎng)、理解能力、思維認(rèn)知不同的群體、階層構(gòu)成，部分資源型城市綠色教育忽視了群體、階層之間的差異性，難以滿足社會公眾多樣化的綠色教育需求。再次，綠色教育的覆蓋面小，效度低。部分資源型城市學(xué)校綠色教育、家庭綠色教育、社會綠色教育之間不夠協(xié)調(diào)，學(xué)校綠色教育以學(xué)生為主要對象，以理論教育為主要形式，但實(shí)踐性較弱，大中小一體化的綠色教育體系尚未建立，家庭綠色教育較為滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)生態(tài)治理要求，而社會綠色教育也以宣傳引導(dǎo)為主，面向社會公眾的綠色教育體系尚未建立，導(dǎo)致生態(tài)治理共識難以形成，生態(tài)治理利益難以協(xié)調(diào)，生態(tài)治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（二）綠色發(fā)展管理協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

資源型城市生態(tài)治理牽涉多方利益，為了協(xié)調(diào)錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，政府既要切實(shí)擔(dān)負(fù)起自己的職能，又要完善自身的管理運(yùn)行機(jī)制。部分資源型城市政府官僚主義和形式主義現(xiàn)象比較嚴(yán)重，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變。

首先，部分資源型城市政府管理機(jī)制不完善。資源型城市生態(tài)治理需要地方政府中的生態(tài)環(huán)境局、規(guī)劃局、國土局、市場監(jiān)督管理局、民政局、司法局等單位團(tuán)結(jié)協(xié)作，密切配合，但由于部門權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，部門邊界不清晰，導(dǎo)致部門之間協(xié)同弱化，資源型城市生態(tài)治理容易出現(xiàn)“九龍治水”的局面。其次，個別資源型城市政府存在形式主義和官僚主義作風(fēng)。在資源型城市生態(tài)治理中，地方政府要一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手抓市場監(jiān)管。對于符合生態(tài)治理要求的企業(yè)來說，與政府產(chǎn)生利益沖突的可能性較小，但對于不符合生態(tài)治理要求的企業(yè)而言，政府必須要按章辦事，依法予以打擊懲治。受高額資本利益的誘惑，部分企業(yè)可能表面上配合政府生態(tài)治理要求，暗地里卻繼續(xù)高污染、高排放、高耗能，有的企業(yè)甚至以種種手段賄賂地方政府官員，如果部分政府官員禁不住誘惑，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，則存在生態(tài)治理形式化和生態(tài)補(bǔ)償人情化、關(guān)系化的風(fēng)險。最后，利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。面對資源型城市生態(tài)治理中多元復(fù)雜的利益關(guān)系，部分地方政府沒有做到具體問題具體分析，“一刀切”式地完成生態(tài)治理中的行政指令性計(jì)劃，強(qiáng)制關(guān)停并轉(zhuǎn)違法違規(guī)企業(yè)，生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)的群眾強(qiáng)制搬遷，受損企業(yè)和公眾的利益訴求表達(dá)機(jī)制不健全，此時如果有關(guān)應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險管理機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等配套機(jī)制不完善，容易激化社會矛盾。

（三）綠色發(fā)展政策激勵機(jī)制不完善

部分資源型城市在生態(tài)治理過程中，前期舍不得犧牲資源開發(fā)所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)紅利，導(dǎo)致未能與黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展方面的政策規(guī)定步調(diào)一致；中期缺乏改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的勇氣和魄力，導(dǎo)致生態(tài)治理體系及其配套機(jī)制不健全，無法推動生態(tài)治理走深走實(shí)；后期缺乏化解矛盾、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量綠色發(fā)展的有效手段，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型障礙重重，發(fā)展動力缺失。歸根結(jié)底，資源型城市生態(tài)治理缺乏一整套政策體系支撐，導(dǎo)致綠色發(fā)展的政策體制機(jī)制不完善。

首先，資源型城市綠色產(chǎn)業(yè)政策不健全。發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，是促進(jìn)資源型城市生態(tài)治理、全面打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措，也是培育綠色發(fā)展新動能、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。但部分資源型城市的綠色產(chǎn)業(yè)政策并不完善，一是因?yàn)榫G色產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，資源型城市地方政府對綠色產(chǎn)業(yè)的價值功能、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路、發(fā)展方式認(rèn)識不到位，進(jìn)而無法制定科學(xué)合理的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，容易出現(xiàn)形式主義傾向。二是資源型城市政府既要一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要一手抓環(huán)境保護(hù)，資源型城市政府往往陷入經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境政策之間的“囚徒困境”。其次，資源型城市人才激勵政策機(jī)制不完善?？萍紕?chuàng)新是提升城市核心競爭力的重要引擎，而人才是科技創(chuàng)新的重要推動力，因此可以說人才是城市可持續(xù)發(fā)展的“第一資源”。但是部分資源型城市政府對科研型和應(yīng)用型人才重視程度不夠，招才引智活動不實(shí)，人才引進(jìn)政策不完善。部分資源型城市人才激勵政策偏離本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，有的地方政府為了顯示出對人才的重視，盲目跟風(fēng)，夸大激勵，不惜重金挖人才、上平臺，而這些平臺成效如何尚待觀察。有的地方政府則設(shè)置較為嚴(yán)格的考核要求，設(shè)置層層門檻將一部分人才拒之門外，嚴(yán)重削弱研究型、技術(shù)型人才干事創(chuàng)業(yè)的積極性。有的地方政府設(shè)置的人才激勵政策無法有效落實(shí)，而有的激勵政策無異于“畫餅充饑”，人才引進(jìn)的配套措施不完善，最終導(dǎo)致人才流失，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展動力不足。

綠色發(fā)展對促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綜合治理環(huán)境污染、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、加強(qiáng)資源節(jié)約利用、推動生態(tài)文明建設(shè)、增加群眾就業(yè)收入具有重要作用。資源型城市生態(tài)治理要堅(jiān)定不移走綠色發(fā)展之路，要完善綠色教育體系、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和優(yōu)化政策支持機(jī)制賦能生態(tài)治理。

（一）完善綠色教育體系，提升公眾生態(tài)治理參與能力

加強(qiáng)綠色教育力度、健全綠色教育體系、提升公眾參與能力是提升資源型城市生態(tài)治理能級的重要一環(huán)。

首先，完善綠色教育內(nèi)容體系。綠色教育是通過教育培養(yǎng)公眾綠色的價值觀念、意志態(tài)度、生產(chǎn)習(xí)慣、生活方式，從而促使公眾形成綠色意識、綠色行為和綠色能量，促進(jìn)人與自然和諧共生，推動資源型城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，完善綠色教育內(nèi)容，要統(tǒng)籌綠色理念教育、綠色生產(chǎn)教育和綠色生活教育于一體。其次，發(fā)揮政府、企業(yè)與公眾的協(xié)同作用，形成生態(tài)治理合力，提升生態(tài)治理效能。資源型城市政府要樹立綠色發(fā)展觀，以綠色發(fā)展觀推進(jìn)資源型城市生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。資源型城市政府也要以實(shí)際行動帶頭踐行綠色發(fā)展理念，促進(jìn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的“低碳化”，還要做好綠色發(fā)展的宣傳教育工作，發(fā)動生態(tài)治理的人民戰(zhàn)爭，科學(xué)引導(dǎo)公眾樹立綠色發(fā)展意識和踐行綠色理念，促進(jìn)公眾做綠色環(huán)保的參與者、行動者和監(jiān)督者。資源型企業(yè)要立足企業(yè)自身，結(jié)合市場需要和綠色發(fā)展要求，加大技術(shù)投入力度，促進(jìn)資源集約利用，化粗放式發(fā)展為包容性發(fā)展，走綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型升級之路。公眾要樹立并踐行綠色發(fā)展理念，自覺養(yǎng)成綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式，增強(qiáng)參與資源型城市生態(tài)治理的主動性和創(chuàng)造性。再次，創(chuàng)新綠色教育方式方法。綠色教育主要通過學(xué)校綠色教育、社會綠色教育和家庭綠色教育的方式進(jìn)行。學(xué)校綠色教育要以顯性教育和隱性教育并重的方式傳授綠色知識。社會綠色教育要加強(qiáng)綠色教育宣傳、健全綠色教育組織、完善綠色教育機(jī)制和推動綠色教育實(shí)踐。家庭綠色教育則要以榜樣激勵、文化熏陶等方式培養(yǎng)公眾的綠色生活習(xí)慣和綠色文明意識。要統(tǒng)籌利用傳統(tǒng)媒介綠色教育和新興媒介綠色教育，針對不同群體采取不同方式加強(qiáng)綠色教育，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在綠色教育中的數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)分析、跟蹤反饋等功能。最后，促進(jìn)綠色教育與思想政治教育的深度融合。從人的發(fā)展角度來看，綠色教育與思想政治教育具有方式互鑒性、內(nèi)容同構(gòu)性和目標(biāo)一致性，資源型城市生態(tài)治理要促進(jìn)綠色教育與思想政治教育的有機(jī)結(jié)合，在提升社會公眾思想政治覺悟之中推動生態(tài)治理取得實(shí)效。

（二）完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，健全生態(tài)治理組織管理體系

資源型城市生態(tài)治理具有多元利益關(guān)系，要統(tǒng)籌個人利益、集體利益和國家利益，為此，要完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，要拓寬利益表達(dá)空間。推進(jìn)生態(tài)治理，資源型城市政府要統(tǒng)籌程序化決策和非程序化決策，科學(xué)全面權(quán)衡利弊，充分考量各種利益沖突，做好思想動員工作。針對因生態(tài)治理而利益受損的各類企業(yè)和社會公眾，資源型城市政府要科學(xué)分析他們的思想變化、情緒反應(yīng)和利益訴求，暢通利益表達(dá)渠道，創(chuàng)新利益表達(dá)方式，延展利益表達(dá)空間，促進(jìn)生態(tài)治理利益攸關(guān)方理智表達(dá)利益訴求。其次，要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。依據(jù)“誰開發(fā)、誰使用、誰保護(hù)、誰受益、誰付費(fèi)”的基本原則，既要完善中央政府對地方政府的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中賦予生態(tài)因子以更多比重，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)流域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，適時完善分級分類生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法治化，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、劃撥渠道及利益攸關(guān)方的責(zé)任義務(wù)、考核評估、責(zé)任追究等，又要完善地方政府之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對資源型城市不同片區(qū)，建立分區(qū)分級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)不同區(qū)域之間的交流，協(xié)調(diào)資源型城市不同區(qū)域之間的利益，推動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。還要完善政府對公眾的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)籌使用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償方法，適時完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大對公眾的生態(tài)補(bǔ)償力度，確保生態(tài)治理順利推進(jìn)。最后，健全政府組織管理體系，理順資源型城市生態(tài)治理中的各種組織管理關(guān)系。要處理好中央政府和地方政府的關(guān)系。中央政府是宏觀政策的指導(dǎo)者，地方政府是宏觀決策的執(zhí)行者，中央政府要以實(shí)際行動破除唯GDP論，把生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入地方政府的綜合評估，地方政府要樹立綠色發(fā)展觀，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)并重，保障中央政府政令暢通，落地生效，服從全國資源型城市生態(tài)治理大局。要健全資源型城市政府的組織管理體系。資源型城市生態(tài)治理離不開生態(tài)環(huán)境、自然資源、工商行政等部門之間的密切配合，需完善資源型城市生態(tài)治理一把手責(zé)任制，明晰各部門之間的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，既防止權(quán)力過大，出現(xiàn)權(quán)力尋租和“一言堂”的現(xiàn)象，又防止出現(xiàn)“九龍治水”的局面，以完善的組織管理體系推動生態(tài)治理工作取得成效。

（三）優(yōu)化政策支持機(jī)制，培育綠色發(fā)展動能

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)”[8]。資源型城市生態(tài)治理要把發(fā)展作為第一要務(wù)，把綠色發(fā)展作為根本目標(biāo)、方式手段和動力源泉，做到目標(biāo)不變、靶心不散。

首先，資源型城市要努力爭取國家政策的支持。以實(shí)際行動爭取通過國家資源枯竭型城市評審，爭取獲批中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，對推動資源型城市轉(zhuǎn)型升級、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和綠色發(fā)展戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)的資金支持，進(jìn)而為資源型城市生態(tài)治理提供發(fā)展動能。其次，要轉(zhuǎn)變政府職能，完善社會主義市場基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。資源型城市政府既要由注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)，又要由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，化管理思維為治理思維，妥善處理政府與市場之間的關(guān)系，尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，沿著市場經(jīng)濟(jì)改革方向激發(fā)市場活力，優(yōu)化市場秩序和市場環(huán)境，營造清新的新型政商關(guān)系，為資源型城市轉(zhuǎn)型升級提供動力。再次，資源型城市要完善綠色產(chǎn)業(yè)政策。綠色產(chǎn)業(yè)政策是在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策及其相互關(guān)系的深刻變革，涉及決策方式、發(fā)展模式、技術(shù)條件和制度結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。資源型城市政府在一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手抓生態(tài)治理的過程中，如何把握好度？如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系？從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，完善的政策體系是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐。從政策設(shè)計(jì)的角度來看，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間尋求一個平衡支點(diǎn)，而非厚此薄彼，偏執(zhí)一端。對此要優(yōu)化綠色產(chǎn)業(yè)政策的決策方式、調(diào)節(jié)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)知沖突、凝聚綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會共識、整合綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類資源、完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、健全綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展測評體系。既推動綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又促進(jìn)相關(guān)配套行業(yè)及技術(shù)的發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)之間的耦合作用，進(jìn)而增強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的實(shí)效性。最后，資源型城市要健全人才激勵政策。人是生產(chǎn)力中最具活力的因素，是社會人和經(jīng)濟(jì)人的統(tǒng)一體，是一種有生命的自然存在物。馬克思需要理論把人的需要視為人的本性，把人的自然需要視為人的一般本性。人的需要可以激發(fā)人的主觀能動性，更好地認(rèn)識世界和改造世界。資源型城市要針對不同層次的人才完善分級分類激勵機(jī)制，統(tǒng)籌思想激勵、目標(biāo)激勵和物質(zhì)激勵，優(yōu)化區(qū)域人才環(huán)境，讓人才想干事、能干事、干成事，賦能資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理。

[1]中共十九屆五中全會在京舉行[N].人民日報(bào)，2020-10-30（1）.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：697.

[3]王丹，旦知草，王太明.綠色發(fā)展是發(fā)展觀的一場深刻革命[N].深圳特區(qū)報(bào)，2020-10-13（B02）.

[4]堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策努力走向社會主義生態(tài)文明新時代[N].人民日報(bào)，2013-05-25（1）.

[5]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第一卷[M].北京：人民出版社，2009.

[6]王丹，王太明.綠色發(fā)展觀視域下資源型城市生態(tài)治理之路[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2020（3）：108-112.

[7]中共中央宣傳部.習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2019：110.

責(zé)任編輯李建良