中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建突出問題及對策建議
——基于西部X市40個區(qū)（縣）的調查分析

殷 新 劉龍珍

（重慶市教育科學研究院 重慶 400015）

掛牌督導是中國特色教育督導制度的重要組成部分，是我國教育管理制度的創(chuàng)新舉措，是指縣（市、區(qū)）人民政府教育督導部門為區(qū)域內每一所學校設置責任督學，對學校進行經常性督導。[1]在推進教育“管辦評分離”改革背景下，加強責任督學掛牌督導工作從“有效”走向“深度”、提高教育督導實效，是轉變政府職能、辦人民滿意教育的重要舉措。2015年3月，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）工作方案》，并于同年9月印發(fā)《全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）評估認定標準》，從國家層面啟動中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作。全國近26萬所中小學校配備了12萬余名專兼職督學，形成了全覆蓋、全方位、全過程的督導網絡。[2]其已完成兩批全國責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）評估工作，全國有208個縣（市、區(qū)）被評為全國中小學校掛牌督導創(chuàng)新縣。X市結合地方實際，不斷推進中小學校掛牌督導工作，掛牌督導工作先后3次在全國性會議上交流，20多個省市來X市考察學習。X市通過掛牌督導促進學校和社會的聯(lián)系，及時解決了學校改革發(fā)展中的重要問題。2020年，中辦、國辦印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，要求完善督學責任區(qū)制度，落實常態(tài)督導。調研發(fā)現(xiàn)，X市各區(qū)縣責任督學掛牌督導工作在管理體制上還存在一些問題。因此，本文以X市為例，深入分析責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）創(chuàng)建存在的問題，為進一步完善責任督學掛牌督導工作提供參考。

一、中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作差距

（一）中小學責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣數(shù)量與兄弟省市相比偏少

目前，X市Y區(qū)被評為第一批全國中小學校掛牌督導創(chuàng)新縣，中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣數(shù)量在全國排位27，處于中等位置。

（二）部分指標與全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣評估標準存在差距

1.“領導重視”維度與全國評估標準存在較大差距。一是政府決策力度不足。全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣評估標準（以下簡稱“全國評估標準”）要求以縣級人民政府名義印發(fā)中小學校掛牌督導工作相關文件。而目前，X市有22個區(qū)縣政府未印發(fā)關于中小學校掛牌督導工作要求的相關文件，占比高達55%。二是教育督導委員會部署工作較少?！叭珖u估標準”要求：縣級人民政府教育督導委員會每年召開1次以上會議，研究部署掛牌督導工作，解決工作中存在的主要問題。2018年，X市區(qū)縣級人民政府教育督導委員會未召開任何掛牌督導工作會議的有5個區(qū)縣，占比12.5%。

2.“制度健全”維度與全國評估標準存在一定差距。一是未全部懸掛掛牌督導公示牌?！叭珖u估標準”要求：縣域內中小學校全部實現(xiàn)掛牌督導。X市在7 946所學校懸掛了責任督學公示牌，覆蓋率為68.51%。二是未全面建立掛牌督導會議制度?！叭珖u估標準”要求：建立會議制度，定期召開會議部署工作、通報情況、交流總結等，不定期召開督學座談會、咨詢會、教育督導重大問題征求意見會等。X市有10個區(qū)縣政府教育督導室未明確規(guī)定每月召開責任督學工作會議聽取匯報、交流經驗、布置工作，占比為25%。三是未全面建立責任督學管理制度。“全國評估標準”要求：建立責任督學管理制度，對責任督學的聘任、管理、培訓、考核和定期交流等作出明確規(guī)定。X市2個區(qū)縣未建立責任督學管理制度，對責任督學的管理未明確提出標準與要求，占比5%。

3.“隊伍建設”維度與全國評估標準存在明顯差距。一是責任督學結構欠合理。“全國評估標準”要求：責任督學隊伍的專業(yè)、年齡、職稱結構合理，基本覆蓋中小學學科和教育管理領域。從年齡結構來看，X市60歲以上的責任督學占比為0.65%，50～59歲的責任督學占比為59.53%，40～49歲的責任督學占比為35.04%，40歲以下的責任督學占比為4.78%，青年責任督學比例偏小。從學科、專業(yè)看，X市責任督學多數(shù)為從事教育管理的中層以上干部，中小學學科督學基本沒有。二是責任督學數(shù)量總體不足?！叭珖u估標準”要求：每名責任督學負責學校數(shù)不超過5所。X市有16個區(qū)縣一名責任督學平均負責的中小學校數(shù)大于5所，占比40%。40個區(qū)縣中責任督學全部為兼職的區(qū)縣占4個，23個區(qū)縣的專職責任督學數(shù)不足80%，占比達57.5%。三是責任督學專項培訓不足。“全國評估標準”要求：每年按計劃開展培訓，面授不少于40學時，培訓模式靈活多樣。2018年，X市開展責任督學面授培訓學時低于國家要求最低標準40學時的區(qū)縣有20個，占比50%，其中低于20學時的區(qū)縣有7個。

4.“工作規(guī)范”維度與全國評估標準存在一定差距。一是教育督導方式不達標?！叭珖u估標準”：責任督學對負責的每所學校，實施經常性督導每月不少于1次，組織教育工作社會滿意度調查每學年不少于1次。調研發(fā)現(xiàn)，X市有16個區(qū)縣每學年沒有組織教育工作社會滿意度調查，占比40%。二是教育督導機構人員配備有差距。“全國評估標準”要求：教育督導機構有專人具體負責中小學校責任督學掛牌督導工作。X市有9個區(qū)縣政府教育督導室專職督學配備不足3名，4個區(qū)縣政府督導室未明確規(guī)定1名專職督學負責中小學校責任督學掛牌督導工作。

5.“保障”維度與全國評估標準存在較大差距。一是掛牌督導經費不足?！叭珖u估標準”要求：教育督導經費列入財政預算?！禭市中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣評估細則》要求：每個教育督導責任區(qū)每年落實工作經費不少于10萬元。調研發(fā)現(xiàn)，19個區(qū)縣2018年掛牌督導經費劃撥金額不足10萬元，占比47.5%；掛牌督導經費大部分用于責任督學的工作補貼，專項工作經費較少。二是責任督學補貼不足。“全國評估標準”要求：對責任督學開展督導工作提供經費保障?！禭市中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣評估細則》要求：每位責任督學按月發(fā)放津補貼。2018年，X市責任督學工作沒有發(fā)放津補貼的區(qū)縣有16個，占比40%。三是辦公硬件條件配備不到位。“全國評估標準”要求：對責任督學掛牌督導工作提供辦公場所和設備?！禭市中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣評估細則》要求：辦公室不少于3間，會議室不少于1間。X市25個區(qū)縣的責任區(qū)辦公室平均不足3間，占比62.5%；其中有4個區(qū)縣的責任區(qū)無專門辦公室，有8個區(qū)縣的責任區(qū)無會議室。

6.“督導信息化”維度與全國評估標準存在一定差距?！叭珖u估標準”要求：通過網絡信息系統(tǒng)開展工作部署、信息報送、意見反饋、工作交流、考核評價及網絡培訓等工作。X市已建有責任督學掛牌督導信息系統(tǒng)，但系統(tǒng)在一些手機上不兼容，且缺少公示公報、督學在線學習、督學論壇、經驗交流等欄目，未能很好地利用現(xiàn)代信息技術搭建教育督導工作平臺。

7.“結果運用”維度與全國評估標準存在較大差距。一是督導問責機制不健全?！叭珖u估標準”要求：建立完善的中小學校責任督學掛牌督導問責機制。X市7個區(qū)縣未建立完善的中小學校責任督學掛牌督導問責機制，未明確對意見反饋、約談整改、公開公示等作規(guī)定，占比17.5%。二是責任督學監(jiān)督權未落實。“全國評估標準”要求：制定文件明確教育督導部門或責任督學對學校的問責處理、評優(yōu)評先等具有監(jiān)督權。X市11個區(qū)縣未明確制定文件規(guī)定教育督導部門或責任督學有對學校的問責處理、評優(yōu)評先等監(jiān)督權，占比達27.5%。三是落實整改工作機制不完善?！叭珖u估標準”要求：學校形成落實督導意見和整改要求的工作機制。X市5個區(qū)縣的大多數(shù)學校未形成落實督導意見和整改要求的工作機制，未能在規(guī)定時限內完成整改，占比12.5%。

（三）X市申報全國中小學責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣與未申報的區(qū)縣存在諸多差異

1.督導經費差異顯著。分析已申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣與未申報的區(qū)縣教育督導經費發(fā)現(xiàn)，已申報全國責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣每個責任區(qū)工作經費投入均值為17.03萬元；未申報的區(qū)縣每個責任區(qū)工作經費投入均值為8.22萬元。申報的區(qū)縣與未申報的區(qū)縣每個責任區(qū)工作經費投入存在顯著差異。已申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣責任督學每月補貼平均為1 247.5元。未申報的區(qū)縣責任督學每月補貼平均為390.42元，比已申報的區(qū)縣督學補貼均值低857.08元。其差異系數(shù)顯著。

2.工作條件存在差異。已申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣每個責任區(qū)辦公室平均為3.15間，未申報的區(qū)縣每個責任區(qū)辦公室平均為2.23間。未申報的區(qū)縣未達到“每個教育督導責任區(qū)有獨立固定的辦公場所，辦公室不少于3間”的標準。已申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣每個責任區(qū)會議室平均為1間，未申報的區(qū)縣每個責任區(qū)會議室平均為0.95間。未申報的區(qū)縣未達到“會議室不少于1間”的標準。

3.督學隊伍差異明顯。已申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣在職專職責任督學平均為27.75人。未申報的區(qū)縣在職專職責任督學平均為21.39人，比已申報的區(qū)縣平均約少6人。

二、X市中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作問題成因

（一）領導重視不夠

中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作是一項新的督導舉措。各級政府對中小學校責任督學掛牌督導工作重要性認識不夠，對申報全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣工作缺乏重視，未將申報工作擺在教育事業(yè)的重要議程，宣傳與輿論引導不夠。各級教育行政部門領導對中小學校責任督學掛牌督導工作職能認識不清，讓申報工作停留在“提起重要、搞起次要、評起來敷衍”的淺表層面上。督學在責任區(qū)的督導舉措處于“完成規(guī)定動作，非強制性任務不積極爭取”的狀態(tài)。

（二）對標對表不夠

大多數(shù)區(qū)縣尚未根據(jù)地域具體情況進一步量化中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建評估的指標體系，未有效根據(jù)“軟指標”“硬指標”達標程度細化工作鏈與問題解決流程；不能根據(jù)差距推進創(chuàng)建工作，缺少配套化、指令性的專項方案。中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建制度的執(zhí)行缺少強制性，執(zhí)行效果監(jiān)督不到位；缺乏掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作的專項計劃文件，泛式化要求居多；缺少工作考評，無責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作杠桿調控、價值引領和績效導向的指令性文件；督學隊伍不足，未能擴大責任督學聘任范圍；掛牌督導經費不足，不能很好地開展工作。很多區(qū)縣責任督學對學校的問責處理、評先評優(yōu)等監(jiān)督權發(fā)揮不到位，督導工作權威性不足。

（三）經驗交流不夠

X市未有效通過典型引路、以點帶面等方式發(fā)揮本市已評為全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣的區(qū)縣帶動非創(chuàng)新縣工作的引領作用。非創(chuàng)新區(qū)縣沒有很好地定期組織責任督學赴市內外開展調查研究、集體觀摩學習多類型、能借鑒的工作標桿，未能很好地在常規(guī)工作中促進創(chuàng)新。

三、推進中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作建議

為全面提升責任督學掛牌督導工作的質量水平，鼓勵更多區(qū)縣立足實際，解決瓶頸，積極申報中小學責任督學掛牌督導工作，本文提出以下幾點建議。

（一）提高認識，加強領導

各級黨委和政府要認識到掛牌督導工作對轉變政府管理職能，加強學校監(jiān)督指導、加強與學校和社會聯(lián)系，辦人民滿意教育的重要意義，擔負起中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作的領導責任，加強宣傳，正確引導輿論。各級政府要制定和完善中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作的措施和辦法，從制度上確保掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作“有方向引、有專人抓、有機制促、有任務帶，有績效評”的新常態(tài)。各級教育督導委員會要進一步明確掛牌督導工作的職能職責，落實中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣創(chuàng)建工作布置、檢查督促、定期考評事項。教育督導部門要緊密結合全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣創(chuàng)建工作要點，以問題為導向，指導規(guī)劃責任區(qū)工作，推動責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣建設工作落地。

（二）對標對表，補齊短板

相關部門根據(jù)《全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣（市、區(qū)）評分標準》，分析X市未達責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣標準的區(qū)縣存在的主要問題，進一步細化、深化評估內容。區(qū)縣要根據(jù)實際情況著力開展工作，注重“軟指標”和“硬指標”的結合，集中力量“靶向整治”。一是健全督學隊伍建設機制，增強掛牌督導工作吸引力，在職稱、年齡和專業(yè)結構方面嚴格遴選，充實專職督學，健全培訓體系。二是建立掛牌督導“市補縣配”專項經費暫行辦法，明確工作經費與責任督學補貼的占比。三是將掛牌督導結果納入年度考核體系，作為對學?？冃Э己?、主要負責人考評問責的重要依據(jù)之一。

（三）學習借鑒，創(chuàng)新突破

各級教育部門要切實發(fā)揮全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣示范引領作用，“撥亮一盞燈，照亮一大片”。一是通過典型引路、以點帶面等方式，開展學年督學現(xiàn)場會、赴市內外創(chuàng)新區(qū)縣蹲點調研、專家團隊引導，帶動非責任督學掛牌督導創(chuàng)新區(qū)縣工作優(yōu)質開展。二是在規(guī)定范圍內，力求在領導重視、制度健全、督學精干、工作規(guī)范、保障有力、方式科學、結果有用、效益明顯等維度創(chuàng)新，從而有謀劃、有部署地實現(xiàn)更多區(qū)縣成為全國中小學校責任督學掛牌督導創(chuàng)新縣。