生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度及其保障機(jī)制研究

李小強(qiáng)

一、問題的提出

2017年3月由國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，該方案提出在部分地區(qū)先行對生活垃圾強(qiáng)制分類進(jìn)行試點(diǎn)的要求[1]。循此理念，上海市出臺(tái)了 《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實(shí)施方案》和 《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃 (2018—2020年)》等一系列政策文件。在這些文件之中，最令人矚目的當(dāng)屬上海市專門制定的地方性法規(guī) 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》(2019年1月31日通過，7月1日起開始實(shí)施)。

該條例第52條明確規(guī)定：“本市實(shí)行生活垃圾跨區(qū)域處置環(huán)境補(bǔ)償制度，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)應(yīng)當(dāng)向生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)支付環(huán)境補(bǔ)償資金。生活垃圾跨區(qū)域處置環(huán)境補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，由市人民政府制定。”這一條是關(guān)于生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償法律問題的相關(guān)規(guī)定。就生態(tài)補(bǔ)償法律制度而言，理論和實(shí)踐中的探討主要集中在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 (正外部性)方面，很少關(guān)注生態(tài)損失補(bǔ)償 (負(fù)外部性)方面。生活垃圾跨區(qū)域處置補(bǔ)償本質(zhì)上屬于生態(tài)損失補(bǔ)償?shù)姆秶?。本文擬從生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度這一制度切入，探討作為生態(tài)補(bǔ)償制度范圍重要拓展方面的生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度，明確生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度是如何從生態(tài)補(bǔ)償制度中演化而來，考量其如何展開以及通過哪些保障機(jī)制促使其順利運(yùn)行。

二、范圍拓展：生活垃圾跨區(qū)域處置成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)男骂I(lǐng)域

生態(tài)補(bǔ)償制度最初的范圍主要是在森林領(lǐng)域，其提出是為了應(yīng)對嚴(yán)峻的 “林業(yè)瀕危”形勢。隨著生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展和深化，其范圍拓展到了濕地、礦產(chǎn)資源、流域、水源、農(nóng)業(yè)、草原、自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、區(qū)域和海洋等多個(gè)領(lǐng)域[2]。就目前來看，生態(tài)補(bǔ)償制度拓展的最新范圍當(dāng)屬生活垃圾跨區(qū)域處置領(lǐng)域。

(一)生態(tài)補(bǔ)償制度范圍：肇始與現(xiàn)狀梳理

生態(tài)補(bǔ)償制度的緣起，最早可追溯至1989年在四川樂山召開的 “森林生態(tài)效益補(bǔ)償”研討會(huì)，這次會(huì)議從理論層面探討了與森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題。就實(shí)踐層面而言，生態(tài)補(bǔ)償制度肇始于1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委 “關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)”的通知，該通知明確提出要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的設(shè)想，這是我國在國家層面文件中首次提及生態(tài)補(bǔ)償制度，因此也被視為我國生態(tài)補(bǔ)償制度正式開展的依據(jù)。隨后，國家出臺(tái)多項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償制度文件。基于這些文件，我國的生態(tài)補(bǔ)償制度迅速展開。2001年11月，河北、浙江、黑龍江等地率先開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償制度的范圍還處于不斷拓展之中，目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饕校旱谝?，森林生態(tài)補(bǔ)償。森林生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展較早，時(shí)至今日已經(jīng)相對成熟，雖然現(xiàn)實(shí)中仍有一些問題[3]，但補(bǔ)給誰、誰來補(bǔ)諸如此類的問題已經(jīng)基本解決。第二，濕地生態(tài)補(bǔ)償。濕地生態(tài)補(bǔ)償主要是由地方立法規(guī)定，目前尚缺少國家層面的立法。第三，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償屬于發(fā)展較早的一類生態(tài)補(bǔ)償，其實(shí)現(xiàn)主要是通過征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)而進(jìn)行[4]。第四，流域生態(tài)補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償是指上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境增進(jìn)了生態(tài)利益，需要下游地區(qū)給予其一定補(bǔ)償?shù)闹贫?。其中，比較具有代表性的是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償[5][6]。第五，水源地生態(tài)補(bǔ)償。近幾年，我國水源地保護(hù)取得了比較明顯的成績，但是水源地附近的居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻受到較大限制，因此需要水源地生態(tài)補(bǔ)償來改變這種利益供給不平衡的現(xiàn)象。第六，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償在發(fā)展和完善過程中所形成的一類新的補(bǔ)償領(lǐng)域，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償存在立法空白，缺乏系統(tǒng)性和整體性等問題。第七，草原生態(tài)補(bǔ)償。草原生態(tài)補(bǔ)償是為了應(yīng)對我國草場退化、沙化的問題，其在 《草原法》中已經(jīng)有明確的規(guī)定。第八，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬^少，立法層面也付之闕如。第九，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是提供生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的主體功能區(qū)域，增進(jìn)了生態(tài)利益，具有正外部性。因此，該類生態(tài)補(bǔ)償被視為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾矫?。第十，海洋生態(tài)補(bǔ)償。海洋生態(tài)補(bǔ)償對保護(hù)海洋環(huán)境具有極其重要的作用，有必要對海洋生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行探討。第十一，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償對協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。由于我國區(qū)域、區(qū)劃復(fù)雜，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償也就構(gòu)成了我國環(huán)境保護(hù)的重要組成部分[7]。以上所述已基本包含現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償類型，隨著生態(tài)補(bǔ)償制度的不斷發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生新的類型。

(二)生態(tài)補(bǔ)償制度的范圍拓展：生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》是國內(nèi)首部在生活垃圾強(qiáng)制分類單行立法中對生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償作出規(guī)定的法律。為何實(shí)定法會(huì)有關(guān)于生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定?“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)以社會(huì)為基礎(chǔ)，法律應(yīng)該是社會(huì)共同的、由一定的物質(zhì)產(chǎn)生方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個(gè)人的恣意橫行?！盵8]生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生也應(yīng)作如是觀。按照 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的規(guī)定，本條例包含了垃圾的源頭減量、投放、收集、運(yùn)輸、處置、資源化利用及其監(jiān)督管理等一系列相關(guān)活動(dòng)。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_立有利于解決現(xiàn)實(shí)中 “垃圾圍城”的困境，平衡垃圾產(chǎn)生地區(qū)與垃圾處理地區(qū)之間的利益，從而消解由于環(huán)境問題產(chǎn)生的社會(huì)不正義現(xiàn)象。因此，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，既是對生態(tài)補(bǔ)償制度自身范圍的不斷拓展，也是對當(dāng)下我國城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的環(huán)境不正義現(xiàn)象的一種有效應(yīng)對。

三、制度設(shè)想：生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償如何展開

與其他發(fā)展較早的生態(tài)補(bǔ)償類型相似，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償必然要從生態(tài)補(bǔ)償之原理、原則、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、類型和模式等基本問題談起。

(一)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑?/h3>

生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)主要借助了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，即外部性理論和庇古稅理論等。

1.外部性理論。外部性理論是為了應(yīng)對環(huán)境問題而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，該理論起源于英國經(jīng)濟(jì)法學(xué)家馬歇爾的 “內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)理論”。所謂的外部性是指生產(chǎn)者、消費(fèi)者或者其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者對他人造成一定影響的行為。一般而言，外部性有正外部性和負(fù)外部性之分。對于生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償來說，生活垃圾的處置對生態(tài)利益會(huì)造成一定的負(fù)外部性，主要表現(xiàn)在對生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)的生態(tài)環(huán)境利益造成的減損。根據(jù)外部成本內(nèi)部化原理，由于生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)的垃圾是由導(dǎo)出區(qū)產(chǎn)生的，但其后果卻要導(dǎo)入?yún)^(qū)來承擔(dān)，因此有必要讓導(dǎo)出區(qū)給導(dǎo)入?yún)^(qū)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。它正體現(xiàn)了外部成本內(nèi)部化原理的落實(shí)。

2.庇古稅理論?！氨庸哦惱碚摗笔怯芍?jīng)濟(jì)法學(xué)家庇古提出，該理論認(rèn)為對于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的外部性現(xiàn)象，市場調(diào)節(jié)會(huì)失靈，因此應(yīng)當(dāng)由政府通過 “有形的手”以補(bǔ)貼或者征收稅費(fèi)的形式來解決[9]。具體而言，對于正外部性給予補(bǔ)貼，對于負(fù)外部性征收稅費(fèi)。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)就是對負(fù)外部性的一種補(bǔ)償，因此，對于生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)，政府需要對其征收稅費(fèi)以對導(dǎo)入?yún)^(qū)給予補(bǔ)償。

(二)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1.受益者補(bǔ)償原則。生態(tài)補(bǔ)償制度依據(jù)的原則是 “誰受益，誰補(bǔ)償”[10]。同樣，生活垃圾跨區(qū)域處置也適用該原則。就 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》來看，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)屬于生態(tài)利益的受益方，生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)屬于生態(tài)利益的受損方。在遵循受益者補(bǔ)償、受損者得償?shù)脑瓌t下，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)應(yīng)當(dāng)給生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)一定的補(bǔ)償。另外，由于生活垃圾處置具有一定的公益性，政府也應(yīng)當(dāng)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給予導(dǎo)入?yún)^(qū)一定的補(bǔ)償。

2.污染者付費(fèi)原則。污染者付費(fèi)原則是指造成環(huán)境污染的主體有責(zé)任對環(huán)境進(jìn)行治理并對治污主體進(jìn)行補(bǔ)償[11]。在生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的過程中，也存在著受益方和受損方，具體而言，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)是受益方，生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)是受損方。生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)將垃圾轉(zhuǎn)嫁至導(dǎo)入?yún)^(qū)，造成該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況下降，使人們承受環(huán)境不利益行為，因此，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)就應(yīng)當(dāng)給予生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)一定的費(fèi)用。

3.正義原則。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的建立秉持環(huán)境正義理念。環(huán)境正義理念要求在處理環(huán)境問題時(shí)堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對等。就生活垃圾跨區(qū)域處置而言，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)由于將垃圾處置的事宜轉(zhuǎn)移到了生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)，較多的享受了權(quán)利，而生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)則承擔(dān)了較多義務(wù)。因此，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)應(yīng)給予導(dǎo)入?yún)^(qū)相應(yīng)的補(bǔ)償。

(三)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制是明確生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的相關(guān)議題，其中，最為主要的是補(bǔ)償主體和受償主體[12]的確定，即 “補(bǔ)給誰，誰來補(bǔ)”的問題[13]。生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的確定意味著生態(tài)補(bǔ)償具有了適用性，也是生態(tài)補(bǔ)償制度從理論走向?qū)嵺`的過程。長期以來，生態(tài)補(bǔ)償制度存在著諸多理論分歧，并且各種生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償機(jī)制也并不相同。對于一項(xiàng)具體的制度而言，在機(jī)制的建立上應(yīng)當(dāng)從最具體的方面入手，對制度進(jìn)行精細(xì)化的研究，才能概括出制度的共同性質(zhì)。

1.補(bǔ)償主體。補(bǔ)償主體是說明 “誰來補(bǔ)”的問題，一般而言，生態(tài)補(bǔ)償主體主要包含了生態(tài)利益的受益者和作為國家公共利益代表的政府。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钚峦卣诡愋?，其補(bǔ)償主體有哪些呢?按照 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的規(guī)定，補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)主要包括兩個(gè)：其一，生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)政府。生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)由于將其自身產(chǎn)生的生活垃圾轉(zhuǎn)移至生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)，由此保持了自己所屬區(qū)域的生態(tài)利益，但是，生活垃圾導(dǎo)入?yún)^(qū)卻由此受到生態(tài)利益的減損。因此，應(yīng)當(dāng)由利益享有者生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)的政府作為補(bǔ)償主體給生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。其二，共同的上一級(jí)政府。生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)政府和生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)政府的共同上一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)償主體，因?yàn)樯罾幹盟S護(hù)的是環(huán)境利益，環(huán)境利益又是一種共生性的環(huán)境公益[14]，政府作為公共利益的代表者和維護(hù)者，有義務(wù)作為補(bǔ)償主體對生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)處理生活垃圾的行為進(jìn)行補(bǔ)償。

2.受償主體。受償主體是用來明確 “補(bǔ)給誰”的問題，在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，受償主體因?yàn)槠渖鷳B(tài)利益受到減損而從補(bǔ)償主體那里獲得補(bǔ)償。一般情況下，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中補(bǔ)償主體由于利益減損而都不愿意作為補(bǔ)償主體。生態(tài)補(bǔ)償中受償主體由于為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而使自己的生態(tài)利益遭受損失，因此有必要得到補(bǔ)償主體的補(bǔ)償。從 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第52條可以看出，在生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，受償主體應(yīng)當(dāng)是生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)的政府。因此，生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)政府應(yīng)當(dāng)成為生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。

由是觀之，在生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的初期，該機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)出區(qū)和生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)入?yún)^(qū)共同的上一級(jí)政府主導(dǎo)下通過協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，從而明確補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。確立由共同上一級(jí)政府和生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)政府作為補(bǔ)償主體，對生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纳罾鐓^(qū)域處置補(bǔ)償制度。

(四)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡皂樌M(jìn)行的根本前提，沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容就不能實(shí)現(xiàn)，目的也無法達(dá)到。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行[15]，正如 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第52條所規(guī)定的一樣，“生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)應(yīng)當(dāng)向生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)支付環(huán)境補(bǔ)償資金”，從這一條不難看出，生態(tài)補(bǔ)償主要以資金的形式來實(shí)現(xiàn)。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)沒有明確的概念界定[16]，實(shí)踐中存在著兩種比較具有代表性的做法：其一，核算法。所謂的核算法就是指以生態(tài)環(huán)境的治理成本和生態(tài)環(huán)境損失為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，生態(tài)環(huán)境的治理成本是治理環(huán)境問題所需要的成本投入，一般而言這種成本是相對容易量化的標(biāo)準(zhǔn)；而生態(tài)環(huán)境損失主要計(jì)算的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，這種價(jià)值的計(jì)算往往需要借助環(huán)境科學(xué)和生態(tài)學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的幫助。其二，協(xié)商法。所謂協(xié)商法則是指在生態(tài)補(bǔ)償中補(bǔ)償主體和受償主體等利益相關(guān)者通過協(xié)商方式就補(bǔ)償達(dá)成一致，該種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)充分尊重了利益各方的自由意志。當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還有其他劃分方式，比如法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和意定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

那么，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循哪一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?核算法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各有利弊，相比較而言，核算法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行了量化計(jì)算，看起來更客觀。但是此種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是從計(jì)量的角度解決了問題，卻忽略了其他因素。由于部分生活垃圾導(dǎo)出區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一定能夠滿足生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)的補(bǔ)償要求，所以完全的適用核算法標(biāo)準(zhǔn)并不合適。若是完全的適用協(xié)商法似乎過于意思自治，沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這很容易導(dǎo)致生活垃圾處置導(dǎo)出區(qū)和生活垃圾處置導(dǎo)入?yún)^(qū)的 “權(quán)力角逐”，在補(bǔ)償協(xié)商過程中造成哪一方 “要價(jià)”能力強(qiáng)就處于優(yōu)勢地位的狀況。

故此，在生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立上既不能完全以核算法為準(zhǔn)，也不能完全以協(xié)商法為準(zhǔn)，合理的做法應(yīng)當(dāng)是在核算法之下的協(xié)商，也即在核算法范圍之內(nèi)的協(xié)商法。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立既具有一定的剛性，也具有一定的柔性，更容易為補(bǔ)償雙方所接受。

(五)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋?/h3>

一直以來，學(xué)界對于生態(tài)補(bǔ)償制度并不加以細(xì)化，甚至有學(xué)者將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍罨焱褂?，認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是生態(tài)補(bǔ)償。很明顯，這種不加區(qū)分的概念使用會(huì)對尚處于不斷發(fā)展完善的生態(tài)補(bǔ)償制度造成危害。就目前來看，《環(huán)境保護(hù)法》第31條采用了 “生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”[17]的概念，這并不能說明作為生態(tài)補(bǔ)償另外一種類型的生態(tài)損失補(bǔ)償就不存在。事實(shí)上，作為生態(tài)損失補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中大量存在，比如礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償就屬于生態(tài)損失補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

那么，為何會(huì)將生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償歸屬于生態(tài)損失補(bǔ)償之類，首先要明白生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)損失補(bǔ)償之間的區(qū)別是什么。對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損失補(bǔ)償兩種類型的劃分，目前并沒有形成一個(gè)普遍的定論。眾所周知，對于事物類型的劃分必須確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭澐肿匀灰膊焕狻Ｒ话銇碚f，標(biāo)準(zhǔn)確立則生態(tài)補(bǔ)償類型的方向就能確定。對于生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以生態(tài)利益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，該標(biāo)準(zhǔn)的確立也是為了達(dá)到保護(hù)生態(tài)利益的目的[18]。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，對于生態(tài)補(bǔ)償制度而言，應(yīng)當(dāng)界分為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 (增益性的生態(tài)補(bǔ)償)[19]和生態(tài)損失補(bǔ)償 (損益性生態(tài)補(bǔ)償)。就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償來說，由于受償主體的相關(guān)行為或者活動(dòng)給生態(tài)利益形成了利益增進(jìn)的后果，所以受益主體作為補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)給受償主體一定的補(bǔ)償；就生態(tài)損失補(bǔ)償來說，由于相關(guān)行為或者活動(dòng)給受償主體生態(tài)利益造成了利益減損的后果，所以受益主體應(yīng)該作為補(bǔ)償主體給予受償主體一定的補(bǔ)償。

很明顯，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償是一種典型的生態(tài)損失補(bǔ)償。雖然學(xué)界很少對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行類型化的具體構(gòu)建，生態(tài)損失補(bǔ)償?shù)母拍钪岢龌蛟S有著理論上的不足，但是，這種類型化的區(qū)分可使生態(tài)補(bǔ)償制度更加明晰、精細(xì)，具有實(shí)踐操作性。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償是一種典型意義上的生態(tài)損失補(bǔ)償制度，該制度與礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度[20]具有類型上的一致性。

(六)生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/h3>

一般來說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ街饕姓a(bǔ)償模式和市場補(bǔ)償模式兩種類型。目前，在國家 “簡政放權(quán)”的大背景之下，生態(tài)補(bǔ)償制度亦在倡導(dǎo)建立市場化的補(bǔ)償機(jī)制，但是如果完全建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以市場補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的目的似乎并不現(xiàn)實(shí)。對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ絹碚f，應(yīng)當(dāng)是有政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式和市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式[21]。所謂政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式是指在該制度施行過程中政府發(fā)揮的作用更多，而市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式是指在該制度施行的過程中市場起更加重要的作用。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鲗?dǎo)模式是指由上級(jí)政府進(jìn)行主導(dǎo)，對生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)出區(qū)收取相關(guān)環(huán)境稅費(fèi)，以對生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)入?yún)^(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?；而生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲋鲗?dǎo)模式則是指由生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)出區(qū)以平等協(xié)商方式對生活垃圾跨區(qū)域處置導(dǎo)入?yún)^(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N模式。相較而言，兩種模式各有利弊，對于政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式而言，一般效率較高但是容易造成權(quán)力尋租的狀況；而對于市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式而言，比較尊重補(bǔ)償雙方的意思自治但是效率低下，容易造成補(bǔ)償一方 “強(qiáng)者霸權(quán)”。

1.政府主導(dǎo)模式。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)該以政府主導(dǎo)模式為主[22]。因?yàn)榄h(huán)境問題的出現(xiàn)就是由市場失靈所導(dǎo)致的，所以在治理環(huán)境問題的制度構(gòu)筑上就需要政府這只 “看得見的手”出面干預(yù)。另外，從我國制度推行和制度變遷的演進(jìn)過程來看，多數(shù)情況下制度的實(shí)施都是依靠國家通過一種 “自上而下”方式進(jìn)行。從生態(tài)補(bǔ)償制度自身來看，生態(tài)補(bǔ)償制度事關(guān)公益，政府作為維護(hù)公益的代表，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)補(bǔ)償模式的制度建構(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)的補(bǔ)償模式一般通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)資金等非市場方式進(jìn)行補(bǔ)償，這一模式由于是政府主導(dǎo)，資金能夠很快到位，補(bǔ)償效果立竿見影。其中，具有代表性的當(dāng)屬新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式，此種模式是典型的政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式。該流域補(bǔ)償由中央政府引導(dǎo)，地方政府具體實(shí)施，建立了以中央政府和地方政府為補(bǔ)償主體和地方政府為受償主體的模式。另外，中央政府將資金投放給安徽省進(jìn)行流域上游的生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)利益的目的。

2.市場主導(dǎo)模式。市場主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式是與政府主導(dǎo)模式相對應(yīng)的另一類補(bǔ)償方式。市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式補(bǔ)償雙方主體地位平等，一般通過協(xié)議的方式自愿達(dá)成補(bǔ)償合同。其中，比較有代表性的是東陽—義烏水權(quán)交易補(bǔ)償[23]。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償既不能一直以政府主導(dǎo)模式來進(jìn)行，也不能完全以市場主導(dǎo)模式來展開。對于政府主導(dǎo)模式來說，存著資金來源單一、受益者與補(bǔ)償者權(quán)利義務(wù)不一致和交易成本過高等諸多問題；對于市場主導(dǎo)模式來說，存在著補(bǔ)償難度大、補(bǔ)償積極性不高和補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行不穩(wěn)定等諸多問題。就生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度來說，由于該制度處于發(fā)展的初期，從國內(nèi)外的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)以政府主導(dǎo)模式為主，隨著生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的不斷發(fā)展和完善，必然要求該制度走向市場主導(dǎo)的模式。因此，對于生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度而言，其補(bǔ)償模式并非固定不變，而是從初期的以政府主導(dǎo)模式逐漸走向市場主導(dǎo)模式的動(dòng)態(tài)演化。

四、機(jī)制保障：生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償何以運(yùn)行

在明晰生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑?、原則、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、類型和模式等內(nèi)容后，并不代表該制度就可以完全展開并運(yùn)行良好。若要生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償良好有效地運(yùn)行，還需要諸多保障機(jī)制。具體而言，這些保障機(jī)制中包含依據(jù)保障、資金保障、安全保障和實(shí)施保障等方面。

(一)依據(jù)保障：建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償多層次法律體系

第一，建立憲法上的生態(tài)補(bǔ)償制度。由于生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償內(nèi)容涉及公民權(quán)利和義務(wù)的變化以及國家環(huán)境義務(wù)的執(zhí)行，所以有必要在憲法中對該制度進(jìn)行規(guī)定。就目前 《憲法》中的規(guī)定來看，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容明顯缺失。第二，在 《環(huán)境保護(hù)法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)之上完善生態(tài)補(bǔ)償制度[24]，明確生態(tài)補(bǔ)償包含生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損失補(bǔ)償。第三，制定專門的生態(tài)補(bǔ)償條例，規(guī)定明確的補(bǔ)償主體和受償主體，明晰生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償模式等具體內(nèi)容。第四，在單行法中對各類生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行規(guī)定。這類依據(jù)目前實(shí)踐中比較常見，比如森林、草原、濕地和礦產(chǎn)資源等單行法規(guī)定的內(nèi)容。隨著該制度不斷發(fā)展，此類規(guī)定會(huì)逐漸增多。第五，其他法律中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定。這些規(guī)定并非生態(tài)補(bǔ)償?shù)?“主體性”制度，而是生態(tài)補(bǔ)償制度的“冗余性”制度，也就是說它們輔助生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮作用。另外，對于單行法中生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定，應(yīng)該既有中央層面的立法，也有地方層面的立法?！渡虾Ｊ猩罾芾?xiàng)l例》作為地方立法，在單行法中規(guī)定了生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度，這也是我國首部在單行法中規(guī)定生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的地方性法律。

(二)資金保障：建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基金制度

從目前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，雖然有政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償形式，但是總體上仍然以資金補(bǔ)償為主。對于生態(tài)補(bǔ)償基金制度的建立，實(shí)踐中已經(jīng)有諸多實(shí)例。例如，存在于流域生態(tài)補(bǔ)償中的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償基金屬于比較具有代表性的生態(tài)補(bǔ)償基金制度，該基金為了保障流域生態(tài)補(bǔ)償有效進(jìn)行，由中央財(cái)政和處于流域上下游的皖、浙兩省共同設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，明確基金用于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠猛綶25]。另外比較成功的例子是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的確立，由國務(wù)院、財(cái)政部和國家林業(yè)部門共同建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，以保障該制度順利實(shí)施?？梢姡瑥膶?shí)踐的角度而言，生態(tài)補(bǔ)償基金制度的建立有可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基金來源大致有以下幾種：其一，政府撥款。政府為了保障生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度順利推行和實(shí)施，可以通過財(cái)政撥款的方式注入相應(yīng)的資金，以其作為生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基金的主要來源[26]。其二，基金收益?；鹱陨砜梢酝ㄟ^保值增值的方式獲得一定的收益，從而確保生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基金制度順利實(shí)施。其三，社會(huì)捐助。由于生活垃圾的處理是保護(hù)公眾環(huán)境，該行為具有一定的公益性，因此該基金可以接受來自個(gè)人、企業(yè)或者其他組織的社會(huì)性捐款。通過政府撥款、基金收益和社會(huì)捐助共同組成生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基金制度中資金的來源。

(三)安全保障：建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度

在生態(tài)補(bǔ)償制度的建立過程中，引入保險(xiǎn)制度尤為必要[27]。眾所周知，環(huán)境事故的發(fā)生具有不可預(yù)知性，很多情況下對于事故的發(fā)生人們并不知情，等到人們知道時(shí)往往已經(jīng)造成了較大的損害，并且這種損害范圍大、地域廣、波及面寬。在生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐中，已經(jīng)有部分生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度。以森林生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)為例，森林生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度是為了保護(hù)森林資源，防止森林災(zāi)害發(fā)生對森林造成毀損所建立的一種保險(xiǎn)制度[28]。該制度為森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償順利實(shí)施起到了重要的保障作用，補(bǔ)充和完善了生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實(shí)施。

那么，是否有必要建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度，答案是肯定的。從實(shí)踐中來看，生活垃圾處置比較容易造成環(huán)境問題，特別是容易對土壤、水、空氣等環(huán)境要素造成污染。由于這些環(huán)境要素和人們的生活息息相關(guān)，一旦造成污染，很容易對周圍人群造成影響。并且，該類環(huán)境污染對人們造成的影響往往是群體性的，易釀成群體性事件。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度在一定程度上可以有效地對環(huán)境污染造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償救濟(jì)，從而避免群體性事件發(fā)生，減少社會(huì)的不穩(wěn)定因素。因此，建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度有其合理性和必要性。

(四)實(shí)施保障：建立生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度

生態(tài)補(bǔ)償制度的順利實(shí)施離不開健全的監(jiān)督機(jī)制，以平衡公共利益和私人利益、經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益、資源利益和生態(tài)利益[29]。生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度包含資金的使用、補(bǔ)償內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)、補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行以及公眾參與等多個(gè)方面。從主體的角度來看，生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)包含兩部分：其一，國家層面的監(jiān)督。生態(tài)補(bǔ)償往往涉及的資金數(shù)額大、部門多，為了能夠確保補(bǔ)償資金到位、補(bǔ)償目的實(shí)現(xiàn)、補(bǔ)償機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行，就必須通過有效的監(jiān)督制度 “保駕護(hù)航”。其二，社會(huì)層面的監(jiān)督。社會(huì)層面的監(jiān)督涉及主體較多且廣泛，體現(xiàn)了一定的民主性特征，因此，生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度的構(gòu)建必然離不開社會(huì)監(jiān)督；并且，從實(shí)踐的層面來看，已經(jīng)有部分地區(qū)制定了社會(huì)監(jiān)督的相關(guān)政策[30]。

對于生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償來說，建立相關(guān)監(jiān)督制度很有必要。具體而言，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含幾個(gè)方面：其一，上級(jí)政府的監(jiān)督。生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系多數(shù)建立在同級(jí)政府之間和上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，所以就需要上級(jí)政府的監(jiān)督。其二，同級(jí)政府的部門監(jiān)督。同級(jí)政府部門通常有審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此這也構(gòu)成了生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度的組成部分。其三，社會(huì)監(jiān)督。生活垃圾的處理涉及公共利益，公眾有知情權(quán)。因此社會(huì)監(jiān)督也就成為監(jiān)督制度的重要組成部分。

五、結(jié) 語

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的頒布從立法層面昭示著生活垃圾從 “倡導(dǎo)分類時(shí)代”邁向了“強(qiáng)制分類時(shí)代”，從此，生活垃圾治理問題由政策推動(dòng)轉(zhuǎn)向了法律推動(dòng)。該條例第52條首次從立法層面規(guī)定了生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度，彰顯了其是生態(tài)補(bǔ)償制度一個(gè)最新的拓展領(lǐng)域。從制度原理來看，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償基本遵循了生態(tài)補(bǔ)償制度的機(jī)理。在可預(yù)見的將來，生活垃圾跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償很可能成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕愋椭弧?/p>