我國河長制地方立法研究

北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院 沈琰

河長制指的是地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)的河長，負責(zé)區(qū)域內(nèi)河湖治理工作的制度，它的產(chǎn)生是為了進一步保護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)水環(huán)境。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2016年12月新修訂的《關(guān)于全面推行河長制的意見》中提出，要在我國全面推行河長制，這是我國水資源管理制度發(fā)展的里程碑。全國共有31個地區(qū)于2018年6月之前建立了河長制制度，這標志著河長制在我國已經(jīng)初具成效。但河長制在實踐過程中也出現(xiàn)了很多問題。本文通過對現(xiàn)行有效的河長制規(guī)范文件進行梳理，結(jié)合實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，分析產(chǎn)生問題的原因，并提出完善河長制地方性法規(guī)的建議。

一、河長制地方立法存在的問題

（一）地方立法不夠完善

1.地方立法缺失

保護水生態(tài)環(huán)境要依據(jù)完整統(tǒng)一的法律，規(guī)制環(huán)境立法體系也要從全方位進行。當(dāng)前對于河長制的相關(guān)規(guī)定，各地區(qū)的做法大多是僅在某一個單行法中進行體現(xiàn)，具有一定的片面性和零散性。從地方立法角度來看，頒布并實施了河長制地方法規(guī)的省份所占比例較小，絕大多數(shù)地區(qū)推行治水工作的依據(jù)主要還是當(dāng)?shù)仡C布的《河長制實施方案》《河長制工作方案》等文件。

2.立法內(nèi)容重復(fù)

河長制的立法內(nèi)容存在嚴重重復(fù)的現(xiàn)象。例如，各省條例都規(guī)定了河長的主要職責(zé)，內(nèi)容多為巡河、制定相關(guān)制度和落實好工作等,但各個省份從經(jīng)濟到環(huán)境及河湖的生態(tài)情況不盡相同，這就需要相關(guān)治水部門對當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行考察，并制定出符合自身的制度，且根據(jù)實際發(fā)展情況及時調(diào)整。

（二）地方立法對于河長及其機構(gòu)的規(guī)定不一

目前國家層面尚無河長制立法，這就導(dǎo)致各省份對于機構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一的標準。各省都設(shè)立了河長辦公室或河長工作機構(gòu)作為辦事機構(gòu)。這種設(shè)置會出現(xiàn)兩個問題，其一會造成公共資源的浪費，河長制的工作經(jīng)費和河湖管護的政府經(jīng)費都列入了財政預(yù)算，重復(fù)的機構(gòu)設(shè)置會增加開支。其二，在出現(xiàn)事故或意外時可能會出現(xiàn)責(zé)任推諉的問題。

（三）管理體制存在問題

1.考核機制存在的問題

（1）考核標準一刀切

河長制的本質(zhì)是各級領(lǐng)導(dǎo)對不同水域的承包制，每一片水域?qū)?yīng)一個具體的領(lǐng)導(dǎo)。由于不同水域所在地區(qū)具有很大的差異性，所以各地區(qū)的考核標準也應(yīng)有所不同。目前各地的考核標準大多一刀切，這樣的規(guī)定便于考核和對不同區(qū)域的河長進行比較，但這種情況并不能直接體現(xiàn)河長的治水政績。

（2）考核標準書面化

以《浙江省河長制規(guī)定》為例，第14條第2款規(guī)定了對鄉(xiāng)、村、縣、市級河長的考核內(nèi)容。鄉(xiāng)、村級河長的考核內(nèi)容雖與縣、市級河長的考核內(nèi)容有所不同，但都離不開對工作情況進行巡查、督促相關(guān)部門處理、解決責(zé)任水域存在的問題、查處相關(guān)違法行為等。這就能夠看出，考核內(nèi)容更多的是指向日常的程序性工作，鄉(xiāng)、村級河長提交工作記錄，市、縣級河長提交督辦文件就能輕松應(yīng)對。

2.部門協(xié)作機制缺失

河長制整合了與治水相關(guān)的職能部門，其目的是想要解決“九龍治水”的問題。從法條看，各省市均存在流域管理與屬地管理之間的沖突。一方面，生態(tài)環(huán)境部希望構(gòu)建統(tǒng)一的流域管理體系與治理網(wǎng)絡(luò)，另一方面，我國現(xiàn)行的水治理遵循屬地管理的原則，大多以政府為主體進行水環(huán)境治理。這種情況下，相關(guān)主體勢必會在利益爭奪和責(zé)任推諉上再次發(fā)生沖突。

（四）公眾參與模式較為單一

在全面推行河長制的背景下，越來越多的河長通過提高公眾參與度來提升自己的工作效率。然而，由于公眾參與渠道、機制有限，以及公眾對政府的依賴性，公眾很少會主動參與且參與的效果也并不理想。目前，河長制規(guī)定的公眾參與模式僅僅是對相關(guān)違法行為進行投訴、舉報。

二、現(xiàn)有河長制立法存在問題的原因

（一）上位法的缺失

我國相關(guān)法律法規(guī)中并沒有直接具體地規(guī)定河長制的相關(guān)內(nèi)容。為了填補這一法律空白，在2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》中增加了有關(guān)河長制的規(guī)定，主要內(nèi)容為建立四級河長制（省、市、縣、鄉(xiāng)），分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的江河湖泊有關(guān)水資源、水污染防治等工作。但這并沒有從根本上使河長制法制化，因為該條文對河長制規(guī)定并不完整，例如，河長制的地位、性質(zhì)、責(zé)任等都沒有提及，地方部門在實施和操作上仍有極大的裁量空間。

（二）立法理念錯誤

既有河長制立法存在的一大缺點就是重管理但輕實際。大多數(shù)省市的法律條文對于水生態(tài)、水資源保護較少提及，在具體制度中對保護生態(tài)環(huán)境也考慮較少，這違背了設(shè)置河長制制度的基本理念，也不利于對水資源、水環(huán)境的長久保護。

（三）立法人員專業(yè)水平較低

河長制地方立法出現(xiàn)問題的另一個原因是立法者主動通過立法保護水資源的意識不強，對地方立法的重要性認識不足。從立法者的角度來說，各地的立法規(guī)劃和計劃都會優(yōu)先考慮熱點問題，且由于各省份經(jīng)緯度、環(huán)境等因素的影響，水資源的情況均不相同，立法者對于實際情況了解不夠，出現(xiàn)了問題也無法從專業(yè)角度出發(fā)進行分析和解決。

三、完善河長制地方性法規(guī)、規(guī)章的建議

（一）建立健全法律體制

1.制定上位法

完善和深化河長制的一個重要舉措就是要盡快制定完善的法律法規(guī)。河長制的推行和深化涉及眾多的部門、群體、領(lǐng)域，這就需要盡快制定有關(guān)河長制的上位法。只有加快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立并完善保護水環(huán)境的立法體系，才能更好更快地推進生態(tài)文明建設(shè)。

2.各省制定符合本地區(qū)的法規(guī)規(guī)章

各地區(qū)在進一步制定與河長制相的關(guān)法律規(guī)范的同時，也要著眼于地方重點河湖、水域的保護。較為典型的是貴州省六盤水市的《六盤水市水城河保護條例》、湖北省宜昌市的《宜昌市黃柏河流域保護條例》，這些條例在推行的過程中都取得了一定的成效。由此可以看出，制定條例對地方重點河流或水域進行保護，更有利于河長制的發(fā)展和深化。

（二）加強科學(xué)管理

1.制定自下而上的考核評價機制

保護水資源且確保河長制能夠持續(xù)有效推行的關(guān)鍵就是要具備完善的監(jiān)督系統(tǒng)，可以通過建立自下而上的考核機制來解決這一問題。這種考核機制是指在推行治水工作的過程中，上一級河長的工作由下一級河長進行打分評價，本村群眾對村級河長的工作進行評價，并將評價結(jié)果作為對河長的考核標準之一，這種方式可以很好地實現(xiàn)公眾對河長的監(jiān)督。

2.完善跨部門協(xié)作的程序性機制

河長制把與治水相關(guān)的職能部門等進行聯(lián)合，這就需要建立一個完備的跨部門協(xié)作程序性機制。其一是要建立部門聯(lián)席會議制，明確治水工作的程序和規(guī)則，強化部門之間的決策協(xié)同，其二要建立部門聯(lián)合執(zhí)法制，強化部門之間的執(zhí)行協(xié)同，相關(guān)資源通過各職能部門聯(lián)合執(zhí)法來進行整合。

（三）實現(xiàn)多元主體共同參與

1.加強河長自身的專業(yè)能力

河長作為負責(zé)人，在加強對于河湖情況了解的同時要提升專業(yè)能力。例如，河長辦公室應(yīng)定期組織河長培訓(xùn)，由專家培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)知識。在出現(xiàn)問題時要及時與專家進行溝通，把專家給出的專業(yè)性意見與本地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化等實際情況相結(jié)合，制定合理的解決方案并積極落實。

2.創(chuàng)新公眾參與模式

由于各省市的實際情況不同，在制定公眾參與模式時也要充分考慮位置、經(jīng)濟、政治等方面的差異。例如，可以根據(jù)實際情況推出以河養(yǎng)河模式，是指在治理過程中讓公眾成為管護主體，實行自主治理，這樣做能夠?qū)崿F(xiàn)行政力量與社會力量的互補，地方經(jīng)驗和專業(yè)知識的有效結(jié)合。

3.調(diào)動環(huán)保組織的積極性

在推行河長制的過程中，環(huán)保組織的作用不可小覷。充分調(diào)動環(huán)保組織積極性的方式之一就是設(shè)立“民間河長”。地方政府要與民間河長通過開發(fā)河長App、建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺或申請微信公眾號等方式進行合作，為公眾提供獲取信息、反饋意見和投訴舉報的渠道。與此同時，民間河長要積極調(diào)動公眾參與河湖管護，協(xié)助相關(guān)部門開展治水工作。

4.增強企業(yè)的保護意識

企業(yè)是污染的源頭之一，所以必須提高企業(yè)的保護意識和專業(yè)水平。例如，對于河湖的保護涉水項目要提前做好環(huán)境影響評價，在確保對河湖沒有污染的情況下實施。

自從國家推行河長制以來，我國區(qū)域內(nèi)水環(huán)境得到了一定的改善。我們在對河長制給予肯定和堅持的同時，也要清醒地認識到目前這一制度還有很多不足之處。所以，在堅持落實河長制的同時，還應(yīng)該對其進一步改善和深化，以便更好地治理區(qū)域內(nèi)水環(huán)境。