不動產(chǎn)管制性征收中的補償制度研究

江西理工大學(xué)法學(xué)院 花雷

財產(chǎn)權(quán)是我國國家公民的一項重要民事權(quán)利，我國對公民財產(chǎn)權(quán)的管控分為兩種，一是不予補償?shù)膯我恍韵拗?，二是予以補償?shù)墓苤菩哉魇?，前者是社會主義義務(wù)性的財產(chǎn)權(quán)，后者與國家強制得到財產(chǎn)現(xiàn)象類似。民主國家的建立使得公權(quán)力的行使合法化，公權(quán)力擴張的一大原因就是為了對公民財產(chǎn)權(quán)的有效限制和干預(yù)，尤其是對私人財產(chǎn)的管控問題。為了維持國家的有序運轉(zhuǎn)，公權(quán)力對私人財產(chǎn)權(quán)的征收和限制力度逐漸加大。在這一過程中，現(xiàn)代民主國家財產(chǎn)征收制度在方式、類別、力度上都在逐漸發(fā)生變化，對不動產(chǎn)的管制性征收是比較典型的產(chǎn)物，不同國家對于不動產(chǎn)權(quán)利的限制形式和變化多種多樣，對此給予的補償標準與方式還不完善。

一、不動產(chǎn)管制性征收的現(xiàn)實情況

（一）案例與問題：對不動產(chǎn)權(quán)利的限制所引發(fā)的爭議

湖南岳陽明清古建筑改建事件。湖南省岳陽縣張谷英鎮(zhèn)的民居大都興建于明清兩代，距今已有600多年的歷史，是目前歷史最悠久的明清古建筑，2001年通過國家有關(guān)單位評審，岳陽明清古建筑被評為國家級重點文物保護單位，于是這些古建筑民居被國家禁止隨意改建。居民張再發(fā)和兒子在房屋受損后申請政府補助遭拒絕的情況下，因自行拆除，改變了民居原有的外形、結(jié)構(gòu)、材料以及工藝等，被公安機關(guān)以涉嫌故意損毀文物罪予以拘留。此事件引發(fā)的問題是國家以文物保護的名義，對類似私人財產(chǎn)進行的這種限制是否合理，是否應(yīng)當為這種行為給予相關(guān)人員相應(yīng)的補償。

（二）問題的實質(zhì):不動產(chǎn)管制性征收的理論生成與現(xiàn)狀透視

管制性征收最早來自美國的判例法，1922年的賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案，被法學(xué)界公認為第一起現(xiàn)代意義的管制性征收案件。管制性征收的概念在此后得到確立和進一步發(fā)展。在政府管制逐漸增多的情況下，為了保障公民的私人財產(chǎn)權(quán)，政府不直接剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，而是通過對公民的財產(chǎn)實施不同程度的管制，這種管制在一定程度上達到了征收的效果。國家的這種法律行為雖然沒有直接剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，但卻阻礙了對財產(chǎn)的合法性使用以及價值交換。

美國的管制性征收制度是法官基于判例和憲法規(guī)定作出的合理性解釋，隨著時間的推移，德國、韓國、加拿大以及我國臺灣地區(qū)也相繼引入和確立管制性征收制度，并逐漸提出對被限制財產(chǎn)者進行補償?shù)闹贫取Ｎ覈m然沒有具體的管制性征收制度，但政府的管制行為以及相關(guān)法律法規(guī)中經(jīng)常會出現(xiàn)管制性征收的精神，我國法律上也幾乎不存在對被征收者的法律救濟和補償?shù)闹贫?。政府及其授?quán)的機構(gòu)正積極地參與到社會建設(shè)中，能動地對社會事務(wù)進行管理和調(diào)整。為了避免在這一過程中因政府管制行為對私人財產(chǎn)權(quán)益過度管制而造成不利后果，對公民不動產(chǎn)建立一套完備合理的征收和補償制度就顯得十分必要。建立管制性征收中的補償制度,使得公民的財產(chǎn)權(quán)限制的損失能夠得到合理補償,一方面尋求了公權(quán)力與私人權(quán)利之間的平衡,保障了私人權(quán)益，另一方面限制了政府對不動產(chǎn)管制的權(quán)力,防止濫用權(quán)力的行為。

二、域外不動產(chǎn)管制性征收判定基準的理論與實踐

（一）域外不動產(chǎn)管制性征收及其補償制度

1.美國不動產(chǎn)管制性征收及其補償制度

美國的管制性征收制度是伴隨國家環(huán)境問題日益嚴峻而逐步發(fā)展完善起來的。對于管制性征收的補償，是由財產(chǎn)所有權(quán)人向法院提出補償?shù)脑V訟請求來獲得的，而不是政府自發(fā)的一種補償行為。在補償?shù)臉藴噬?，美國釆取的是補償與限制而造成的財產(chǎn)權(quán)的利益損失相等的標準。在補償方式上，美國釆用財產(chǎn)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的方式來對管制性征收的行為進行補償。

對于管制性征收的補償，美國學(xué)界通過創(chuàng)立“警察權(quán)”克服了對憲法保護的公民基本權(quán)利予以限制的難題，公民的任何權(quán)利都存在一個“內(nèi)在限制”，那就是要屈從于警察權(quán)力之下，但是這個限制也有限度。對于這種警察權(quán)力造成的對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，是否需要承擔補償?shù)牧x務(wù)，在實踐中主要存在以下幾種標準加以確定：一是看限制行為所造成的損害的程度；二是對警察權(quán)力進行合理限制，確保權(quán)力的行使合理；三是看管制行為是否為了執(zhí)行特殊的公共職責。

2.德國不動產(chǎn)管制性征收及其補償制度

在德國法中，征收的概念包括傳統(tǒng)意義上的征收和管制性征收，德國采用的是擴大傳統(tǒng)征收概念的方法，來對限制財產(chǎn)權(quán)的行為進行保護，即所謂的管制性征收。德國的聯(lián)邦法院從公平的角度來認識管制性征收，將財產(chǎn)權(quán)人的犧牲程度與他人進行比較，如果顯示公平，就構(gòu)成管制性征收，國家應(yīng)承擔補償責任，不公平就由個人承擔責任。聯(lián)邦憲法法院以剝奪權(quán)利的法律形式和目的為出發(fā)點，認為在合理的范圍內(nèi)對財產(chǎn)權(quán)的限制不需要補償，這是財產(chǎn)權(quán)本身應(yīng)盡的義務(wù)，只有當限制超過合理范圍時，才需要補償。

行政機關(guān)在執(zhí)行公共利益項目時可能會給相對財產(chǎn)所有人造成損失。一般而言，如果損失不嚴重則財產(chǎn)所有人應(yīng)該承擔這些損失,行政機關(guān)就不需要對財產(chǎn)人補償。但如果行政機關(guān)的行政行為對相關(guān)財產(chǎn)所有人造成了比較大的損害,那么就必須對財產(chǎn)所有人進行必要的補償，如果財產(chǎn)所有者所作出的犧牲與其他一般案例相比表現(xiàn)出不公平并且這個問題難以解決,就構(gòu)成我們所說的管制性征收,國家就必須對財產(chǎn)所有人進行必要的補償，但如果犧牲的程度比較低,就會被列為單純的財產(chǎn)權(quán)義務(wù),也就意味著國家對此行為不予補償。德國聯(lián)邦憲法法院側(cè)重于行政機關(guān)所作出行政行為的形式和造成的后果,相對來說沒有那么關(guān)注國家干預(yù)行為的強度,所以更加傾向于對財產(chǎn)權(quán)的合法限制行為是一種義務(wù)體現(xiàn),這就意味著沒有補償可言,但是如果限制行為造成的損害程度很高,就要進行補償。

（二）域外不動產(chǎn)管制性征收及補償制度對我國的啟示

美國和德國的不動產(chǎn)管制性征收及補償制度對我國這方面的法律完善具有重要的啟示，構(gòu)建我國自己獨特的不動產(chǎn)管制性征收特定補償制度大有可為。域外發(fā)達國家在社會發(fā)展和實踐過程中已經(jīng)建立起了相對成熟的管制性征收制度，包括認定標準、補償形式和救濟方案等都非常值得我國學(xué)習和借鑒。通過國外管制性征收制度發(fā)展及處理案件的經(jīng)驗，立足于我國實際，以我國現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，保證制度建立的可行性和實用性。構(gòu)建我國不動產(chǎn)管制性征收及補償制度的法律框架和標準，有利于公權(quán)與私權(quán)的平衡，是現(xiàn)代國家法治進程的重要標志。行政補償作為國家責任中一個急需完善的課題,不動產(chǎn)管制性征收過程中對私人權(quán)益的損害催化了行政補償制度的產(chǎn)生。在不動產(chǎn)管制性征收這一行政行為中引入相對完善的補償標準和方案就顯得尤為必要，只有這樣才能形成一個完整的制度體系,通過管制性征收理論促成行政補償制度的發(fā)展,作為繼《國家賠償法》之后促成《行政補償法》產(chǎn)生的一個路徑選擇。

現(xiàn)代社會中，國家出于公益考量必然會對私人財產(chǎn)進行不同程度的干預(yù)與限制，通過對有限資源的合理配置以實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的社會利益。我國憲法規(guī)定國家因為公益需要可以依法對私人財產(chǎn)進行管制性征收，征收行為需要進行必要的補償，法律對私人財產(chǎn)權(quán)的限制卻不僅限于征收與征用，某些限制可能超過了合理限度，但因法律未對此種情形加以規(guī)定，導(dǎo)致受侵害的私權(quán)無法通過法律途徑獲得最基本的補償。對于未構(gòu)成征收卻造成私人財產(chǎn)價值減損達到征收效果的這一社會問題，雖然我國目前沒有相應(yīng)的解決措施，但是美國、德國等國已經(jīng)通過建立管制性征收制度在這一領(lǐng)域發(fā)揮了很好的模范作用，值得很多國家學(xué)習和借鑒。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及公民權(quán)利意識的逐漸增強，這一灰色地帶必然會引起社會的關(guān)注以及學(xué)者的重視，呼吁完善現(xiàn)有法律制度，在我國構(gòu)建一套具有可操作性的不動產(chǎn)管制性征收制度與補償制度，以期更好地保障私人財產(chǎn)權(quán)并有效地監(jiān)督公權(quán)力的行使。

三、不動產(chǎn)管制性征收及補償制度本土化建設(shè)

（一）我國引入管制性征收制度的必要性

我國引入管制性征收及補償制度具有必要性和合理性。我國目前的征收制度就是簡單地對個人財產(chǎn)進行剝奪，財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，故而從補償范圍、補償標準等方面都對財產(chǎn)權(quán)利人進行了相應(yīng)足額的補償。對于公權(quán)力對不動產(chǎn)進行征收，必須要有補償，因為征收是對不動產(chǎn)所有人的所有權(quán)進行剝奪，征收后沒有處分該不動產(chǎn)的權(quán)利，也不會進行相應(yīng)的補償。管制性征收，顧名思義是對財產(chǎn)權(quán)進行一定程度的管控和征收，而不是粗暴地占有，財產(chǎn)所有權(quán)人并沒有喪失財產(chǎn)權(quán)，故財產(chǎn)權(quán)利人只能得到財產(chǎn)權(quán)受到“過度限制”部分的補償，即相當補償，而不是足額補償。若公權(quán)力對不動產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)限制或者干涉，在合理范圍內(nèi)并且是合法的，無需進行補償，原因是公權(quán)力對該不動產(chǎn)的處分影響較小，不會導(dǎo)致不動產(chǎn)所有權(quán)人正常處分該不動產(chǎn)，其可以正常行使收益、處分等權(quán)益。若公權(quán)力對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)限制過度，這種行政行為就構(gòu)成了管制性征收，要進行一定的補償，按照政府公布的不動產(chǎn)管制性征收的標準或者政府與被征收者通過對話協(xié)商，雙方達成公式給予一定的補償。如果此種行為還有其他的法律規(guī)范，可依照其他的法律規(guī)范進行補償。

（二）我國不動產(chǎn)管制性征收及補償制度的立法設(shè)計

一旦確定為管制性征收,接下來就進入到補償程序,進行相應(yīng)的立法設(shè)計就尤為重要。首先是標準的確立，管制性征收補償標準的制定意味著確定何種程度的行為需要補償、補償金額的梯度是怎樣的。我國目前對于不動產(chǎn)管制性征收沒有統(tǒng)一確切的標準，由于行政補償標準統(tǒng)一立法的缺失,各個單行法律、法規(guī)依據(jù)本部門情況有不同的規(guī)定，沒有統(tǒng)一的標準就意味著當事人的合法權(quán)益很難得到有效保護，在判斷補償金額大小的過程中也存在較大的隨意性。沈開舉教授在《行政補償法研究》一書中提到,國家在確定給當事人補償時首選正當補償原則,如果當事人沒有犯任何過錯就應(yīng)當堅持“完全補償”原則，若當事人有過錯的,可以使用“適當補償”原則。

不動產(chǎn)管制性征收制度中補償標準計算方法的確立。不動產(chǎn)管制性征收制度中補償標準計算方法可以參照我國行政補償計算標準，這種計算方式主要有三種模式：行政機關(guān)自己確定的標準、根據(jù)相應(yīng)規(guī)章制度制定的標準和通過市場評估價格形成的標準。在我國普遍是由行政機關(guān)自己設(shè)定的補償標準，這種行為屬于自由裁量權(quán)的范疇,具有很大的隨意性和地方特色。不動產(chǎn)管制性征收制度中補償標準計算方法應(yīng)當遵循市場原則,確定財產(chǎn)補償價格。同時可以借鑒美國經(jīng)驗,以全方位多角度的方式考慮補償?shù)臉藴省?/p>

補償方式的確立。各國在行政補償方式上都具有較大的靈活性，以支付補償款作為主要補償手段,輔之以其它的補償方法，包括恢復(fù)原狀和房屋物品等的補償。從我國行政補償實踐經(jīng)驗來看,我國的行政補償手段也比較多樣，主要采用經(jīng)濟性補償和政策性補償方式。其中經(jīng)濟補償首選金錢補償，金錢補償及便捷又直接,既能提高行政效率也能在短時間內(nèi)填補被征收者內(nèi)心的空缺和不滿,解決問題簡單有效易操作。結(jié)合我國國情,兼以金錢補償以外的多種補償方式為補充。

目前我國的法律對不動產(chǎn)管制性征收補償?shù)囊?guī)定趨于概括的方式，沒有明確具體補償?shù)木唧w程序及其方式，更不用說不予以補償?shù)木葷緩?，認為對補償?shù)木葷鷳?yīng)與管制程序同步擬定，使其成為一個體系，更好地保護不動產(chǎn)所有者及其使用者的利益。補償?shù)木葷灿卸喾N方式，相比之下，私力救濟雖然比較直接快速，但容易引發(fā)不必要的社會矛盾，不利于社會的穩(wěn)定。根據(jù)政策規(guī)定，雖具有一定的權(quán)威性，但是政策容易改動，不能長久存在；相比之下法律救濟，有國家的強制力做后盾，公民的權(quán)利比較有保障，所以法律救濟是最佳途徑。

四、結(jié)語

實踐中涉及管制性征收的案例越來越多,在立法上的設(shè)立有其合理的需求。在不動產(chǎn)管制性征收制度中管制性的凸顯，更加體現(xiàn)了我國在立法層面設(shè)定這一制度的必要性和迫切性。不動產(chǎn)管制性征收制度的設(shè)計是進一步完善征收制度的大勢所趨,它順應(yīng)了時代潮流的發(fā)展。同時,作為不動產(chǎn)管制性征收制度的“唇齒條款”—補償制度,在對私人利益損失的彌補和公權(quán)力與私人權(quán)利之間的平衡起著舉足輕重的作用。當前我國行政補償作為一項的行政法制度已經(jīng)初步建立,它符合法治精神,是社會發(fā)展的見證。